文/向書杰

拉開新一輪政府職能轉變大幕

文/向書杰

5月15日，中國政府網公布了《國務院關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》。隨著1 3 3項行政審批等事項的取消和下放，表明新一屆政府在轉變職能上邁出了重要一步。

黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，決定用三至五年時間完成《方案》提出的各項任務，加快建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。

本輪改革的方向和重點與以往歷次改革明顯不同，這次國務院機構改革和職能轉變，是在改革開放以來歷次機構改革、簡政放權的基礎上進行的。其特點是改革方案把機構改革和職能轉變有機結合起來，把職能轉變作為核心，把行政審批制度改革作為突破口和抓手。

此次改革，就是要解決好政府與市場、政府與社會關系的問題，通過簡政放權，進一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力，增強經濟發(fā)展的內生動力；就是要把政府工作重點轉到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義上來。也就是說，既要把該放的權力放開放到位，又要把該管的事務管住管好。這不僅是當前形勢下，穩(wěn)增長、控通脹、防風險的迫切需要，也是保持經濟長期持續(xù)健康發(fā)展的重大舉措，是我國經濟社會發(fā)展到這一階段的客觀要求。

新一屆政府將推進政府職能轉變作為開門要辦的第一件大事。近幾個月來，相關工作緊鑼密鼓：

——3月1 8日，全國兩會閉幕第二天，新一屆國務院召開第一次常務會議，研究加快推進機構改革，重點是抓緊把政府職能轉變的各項任務落到實處；

——3月2 8日，對外發(fā)布《國務院辦公廳關于實施〈國務院機構改革和職能轉變方案〉任務分工的通知》，明確了國務院職能轉變各項任務的時間表和路線圖；

——4月2 4日和5月6日，國務院兩次常務會議分別決定取消和下放7 1項、6 2項行政審批事項；

——5月1 5日，中國政府網公布了《國務院關于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》，133項行政審批等事項取消和下放；

……

“開弓沒有回頭箭，下一步還要繼續(xù)推進，以更大的勇氣和智慧，堅決打好這場攻堅戰(zhàn)?！眹鴦赵嚎偫砝羁藦娫趧訂T會上說。

政府職能轉變要求處理好政府與市場、政府與社會的關系，把該放的權力放掉，把該管的事務管好。（圖/東方IC）

改革重點：突出職能轉變

本輪國務院機構改革的突出特點在于，把職能轉變作為核心。政府職能轉變始終是我國行政管理體制改革的核心任務，貫穿于改革開放和現代化建設的全過程。而轉變職能，就是要明確政府的定位，處理好政府與市場、社會的關系，把該放的權堅決放開，把該管的事管住管好。

此前，經過六輪國務院行政審批制度改革，國務院共取消和調整2497項審批項目，在簡政放權上已經取得了一定成績。但從總體看，政府對微觀經濟活動直接干預仍顯過多，投資體制和財稅體制改革滯后，行政審批事項仍然較多，一些領域的審批事項程序繁瑣、辦事效率低下，還存在變相設置審批事項的現象。

黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》提出，以職能轉變?yōu)楹诵?，繼續(xù)簡政放權、推進機構改革、完善制度機制、提高行政效能，穩(wěn)步推進大部門制改革，處理好政府與市場、政府與社會、中央與地方的關系，深化行政審批制度改革，減少微觀管理事務，該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合，以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用、更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用、充分發(fā)揮中央和地方兩個積極性。對減少和下放投資審批事項、減少和下放生產經營活動審批事項、減少資質資格許可和認定、減少專項轉移支付和收費、減少部門職責交叉和分散、改革工商登記制度、改革社會組織管理制度、改善和加強宏觀管理、加強基礎性制度建設、加強依法行政等作出重大部署。

政府職能轉變要求處理好政府與市場、政府與社會的關系，把該放的權力放掉，把該管的事務管好?！霸摲诺姆?，該管的管”，核心是要理順幾個關系：一是理順政府和市場的關系。凡是市場能干的就交給市場干，充分發(fā)揮市場的作用，政府要干那些市場干不了的事情。具體講，企業(yè)作為市場的主體，要減少政府對企業(yè)微觀經濟行為的過度干預，減少不必要的審批；二是理順政府與社會的關系。原來政府包攬了大量的社會事務，現在要向社會下放權力，還權于民。這樣不僅能減輕政府負擔，還能培養(yǎng)公眾的責任意識；三是理順中央和地方各級政府的關系，下放權力，調動地方主動性，釋放地方活力，并讓地方政府的財力和責任相匹配；四是理順政府部門內部間的關系，解決職能交叉、職權不清、相互推諉扯皮等問題。

放和管是兩個輪子，只有兩個輪子都做圓了，車才能跑起來。比如，要切實加強市場監(jiān)管。最大限度地放權，一個重要目的就是要為各類市場主體營造公平競爭的發(fā)展環(huán)境。只有建立公平的環(huán)境，才能實現公平的競爭。目前，我國市場經濟秩序還很不規(guī)范，經營不講誠信、假冒偽劣屢禁不絕、侵犯知識產權時有發(fā)生、尋租行為不少。這些現象得不到有效制止，對于誠實守信的經營者就是不公平，就會產生“劣幣驅逐良幣”的扭曲現象，從而傷害整個經濟健康發(fā)展。這不僅會影響國內各種所有制企業(yè)的正常經營，也會影響國外投資者來華投資發(fā)展。所以，改革絕不是一放了之，在放權的同時必須加強市場監(jiān)管。比如，食品安全問題就涉及千家萬戶，關系人民群眾身體健康和生命安全，從中央到地方政府都要加強監(jiān)管。

改革亮點：簡政放權

當前，我國經濟發(fā)展形勢錯綜復雜，下行的壓力較大，一些行業(yè)產能過剩的矛盾又凸顯，財政金融領域還存在多種風險隱憂。要實現今年發(fā)展的預期目標，靠刺激政策、政府直接投資，空間已不大，必須依靠市場機制。如果過多地依靠政府主導和政策拉動來刺激增長，不僅難以為繼，甚至還會產生新的矛盾和風險。市場主體是社會財富的創(chuàng)造者，是經濟發(fā)展內生動力的源泉。現在民間投資還有很大的潛力。近20年來，民間投資在全社會固定資產投資中的比重已從30%上升到60%，外商投資也有潛力。然而，由于有“玻璃門”、“彈簧門”的問題，民間投資仍存在有錢無處投、想進進不去的現象。比如，全國人大代表、大同煤礦集團董事長張有喜在審議政府工作報告時談到，同忻煤礦在辦理手續(xù)過程中，最少需跑33個政府部門及下屬單位，先后要出147個文件，蓋205個公章。無獨有偶，今年年初廣州市政協(xié)委員曹志偉曾制作一張項目審批流程的“萬里長征圖”，顯示一個投資項目從立項到審批，要跑20個委、辦、局，53個處、室、中心、站，蓋108個章，共有100個審批環(huán)節(jié)，需799個審批工作日，這顯然會影響企業(yè)投資創(chuàng)業(yè)的積極性。

經濟改革的內在邏輯是政府調控市場，市場引導企業(yè)，改革的關鍵點就是要切斷政府直接干預企業(yè)微觀事務這只“手”，做減法；社會改革的內在邏輯是政府服務社會組織，社會組織管理社會成員，改革的關鍵點就是要加強政府公共服務這只“手”，做加法。這是大方向。按照這個邏輯、方向，就比較容易判斷政府對哪些事情該放掉，哪些事情該管好。

因此，此次改革提出要減少政府對企業(yè)生產經營活動的直接干預，打破市場分割與壟斷，消除制約轉型發(fā)展的體制機制障礙，激發(fā)各類市場主體發(fā)展活力和創(chuàng)造力，使企業(yè)和產業(yè)在競爭中優(yōu)化升級，為經濟轉型提供“源頭活水”。這對于促進經濟穩(wěn)定增長，無疑是不花錢能辦事、少花錢多辦事的“良方”。

經過前六輪國務院行政審批制度改革，國務院共取消和調整2497項審批項目。但從總體上看，當前行政審批事項仍然較多、審批程序繁瑣、效率不高，甚至利用審批謀取部門利益、團體利益和個人私利的尋租腐敗問題仍然比較突出，迫切需要加大改革力度，進一步向市場、社會和地方放權。

國務院總理李克強在十二屆全國人大一次會議舉行的記者會上談到，現在國務院各部門行政審批事項還有1 7 0 0多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上。國務院公布第一批取消和下放的行政審批項目等事項，是落實方案的一項重要工作，為加快形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障的國務院機構職能體系，真正做到該管的管住管好，不該管的不管不干預，切實提高政府管理科學化水平，邁出了重要一步。

此次改革明確提出了“四個減少”：減少投資項目審批、減少生產經營活動審批事項、減少資質資格許可、減少行政事業(yè)性收費。

在投資領域，凡是不涉及國家安全、公共安全的投資項目，一般都可以放下去，讓投資決策者自擔風險，讓地方政府、企業(yè)和個人獲得更多的投資自主權。在生產經營活動領域，只要市場機制能有效調節(jié)、行業(yè)組織能自律管理的就不要政府審批，變事前批為事中和事后監(jiān)督；在資質資格許可、認定和評估等領域，政府主要負責依法制定標準或評價規(guī)范，更多具體工作由行業(yè)協(xié)會、學會依法依規(guī)獨立去做；在工商登記和社會組織管理制度領域，降低準入“門檻”，實行寬進嚴管的政策；在中央財政支持地方的經費使用上，大幅度減少中央對地方專項轉移支付項目，增加一般性轉移支付規(guī)模和比例，放手讓地方政府根據當地公共服務的實際需求用好錢，這將大大減少“跑部錢進”。

改革目的：高效廉潔

黨的十一屆三中全會以來，國務院機構經過六輪改革，形成了基本適應社會主義市場經濟體制的組織架構和職能體系，為推動科學發(fā)展、促進社會和諧提供了有力保障。當前，我國進入全面建成小康社會的決定性階段，世情、國情、黨情發(fā)生深刻變化，面臨的發(fā)展機遇和風險挑戰(zhàn)前所未有，改革進入“攻堅期”、“深水區(qū)”。黨的十八大確定了全面建成小康社會和全面深化改革開放的目標，作出了“五位一體”的重大戰(zhàn)略部署，并明確提出要深化行政體制改革，建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。

新形勢新任務新要求，國務院部門在職能定位、機構設置、職責分工、運行機制等方面還存在不少問題，一定程度上制約了社會主義市場經濟體制的完善，抑制了經濟發(fā)展活力和社會的積極性、創(chuàng)造力，增加了生產經營活動非經濟成本，同時也容易產生以權謀私、貪污腐敗等現象，嚴重損害黨群關系，損害政府威信。

因此，此次改革提出放權，核心就是減少和下放的行政審批項目。行政審批制度的實質是政府的管制，它在市場經濟不成熟的早期起到了維持正常市場的秩序的作用，但隨著市場經濟的深入，這項職能依然集中在政府手中會抑制市場活力，阻礙市場經濟的發(fā)展，也直接導致政府強硬，市場弱小，這是其一。其二，行政審批制度不下放也會造成另外一個重要問題，就是腐敗，這也是最大的問題。行政審批若不下放，很多東西有可能變成交易，腐敗就會頻發(fā)，近期的劉鐵男案就是例證。隨著審批制度改革的深化，將使權力結構發(fā)生變化，決策、執(zhí)行、監(jiān)督這三種行政權力逐步分開，并相互制約，審批“尋租”的現象將得到遏制，腐敗的溫床將減少。

改革推進：貴在行動

改革貴在行動，重在落實。在今年全國人大會議結束的次日，國務院即召開常務會議，對推進機構改革和職能轉變工作作出具體部署。會議研究確定了實施《國務院機構改革和職能轉變方案》的任務分工，將《方案》內容分解細化為72項任務，并且逐項明確了責任部門和完成時限。

3月26日，國務院辦公廳又發(fā)布關于實施《國務院機構改革和職能轉變方案》任務分工的通知，把何時由何部門負責“減少和下放一批投資審批事項”“出臺并實施不動產統(tǒng)一登記制度”等任務的清單公之于眾，接受人民監(jiān)督。這無疑是對新一屆政府“改革貴在行動，喊破嗓子不如甩開膀子”承諾的生動注解。

在國務院第一次廉政工作會議上，李克強強調要用制度管權、管錢、管人，給權力涂上防腐劑、設立“緊箍咒”，真正形成不能貪、不敢貪的反腐機制。次日的國務院常務會議又對多項改革做出安排，明確提出財稅改革要拿出方案，循序推進。金融改革要在推動利率和匯率市場化、發(fā)展多層次資本市場方面推出新的舉措。價格改革要重點推進完善資源性產品價格形成機制。尊重市場規(guī)律，處理好政府與市場的關系是新一屆政府改革的基本取向。

推進改革，離不開有力的組織領導。從國務院部門到地方各級政府都面臨著雙重責任，既要落實放權的責任，也要落實監(jiān)管的責任，否則就難以走出“一放就亂、一亂就收、一收就死”的怪圈。在落實任務過程中，有必要進一步對現有行政審批事項進行摸底核實，不能捉迷藏，也不能摻水分。地方各級政府在跟進時，對國務院取消的行政審批項目，也必須真正放給市場和社會，不能搞截留。

落實好職能轉變要求，必須依靠嚴明的紀律和有效的監(jiān)督。如果上有政策、下有對策，在貫徹落實中打折扣、做選擇、搞變通，相互扯皮、推諉拖沓，明放暗不放，改革將難以取得實質性成效，這是決不允許的。因此，工作開展不力者，理應受到問責。同時，職能轉變也要開門搞改革，把取消、下放和保留的行政審批事項依法及時向社會公開，接受群眾監(jiān)督。

“觸動利益往往比觸及靈魂還難”，但是，再深的水我們也得蹚，因為別無選擇，它關乎國家的命運、民族的前途。

“喊破嗓子不如甩開膀子”，新一輪國務院機構職能轉變的大幕已經拉開。只要各部門能夠不折不扣落實，堅持不懈推進，就一定能切實完成政府職能轉變各項任務，加快建設職能科學、結構優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com