文/萬(wàn)智奇

讓村委會(huì)選舉跟上時(shí)代步伐
———《上海市村民委員會(huì)選舉辦法》修訂草案將提交市人大常委會(huì)審議

文/萬(wàn)智奇

村民委員會(huì)作為農(nóng)村的群眾性自治組織，是村民當(dāng)家作主行使民主權(quán)利，自己的事情自己辦的依托。如今的上海，是以城市為主體、以居民為多數(shù)的超大型城市，但全市還有1600多個(gè)村委會(huì)，為我們的基層社會(huì)管理和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷發(fā)揮著應(yīng)有的作用。長(zhǎng)期實(shí)踐證明，一部好的選舉辦法，對(duì)規(guī)范村委會(huì)民主選舉、促進(jìn)村民民主自治、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定具有十分積極的作用。時(shí)代在不斷前進(jìn)，上位法有了新的精神，上海的市情和村情也在不斷改變。上海，需要村委會(huì)制度在新情況下的合法良好運(yùn)作。適逢新一屆村民委員會(huì)選舉完成，正是對(duì)接上位法、總結(jié)老經(jīng)驗(yàn)、梳理新情況的最佳時(shí)機(jī)。要完善民主選舉程序，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村基層民主建設(shè)進(jìn)程，修改《上海市村民委員會(huì)選舉辦法》勢(shì)在必行。

《上海市村民委員會(huì)選舉辦法》成為立法正式項(xiàng)目后，經(jīng)多次調(diào)研，反復(fù)討論和磨合，思路也逐漸清晰：這次修改《上海市村民委員會(huì)選舉辦法》，不僅要貫徹《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》要求、承襲立法精神，也要在上位法框架內(nèi)根據(jù)上海的地方特色進(jìn)行細(xì)化、發(fā)展。要修的是一部能繼續(xù)在新形勢(shì)下維護(hù)村民的民主權(quán)利和利益、能不斷維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定、能推進(jìn)民主又能提高效率的法。怎么才能實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，怎樣才算實(shí)現(xiàn)了這個(gè)目標(biāo)？在村委會(huì)的選舉工作中，體現(xiàn)基層性、群眾性和自治性是大原則?！哆x舉辦法（修訂草案）》主要要解決和解答的，還是村民選舉過(guò)程中的一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

問(wèn)題之一：誰(shuí)參選

誰(shuí)參加選舉，核心問(wèn)題在于選民資格的認(rèn)定。戶籍在本村的村民，不論居住或不居住在本村，可以享有本村的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，這點(diǎn)沒(méi)有太大爭(zhēng)議。但對(duì)于那些戶籍不在本村，在本村居住一年以上的；戶籍和居住地都不在本村，但在本村還有經(jīng)濟(jì)利益的，是本村村民配偶的，《選舉辦法（修訂草案）》都進(jìn)行了有條件、有原則的開(kāi)放，這是為什么呢？

要搞清楚對(duì)于所謂“戶不在人在”、“戶人都不在”選民資格的相關(guān)規(guī)定，有幾個(gè)關(guān)鍵詞能幫助理解。一是“上位法精神”，二是“空殼村”，三是“經(jīng)濟(jì)利益”。對(duì)于“戶不在人在”的規(guī)定，根據(jù)是上位法的新增內(nèi)容。從上位法立法原義看，是要打開(kāi)大學(xué)生村官進(jìn)入村委會(huì)的選舉渠道。從本市實(shí)踐來(lái)看，大學(xué)生村官能成為村委會(huì)成員也是受到認(rèn)可的，故而對(duì)此類人群進(jìn)行了原則規(guī)定。第二是“空殼村”現(xiàn)象，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，由于土地征收等原因，本市出現(xiàn)了一些“空殼村”。這是上海等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的一個(gè)突出問(wèn)題。這些村建制未撤銷，集體資產(chǎn)也未處置，全部或大部分村民戶籍已不在本村或由農(nóng)轉(zhuǎn)非，也不在本村居住和工作。這部分村的原村民，依然有通過(guò)參加選舉產(chǎn)生村委會(huì)從而實(shí)現(xiàn)對(duì)集體資產(chǎn)進(jìn)行管理、保護(hù)自身“經(jīng)濟(jì)利益”的意愿。另外一些非“空殼村”，但“戶人都不在”的原村民，因?yàn)橥瑯拥脑蛳Ｍ麉⒓舆x舉。反過(guò)來(lái)講，為使這些“空殼村”不成為村務(wù)公開(kāi)民主治理的“難點(diǎn)村”，也需要這些原村民來(lái)選舉產(chǎn)生村委會(huì)。當(dāng)然，“戶不在人在”和“戶人都不在”這兩種情形都屬于選舉中的特殊情況，所以《選舉辦法（修訂草案）》還是通過(guò)設(shè)置村委會(huì)認(rèn)可的“門(mén)檻”對(duì)這兩類參選人進(jìn)行了程序上的限制，以保護(hù)戶籍在村的村民權(quán)益。

問(wèn)題之二：怎樣選

解決怎么選的問(wèn)題，原則是要使選舉程序更能體現(xiàn)民主，同樣兼顧效率。其核心就是所謂“海選”問(wèn)題。

首先厘清一個(gè)概念，在選舉中，有的村采取先選舉候選人，再選舉出村委會(huì)成員的方法，工作中稱為“小海選”或“兩步法”。而在上海，91.9%的村則是根據(jù)另一種辦法，即通過(guò)采取一次無(wú)候選人的投票直接產(chǎn)生村委會(huì)，這被稱作“大海選”或“一步法”。兩者都屬“直接選舉”。而在采用“大海選”法的選舉中，村民可以投自己最想投的人產(chǎn)生村民委員會(huì)。這種方式也最大程度地確保村民的民主意愿得到主張。無(wú)論從上位法體現(xiàn)“直接選舉”的原則精神來(lái)看，還是從更充分反映村民意愿的角度來(lái)說(shuō)，“大海選”法確實(shí)是更加符合民意的選舉方式。同時(shí)，“大海選”簡(jiǎn)化了選舉操作程序，也有效降低了人力物力成本，得到全市絕大多數(shù)村和涉農(nóng)區(qū)縣的普遍認(rèn)同。從全國(guó)層面看，天津、廣東、浙江、湖北等省市地方法規(guī)和民政部的指導(dǎo)性文件《村民委員會(huì)選舉規(guī)程》都對(duì)此選舉方式做了一些規(guī)定。“大海選”法被正式列入了草案，作為可選的選舉方式之一。

問(wèn)題之三：選舉誰(shuí)

選怎樣的村委會(huì)又包含兩個(gè)層次的問(wèn)題。第一，選哪些人當(dāng)選村委會(huì)成員是合適的？第二，村委會(huì)應(yīng)該怎樣構(gòu)成？從實(shí)際開(kāi)展工作的角度出發(fā)，要選出更能代表全體村民、更符合民意也更優(yōu)秀的村委會(huì)班子，需要對(duì)村委會(huì)的構(gòu)成和成員做一些基本要求?！哆x舉辦法（修訂草案）》一是根據(jù)上位法精神在法規(guī)草案中規(guī)定村委會(huì)中“應(yīng)當(dāng)有婦女成員”。二是要求村民提名候選人，應(yīng)當(dāng)從全體村民利益出發(fā)，選舉奉公守法、品行良好、公道正派、熱心公益、樂(lè)于奉獻(xiàn)、身體健康、具有一定文化水平和工作能力的人擔(dān)任村民委員會(huì)成員。這是為了保證村委會(huì)的構(gòu)成合理、成員稱職。同時(shí)我們認(rèn)為，選舉是村民自治的行為，選舉不能違背“民主性”和“公平性”原則，所以對(duì)于被選舉的村委會(huì)成員做硬性的規(guī)定甚至“專職專選”是不合適的，因此并沒(méi)有通過(guò)硬性的條款細(xì)化對(duì)村委會(huì)班子構(gòu)成和人員要求。

從村民開(kāi)展選舉的角度弄清楚了誰(shuí)參選、怎么選、選舉誰(shuí)的問(wèn)題，選舉的順利開(kāi)展有了程序上的基本保證。而現(xiàn)實(shí)情況千差萬(wàn)別，影響選舉的因素不知凡幾，要確保選舉順利開(kāi)展，還需要有相應(yīng)部門(mén)的保障措施。根據(jù)黨章和上位法的要求，草案明確了基層黨組織在選舉工作中要發(fā)揮作用。根據(jù)市政府有關(guān)文件規(guī)定，將市、區(qū)（縣）財(cái)政部門(mén)和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府所擔(dān)負(fù)的經(jīng)費(fèi)保障義務(wù)上升為地方性法規(guī)。確實(shí)無(wú)法按期選舉，或選舉后村委會(huì)成員不完整或職務(wù)出缺的，《選舉辦法（修訂草案）》根據(jù)上位法精神和工作實(shí)際對(duì)延期和另選進(jìn)行了規(guī)范。為保證選舉工作的體系完整，《選舉辦法（修訂草案）》對(duì)工作移交后期村委會(huì)成員職務(wù)自行終止、投票罷免、辭職、補(bǔ)選等方面也進(jìn)行了簡(jiǎn)要規(guī)定。