朱彩紅

（臺(tái)州市統(tǒng)計(jì)局，浙江 臺(tái)州 318000）

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的不斷發(fā)展，人口流動(dòng)日益增多，“人戶分離”問(wèn)題越來(lái)越普遍，已經(jīng)影響到各項(xiàng)社會(huì)管理的有序開(kāi)展。在新的形勢(shì)下，如何合理制定政策和決策，科學(xué)管理流動(dòng)人口，從根本上解決“人戶分離”問(wèn)題，已成為當(dāng)務(wù)之急。

一、“人戶分離”的概念

以鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道為界，人口的戶籍登記地和現(xiàn)居住地不一致的現(xiàn)象統(tǒng)稱為“人戶分離”。按分離的表現(xiàn)形式，“人戶分離”人口一般分為“人在戶不在”和“戶在人不在”兩種（本文不討論人在戶未入即黑人黑戶現(xiàn)象）?！叭嗽趹舨辉凇笔侵妇幼≡诒距l(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，而戶口在外鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道，并離開(kāi)戶口登記地半年以上的常住人口，即人口普查流動(dòng)人口中的外來(lái)常住人口（以下簡(jiǎn)稱“外來(lái)人口”），而“戶在人不在”是指戶口在本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道并且外出半年以上，居住在其他鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道的人口，即人口普查流動(dòng)人口中的外出人口（以下簡(jiǎn)稱“外出人口”）。

二、臺(tái)州“人戶分離”現(xiàn)狀及特征

（一）臺(tái)州“人戶分離”現(xiàn)狀

據(jù)第六次全國(guó)人口普查統(tǒng)計(jì)，臺(tái)州市常住人口總數(shù)為596.88萬(wàn)人，其中外來(lái)人口有188.58萬(wàn)人，占常住總?cè)丝跀?shù)的31.6%，與2000年第五次人口普查結(jié)果比較，比重提高了16.4個(gè)百分點(diǎn)。

從戶籍人口角度分析，臺(tái)州市582.59萬(wàn)戶籍人口中，外出人口數(shù)為168.88萬(wàn)人，占戶籍總?cè)丝跀?shù)的29.0%，與2000年第五次人口普查調(diào)查結(jié)果比較，比重提高了8.2個(gè)百分點(diǎn)。

第六次全國(guó)人口普查查數(shù)據(jù)顯示，臺(tái)州市外來(lái)人口與外出人口的比重均比2000年第五次人口普查有較大幅度提高，臺(tái)州“人戶分離”現(xiàn)象已越來(lái)越普遍。

（二）臺(tái)州“人戶分離”的特征

1.“人戶分離”現(xiàn)象與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緊密相關(guān)。分縣（市、區(qū)）來(lái)看，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)以人口流出為主，經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)則剛好相反。據(jù)“六普”調(diào)查結(jié)果顯示，天臺(tái)縣、仙居縣、臨海市和三門縣人口呈凈流出狀態(tài)，凈流出人口數(shù)分別達(dá)19.33萬(wàn)人、14.75萬(wàn)人、12.23萬(wàn)人和9.40萬(wàn)人；玉環(huán)縣、溫嶺市、路橋區(qū)、椒江區(qū)和黃巖區(qū)呈凈流入狀態(tài)，凈流入人口數(shù)分別達(dá)19.5萬(wàn)人、18.17萬(wàn)人、18.10萬(wàn)人、14.96萬(wàn)人和4.67萬(wàn)人。

2.務(wù)工經(jīng)商成為“人戶分離”最主要原因?！傲铡闭{(diào)查數(shù)據(jù)表明，臺(tái)州市人口流動(dòng)的原因中，務(wù)工經(jīng)商是“人戶分離”最主要原因，占62.6%；其次是隨遷家屬、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、拆遷搬家、寄掛戶口和婚姻嫁娶，分別占14.5%、6.5%、4.5%、3.4%和3.2%。

表1 “人戶分離”原因比重情況表單位：%

3.青壯年是外來(lái)人口的主要人群。臺(tái)州市青壯年是構(gòu)成外來(lái)人口的主要人群，據(jù)“六普”資料顯示， 20-44歲的外來(lái)青壯年人口為119.92萬(wàn)人，所占比重達(dá)63.65%，這部分人口也是臺(tái)州市城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主力軍。45-59歲的中年人數(shù)為24.13萬(wàn)人，所占比重為12.8%，0-19歲和60歲及以上老人的人數(shù)分別為31.03萬(wàn)人和6.08萬(wàn)人，所占比重分別為16.5%和3.2%。

三、“人戶分離”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因

“人戶分離”是我國(guó)戶籍管理制度下的一種特有社會(huì)現(xiàn)象，造成“人戶分離”現(xiàn)象的原因也比較復(fù)雜，概括起來(lái)主要有以下幾種：

（一）人口遷徙需求與落后的戶籍管理模式之間的矛盾，是產(chǎn)生“人戶分離”現(xiàn)象的根本原因

農(nóng)村勞動(dòng)力的大量富余、地區(qū)之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，越來(lái)越多的人口從農(nóng)村流入城市、從經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。同時(shí)，城市的改造、擴(kuò)展，人們對(duì)生活條件的更多追求，也加劇了城市內(nèi)部的人口遷移。目前，我國(guó)戶籍管理仍沿用第一部戶籍制度，城鄉(xiāng)二元戶籍管理區(qū)別對(duì)待模式、嚴(yán)格的戶口遷移政策、缺乏“人戶分離”強(qiáng)制遷移或相應(yīng)的處罰措施、靠當(dāng)事人主動(dòng)更新戶籍資料機(jī)制等負(fù)面效應(yīng)日益顯現(xiàn)，人口遷徙需求不斷沖擊我國(guó)落后的戶籍管理模式，同時(shí)也是對(duì)缺乏戶籍管理配套法津法規(guī)的挑戰(zhàn)。

（二）歷史遺留及管理、治理滯后和戶籍意識(shí)日漸淡泊是造成“人戶分離”的重要因素

首先，由于缺乏與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的有效戶籍管理政策和治理手段，逐漸產(chǎn)生并遺留了大量“人戶分離”現(xiàn)象。如政策性規(guī)定的捐資“農(nóng)轉(zhuǎn)非”；舊城新建改造、鄉(xiāng)村整體遷移缺乏及時(shí)戶籍遷移管理措施；單位建制落戶人員因單位整體搬遷或關(guān)閉而戶籍未遷；受現(xiàn)行戶口遷移政策限制的長(zhǎng)期在外務(wù)工經(jīng)商人員等。

其次，人們的戶籍意識(shí)日漸淡泊，該登記、轉(zhuǎn)遷的不及時(shí)登記、轉(zhuǎn)遷，人為造成了“人戶分離”。包括有：居民為滿足工作需要多處購(gòu)房，造成“候鳥式”“人戶分離”；學(xué)生畢業(yè)后因工作沒(méi)落實(shí)而造成“口袋人口”、“人戶分離”等。

第三，公安部門在戶籍管理中，存在經(jīng)費(fèi)不足，警力不足，跟蹤管理不夠到位，入戶查訪工作落實(shí)不夠到位，部分戶籍內(nèi)勤人員責(zé)任心不夠強(qiáng)，無(wú)嚴(yán)格按戶籍規(guī)定該銷不銷、該入不入等情況，也是造成“人戶分離”現(xiàn)象不斷增多的原因之一。

（三）利益趨動(dòng)使“人戶分離”現(xiàn)象加劇

由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的依托在戶口上的權(quán)益，給戶口帶來(lái)了“市場(chǎng)價(jià)值”，戶籍從人口管理的一種重要工具演變成為一種社會(huì)資源，由于區(qū)域發(fā)展存在差異和教育、醫(yī)療、福利設(shè)施等的發(fā)展不均衡，涉及到子女就學(xué)、商品房購(gòu)置、就業(yè)、服兵役等有關(guān)利益的驅(qū)動(dòng)，人們把子女的戶口放在有優(yōu)勢(shì)區(qū)域甚至寄掛到親戚、朋友的戶下。農(nóng)村人口購(gòu)房、婚嫁而不遷戶口大都也與利益相關(guān)。

四、解決“人戶分離”問(wèn)題的對(duì)策

“人戶分離”現(xiàn)象隨著時(shí)間的推移越來(lái)越多，不僅給公安機(jī)關(guān)的管理增加了難度，也對(duì)社區(qū)、計(jì)生、教育、民政、統(tǒng)計(jì)等部門的工作帶來(lái)一定困難。對(duì)普通居民來(lái)說(shuō)，生育、上學(xué)、申請(qǐng)低保等也會(huì)受到影響，解決“人戶分離”問(wèn)題任重而道遠(yuǎn)。因此，必須引起高度重視，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，采取針對(duì)性強(qiáng)的有力措施，最大限度地減少“人戶分離”情況的發(fā)生。

（一）建立健全戶籍法律法規(guī)

盡快修訂戶口登記條例并出臺(tái)《戶籍法》及其配套法律法規(guī)，做到有章可循，有法可依。同時(shí)與個(gè)人信用平臺(tái)接軌，若“人戶分離”人員提供虛假申請(qǐng)材料，有關(guān)部門按照規(guī)定予以行政處罰，并記入個(gè)人信用信息；構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究其刑事責(zé)任。另外，房屋出租人也應(yīng)當(dāng)督促、配合“人戶分離”的承租人辦理居住登記，否則可能面臨相應(yīng)處罰。

（二）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

將“人戶分離”清理整頓列入長(zhǎng)期規(guī)劃工作，并納入目標(biāo)管理。地方黨委政府高度重視并主動(dòng)協(xié)調(diào)關(guān)系，建立由政府牽頭，財(cái)政、公安、司法、教育、人力保障、計(jì)生、統(tǒng)計(jì)、民政、房管、工商、國(guó)土和城建等有關(guān)職能部門組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，各部門按自身職責(zé)，分解目標(biāo)，協(xié)同作戰(zhàn)，制定既利于管理，又符合群眾利益的政策規(guī)定，逐步減少和解決“人戶分離”現(xiàn)象。

（三）加大戶籍改革力度

現(xiàn)在戶籍改革最大的問(wèn)題還是在于與戶籍相關(guān)的利益權(quán)利待遇太多，改革的核心是身份地位平等化，它比遷移自由化更加重要。首先，恢復(fù)公民戶籍單純的登記功能。盡量把一些職能管理工作和戶籍脫鉤，建立平等化不帶附加權(quán)利的戶籍制度。其次，本著“降低門檻、放寬政策、簡(jiǎn)化手續(xù)”原則，實(shí)施“一站式”服務(wù)，即遷入地就直接可以辦理戶籍遷移的所有手續(xù)。第三，實(shí)現(xiàn)人口整體化、動(dòng)態(tài)化和現(xiàn)代化的管理。建立完善網(wǎng)絡(luò)動(dòng)態(tài)信息采集系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)居民身份網(wǎng)絡(luò)登陸，網(wǎng)絡(luò)打印居民卡，采用公安網(wǎng)絡(luò)識(shí)別碼進(jìn)行防偽，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)各種信息資源共享，并充分利用十年一次的人口普查資源，及時(shí)校對(duì)更新戶籍信息。第四，實(shí)施“以房找人”的實(shí)有人口管理模式。取消以單位建制的戶籍管理，落實(shí)以現(xiàn)居住地派出所管理戶口，以社區(qū)為落戶單位的戶籍管理制度。第五，對(duì)全市戶籍人口取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的戶口性質(zhì)劃分，按實(shí)際居住地登記為“居民戶口”，實(shí)行一元化戶口登記制度。

（四）加大公安機(jī)關(guān)管理力度

充分認(rèn)識(shí)人口管理是公安機(jī)關(guān)工作的基礎(chǔ)，各級(jí)公安機(jī)關(guān)特別是戶籍派出所要充分發(fā)揮職能作用，采取有力措施，主動(dòng)服務(wù)。要努力克服外部干擾，嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)戶口管理政策規(guī)定。要公開(kāi)政策規(guī)定、辦事程序，落實(shí)責(zé)任制，建立健全監(jiān)督、制約機(jī)制，符合政策的，馬上辦理，不能辦的堅(jiān)決不辦，采取動(dòng)態(tài)管理的辦法，確保人口信息完整、準(zhǔn)確、鮮活，努力控制“人戶分離”現(xiàn)象的進(jìn)一步擴(kuò)大。

（五）加大宣傳戶籍法律法規(guī)力度

加強(qiáng)戶籍知識(shí)宣傳活動(dòng)，通過(guò)電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、居住區(qū)的電子宣傳屏、黑板報(bào)和短信等載體，結(jié)合開(kāi)展的各項(xiàng)走訪活動(dòng)和群眾性社區(qū)文化活動(dòng)，向轄區(qū)宣傳戶籍知識(shí)、相關(guān)政策法規(guī)和戶口登記流程等。同時(shí)，鼓勵(lì)群眾向派出所舉報(bào)虛假戶口和不執(zhí)行《統(tǒng)計(jì)法》瞞報(bào)人口等行為，提高群眾執(zhí)行戶籍管理法規(guī)的自覺(jué)性，使群眾了解到“人戶一致”的重要性，主動(dòng)地配合公安機(jī)關(guān)搞好人口管理工作。