摘要：本文通過典型案例總結出村干部政策執(zhí)行中隱藏執(zhí)行、變相執(zhí)行、選擇執(zhí)行的三種政策變通途徑，認為決策困局、利益博弈和關鍵節(jié)點地位為其政策變通提供空間、意愿、和能力三方面的條件。要合理改革農村政策執(zhí)行機制，健全監(jiān)督機制等以規(guī)范村干部的此類失范行為。

關鍵詞：村干部；政策變通；政策困局；利益博弈

1 引言

在我國，村干部作為一個特殊群體既服務村民，又作為國家的“代理人”貫徹執(zhí)行上級政策，在新農村建設發(fā)展中發(fā)揮著舉足輕重的作用。然而，我們經常忽略的是，在政策執(zhí)行的過程中村干部往往能夠進行政策變通，即執(zhí)行者未經準許自行變更原政策內容并加以推行，從而導致政策目標與執(zhí)行結果不一致，其影響既可能是積極的也可能是消極的。然而在有限理性人假設的條件下，村干部會出于個人私利選擇自己的行為，這時就會形成所謂的“土政策”[1]，對村民們來說這種土政策往往是消極的。

目前學術界對村干部政策變通的途徑及其成因還較少涉及，而這正是本文的著眼點。在當前中國鄉(xiāng)村各類矛盾凸現時期，這對促進新農村建設及至社會穩(wěn)定和發(fā)展意義重大。

2 村干部政策變通途徑的案例解讀

已有研究表明，村干部作為政策執(zhí)行直接主體有進行政策變通的傾向和條件，總是試圖讓其利益在政策執(zhí)行過程中表現出來，至于表現的形式和途徑則不盡相同。

2.1 信息壟斷下的隱瞞執(zhí)行

2000年起中央頒布了一系列政策推進農村稅費改革，而2002年湖南省常德市漢壽縣部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部卻將稅費捆綁征收，以110元的標準人均多征得30多元，填補村組干部報酬、五保戶供養(yǎng)和辦公經費三項支出。根據曾福生等對洲口鎮(zhèn)三個村情況的調查，村民對于稅費改革了解程度一般，而通過村干部了解的大大低于電視。[2]

很多政策尤其農業(yè)政策在實施時往往要經過層層過濾，有的地方在執(zhí)行這類稅費政策時玩兩手把戲，對上象征性執(zhí)行，對下肆意隱瞞新規(guī)定，使得農村稅費改革成為一紙空文。改革是對既有利益格局的調整，農村稅費改革會直接導致鄉(xiāng)村兩級財政縮減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以及村委會的既得利益嚴重受損。為了維護既得利益，村干部利用信息壟斷優(yōu)勢隱瞞政策內容，使政策向有利于自己的方向發(fā)展。

2.2 路徑扭曲下的變相執(zhí)行

我國計劃生育的執(zhí)行實行生育配額制度，逐級分配直到村組一級。河南省三店鄉(xiāng)大曲行政村生育證的辦理由駐村計生干部和村干部一手包辦，村民們即使符合《河南省計劃生育條例》第十八條規(guī)定的生育條件也必須交錢才能領證，否則則按計劃外生育處理，繳納社會撫養(yǎng)費。生育證價格一漲再漲，甚至還出現公開出準生證的現象。幾年來該村村干部借出賣的200多個證件收款約3萬元。[3]

此案例展現了村干部通過對政策執(zhí)行路徑進行歪曲，從而撘政策便車謀取私利。這雖然在一定程度上落實了國家政策，但它的執(zhí)行路徑并非中央期待的成本最小、效率最高、目標達成最直接的路徑，而是高成本、低效率、搭載了個人私利目標的路徑。村干部在農村依然是“地頭蛇”的角色，公開違反政策的現象也時有發(fā)生，更甚于特殊主義，而變成了強權和霸權。村干部在政策執(zhí)行的利益之爭中占有絕對優(yōu)勢。當村干部在面對利益時沒有堅定立場并有較大的自主權時，總會選擇于己有利的執(zhí)行路徑。

3.3 政策漏洞下的選擇執(zhí)行

根據《國務院關于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17號），我國大型水庫扶持資金按照“一個盡量，兩個可以”原則由各級政府具體操作。據劉祖華對某移民大縣的調查，其做法是整體移民村采取資金直接發(fā)放到人，而插花安置村則采取把一定比例資金留在村委會的方式，實際變成村委會運作資金，到個人的極少。村干部在宣傳國家政策時，有意突出“兩個可以”和“群眾意見”，而故意回避“一個盡量”和“尊重移民意愿”。由于在村移民比例小，此種方案往往能得以通過，但這卻嚴重損害了移民利益。[4]

中央政策往往是強調某種精神或目標的指示性文件，具有模糊性和宏觀性的特點，基層具體執(zhí)行時鉆政策模糊的空子就成為政策變通的一種重要方式。移民后期扶持政策的重點應該是維護移民的利益，但是村干部利用“盡量”“兩個可以”留下的多個具體方案選擇空間，傾向性地選擇了一種違背政策初衷的方案。這種選擇執(zhí)行對上可以交差，對下則能得到當地村民支持。整個政策執(zhí)行系統(tǒng)中村干部得益最大，其余的角色利益均被稀釋。

3 村干部政策變通行為的條件

3.1 政策困局——政策變通的空間

國家希望政策的執(zhí)行能夠最大程度的切合最初的目標和要求，也希望各地能結合實際情況落實政策。一方面要求集權以貫徹落實政策，一方面要求放權自主執(zhí)行政策，保留協(xié)調各方利益的緩沖空間。這本身所體現的制度框架就是矛盾的。這種政策困局的存在成了村干部發(fā)揮對政策解釋權的沃土。上述三個案例均體現了中央主導地方自主的特點，要避免“一統(tǒng)即死，一放就亂”的邏輯怪圈就要把握好“做死”與“做活”之間的度，這對于政策制定者和執(zhí)行者都是個難題。

3.2 利益博弈——政策變通的意愿

村干部在具體執(zhí)行政策時擁有自由裁量權，如何再制定行動方案就形成了一個政策黑箱，各方利益博弈在此過程中尤為凸顯。在“經濟人”假設條件下，具有權威性和地位的獨特性的村干部其利益在決策中影響顯著。另外，特定群體、擁有表決權的居民及其形成的利益團體的利益訴求也會得到一定體現。如同上述案例中水庫移民政策的實行，村干部一方面打著落實中央政策的旗號，一方面卻又搭政策執(zhí)行的便車，想方設法讓自身利益最大化。同時，當地居民通過其多數投票權也對其利益分配形成一定影響。

3.3 關鍵節(jié)點——政策變通的能力

村干部作為政策執(zhí)行的直接主體，處于承接上下的關鍵節(jié)點位置。一方面，村干部處于權力作用的關鍵節(jié)點，既擁有執(zhí)行國家政策的法理型權威，又擁其扎根在農村封閉的人情社會的傳統(tǒng)型權威，對下執(zhí)行政策時擁有極大的強制性權力，甚至可以。另一方面，村干部又處于信息傳遞的關鍵節(jié)點。由于鄉(xiāng)村封閉的地緣性政策環(huán)境，政策信息難以到達村民一級，而村民對于政策執(zhí)行效果的反饋信息更是無法上達，導致政策監(jiān)控和政策評估系統(tǒng)不完善，而政策反饋系統(tǒng)在實質上受到村干部的控制，政策糾偏難以實現。存在這兩個關鍵節(jié)點，村干部“欺上瞞下”的現象便不難理解。

4 村干部政策變通行為產生的影響與建議討論

農村的政治在我國的民主政治框架下始終處于一種格格不入的狀態(tài)，在農村政策執(zhí)行中村干部處于中心地位，而國家及上級機關和居民的被邊緣化。公共權力在國家權威的名義下淪為村干部追求私人利益的工具，執(zhí)行效率嚴重受損，而村民合理的訴求被漠視，政治參與意識和能力弱化，制約了鄉(xiāng)村政治和基層政權的現代化轉型，進一步威脅著我國民主法治進程的發(fā)展。因而，抑制這種政策變通行為就變得意義重大。國家要把握好政策強制空間和自由空間，疏通政策信息傳遞路徑，合理改革農村政策執(zhí)行機制和權力制約機制，積極引導村干部以公共利益為導向，加強各方對村干部權力的監(jiān)督，關鍵還要逐步改變農村長期存在的落后思想政治傳統(tǒng)，引導村民積極維權。

參考文獻

[1] 翟學偉. “土政策”的功能分析——從普遍主義到特殊主義[J].社會學研究，1997（3）：88～89

[2] 曾福生. 農村稅費改革新政策的執(zhí)行效果及思考[J].湖南農業(yè)大學學報（社會科學版），2004，5（4）：2

[3] 夏瓏. 農村計劃生育政策執(zhí)行研究[D].鄭州：鄭州大學行政管理系，2004

[4] 劉祖華. 村頭官僚、政策變通與鄉(xiāng)村政策的實踐邏輯——村干部政策角色的一個解釋框架[J].甘肅行政學院學報，2008（2）：28

作者簡介

劉雨慧（1992—），女，本科，研究方向為公共政策。