文 陸 穎

國(guó)內(nèi)外立法規(guī)劃編制的做法與經(jīng)驗(yàn)

文 陸 穎

立法規(guī)劃編制啟動(dòng)時(shí)間的擇定

絕大部分地方人大都是在本屆常委會(huì)任期開始后才啟動(dòng)立法規(guī)劃編制工作的。對(duì)于新當(dāng)選的常委會(huì)組成人員來說,對(duì)人大的立法工作尚不熟悉,第一年開始編制立法規(guī)劃勢(shì)必需要較長(zhǎng)一段時(shí)間來調(diào)研論證。同時(shí),地方立法規(guī)劃的編制也受制于國(guó)家立法規(guī)劃。因而，立法規(guī)劃五年時(shí)限的含金量就可能被壓縮。

目前，只有內(nèi)蒙古等少數(shù)地方，是在換屆前一年基本完成立法規(guī)劃編制工作，提出規(guī)劃建議草案，交由新一屆人大常委會(huì)通過一定程序批準(zhǔn)實(shí)施。

在英國(guó)，議會(huì)新一年度的立法規(guī)劃提前一年編制完成，報(bào)內(nèi)閣審批。提前一年編制，為的是給各部充裕的時(shí)間商定立法選題，同時(shí)立法規(guī)劃委員會(huì)有較多時(shí)間權(quán)衡、比較各部的立法選題。

立法規(guī)劃項(xiàng)目來源從單一走向多元

從理論上講,人大各專門委員會(huì)、常委會(huì)各工作部門、政府、人民法院、人民檢察院、工青婦、法學(xué)會(huì)等單位都可以提出申報(bào)立法的項(xiàng)目,人大代表提出的立法議案也有可能列入立法規(guī)劃或計(jì)劃。但在實(shí)踐中，立法項(xiàng)目來源的主渠道還是政府。

為拓寬項(xiàng)目來源渠道，豐富立項(xiàng)意見，江蘇省以高規(guī)格多形式廣泛征集立項(xiàng)意見。在立法規(guī)劃編制前，省人大常委會(huì)各位副主任按專題分別帶隊(duì)深入各地區(qū)、各有關(guān)單位開展廣泛調(diào)研，了解未來五年的立法需求，并形成一系列調(diào)研報(bào)告，用以指導(dǎo)規(guī)劃編制工作。此外，在規(guī)劃項(xiàng)目征集及規(guī)劃草案出臺(tái)后，不僅通過媒體向社會(huì)公眾征集意見，還積極向省人大代表、全國(guó)人大代表、專家學(xué)者、基層人大及有關(guān)部門征集意見。

北京市人大常委會(huì)于2003年6月11日至20日，通過媒體向社會(huì)公布了十二屆常委會(huì)五年立法規(guī)劃項(xiàng)目建議草案，草案中細(xì)列了58項(xiàng)立法規(guī)劃項(xiàng)目，市民不但可以對(duì)立法項(xiàng)目提出建議，還可以提出新的立法建議。征求意見期間，北京市人大常委會(huì)共收到群眾意見2081件次，新提出立法建議221件，合并為立法項(xiàng)目28項(xiàng)，內(nèi)容涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各方面，最終60%以上的市民建議被采納，取得良好的社會(huì)效果。

此外，江西省人大還通過建立立法工作聯(lián)系點(diǎn)，建立立法項(xiàng)目建議的日常收集渠道。

沖破利益阻礙 實(shí)現(xiàn)全局統(tǒng)籌

在立法實(shí)踐中，政府職能部門憑借人力、財(cái)力、組織上的優(yōu)勢(shì)，成為絕大多數(shù)地方立法規(guī)劃項(xiàng)目的主要來源，存在著諸如“相互攀比”、“維護(hù)部門利益”等弊端，而立法機(jī)關(guān)又只能從中選擇，在立法規(guī)劃項(xiàng)目的選擇和調(diào)控上處于被動(dòng)地位，難以做到全局統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)各方利益。

為擺脫這一桎梏，在我國(guó)中央層面，全國(guó)人大常委會(huì)法工委于 2006年設(shè)立了立法規(guī)劃室，專門承擔(dān)立法規(guī)劃和年度立法計(jì)劃的起草和具體落實(shí)工作。

在地方層面，廣東省在編制《省十一屆人大常委會(huì)立法規(guī)劃（建議稿）》時(shí)，首次采用論證會(huì)聽取意見。有關(guān)起草部門提供法規(guī)項(xiàng)目的有關(guān)資料并現(xiàn)場(chǎng)說明,論證組當(dāng)場(chǎng)就有關(guān)問題進(jìn)行溝通和協(xié)商,防止和克服部門利益傾向,防止拍腦袋、憑感覺或者經(jīng)驗(yàn)立項(xiàng)、憑長(zhǎng)官意志立項(xiàng),減少?zèng)Q策的盲目性。

江蘇省嚴(yán)格執(zhí)行專家論證和項(xiàng)目評(píng)審制度。待各專委會(huì)報(bào)來初步意見后，法工委首先邀請(qǐng)省委、省政府辦公廳領(lǐng)導(dǎo)、立法咨詢組法學(xué)專家按照八個(gè)方面的具體立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，逐項(xiàng)進(jìn)行論證。之后，邀請(qǐng)人大已退休的權(quán)威老同志、省委人大政府研究室領(lǐng)導(dǎo)、立法咨詢組成員、大學(xué)教師、政府綜合部門同志采取打鉤的形式，逐項(xiàng)進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)審。經(jīng)評(píng)審，認(rèn)為不適當(dāng)?shù)?，不予通過。對(duì)此，各有關(guān)部門都比較信服。

北京的做法是，人大常委會(huì)法制辦負(fù)責(zé)征求人大各專委會(huì)意見。市政府法制辦則負(fù)責(zé)匯總、篩選市政府組成部門以及區(qū)縣人民政府提出的立法項(xiàng)目建議。各專委會(huì)無需征求政府法制辦或者對(duì)口部門的意見，避免了部門利益之爭(zhēng)，也減少了專委會(huì)成為對(duì)口部門代言人的可能性。而對(duì)于涉及敏感問題或者暫時(shí)看不清、吃不準(zhǔn)的立法項(xiàng)目以及領(lǐng)導(dǎo)指定的項(xiàng)目，執(zhí)行預(yù)案研究制度。由人大常委會(huì)法制辦、相關(guān)專委會(huì)、市政府法制辦和市政府有關(guān)部門組成甲方，依托北京的科研優(yōu)勢(shì)，由相關(guān)科研單位組成乙方，共同對(duì)上述立法項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)案研究。經(jīng)研究，認(rèn)為科學(xué)可行的予以立項(xiàng)，急需但不可行的不予立項(xiàng)，有效降低了立項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)。

縱觀海外，英國(guó)經(jīng)驗(yàn)可堪借鑒。英國(guó)通過“政策委員會(huì)”和“立法規(guī)劃委員會(huì)”的“雙保險(xiǎn)”來實(shí)現(xiàn)編制立法規(guī)劃時(shí)的統(tǒng)籌兼顧。政府各部的立法選題首先報(bào)內(nèi)閣的專管政策委員會(huì)審批。為了減輕內(nèi)閣全體會(huì)議的工作量，內(nèi)閣之下設(shè)有若干政策委員會(huì)，分片替內(nèi)閣研究決定政策問題。每一政策委員會(huì)由政府業(yè)務(wù)相近的幾個(gè)部的大臣組成。通過政策委員會(huì)較為熟悉該部工作的幾位大臣的集體討論，判斷其是否必需、是否可行，進(jìn)而決定是否應(yīng)申報(bào)列入立法規(guī)劃。所以，政策委員會(huì)審批這一關(guān)旨在給予部門在立法規(guī)劃編制過程中以一定發(fā)言權(quán)，但又借助相近部門的制約而予以適當(dāng)?shù)墓?jié)制。各部的立法選題經(jīng)主管的政策委員會(huì)同意后，再報(bào)“立法規(guī)劃委員會(huì)”。立法規(guī)劃委員會(huì)，于1945年由英國(guó)內(nèi)閣設(shè)立，由政府負(fù)責(zé)立法、財(cái)政、司法大臣組成，而政府各個(gè)職能部門的大臣都不進(jìn)入該委員會(huì)。該委員會(huì)的職責(zé)便是從政府年度工作的全局著眼，權(quán)衡各部互爭(zhēng)雄長(zhǎng)的立法選題，并進(jìn)而確定哪些選題列入立法規(guī)劃。這種人事搭配旨在使立法規(guī)劃委員會(huì)超脫部門矛盾，確保立法規(guī)劃宏觀有序、便于議會(huì)操作，同時(shí)使政府的立法和整個(gè)工作量財(cái)力而行。立法規(guī)劃委員會(huì)決定各項(xiàng)立法選題是否列入立法規(guī)劃，還用一個(gè)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，即每項(xiàng)立法選題所牽涉的財(cái)政開支。申報(bào)部門必須向立法規(guī)劃委員會(huì)說明，它的法案財(cái)政開支是否已與財(cái)政部談妥，是否已獲財(cái)政部同意。沒有解決這一問題的法案選題，立法規(guī)劃委員會(huì)不予接受。從政策委員會(huì)與立法規(guī)劃委員會(huì)各自所持的標(biāo)準(zhǔn)來看，英國(guó)政府編制立法規(guī)劃既考慮部門工作的要求，又考慮政府的全局平衡要求；部門工作要求是編制立法規(guī)劃的基礎(chǔ)，全局平衡則是準(zhǔn)繩，部門工作要求服從全局平衡。立法規(guī)劃委員會(huì)正是代表內(nèi)閣實(shí)施年度立法規(guī)劃全局平衡的關(guān)鍵機(jī)構(gòu)。

智庫(kù)支撐美國(guó)立法規(guī)劃

在市場(chǎng)化的立法模式下，美國(guó)立法工作對(duì)智庫(kù)的依賴程度十分突出，這也是美國(guó)整個(gè)立法工作的重要特征之一。一方面，智庫(kù)可以為立法者提供全方位的咨詢支撐，是立法者確定立法規(guī)劃、開展立法調(diào)研、提出立法草案的堅(jiān)實(shí)后盾。另一方面，智庫(kù)也是社會(huì)公眾、利益集團(tuán)、政府議員等反映需求的重要途徑之一。

顯著的一點(diǎn)是，美國(guó)智庫(kù)還可以通過人才的輸出，直接參與立法或?qū)α⒎óa(chǎn)生更加直接的影響，如美國(guó)著名智庫(kù)“美國(guó)企業(yè)研究所”、“國(guó)際戰(zhàn)略研究中心”等均有代表人物到政府任要職。也可見智庫(kù)連接著立法者與社會(huì)各階層，是立法者與社會(huì)實(shí)現(xiàn)溝通交流的重要橋梁。

從實(shí)際效果來看，智庫(kù)在推動(dòng)立法發(fā)展方面，起到了不可替代的作用。以美國(guó)信息安全立法為例，奧巴馬上臺(tái)后力推網(wǎng)絡(luò)與信息安全，其相關(guān)政策和立法中，處處可見美國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略研究中心、美國(guó)進(jìn)步中心等智庫(kù)的影子，尤其信息安全外交、網(wǎng)絡(luò)空間軍事力量重建等方面，奧巴馬政府對(duì)智庫(kù)的報(bào)告建議，幾乎是照單全收。 （作者單位：上海圖書館上?？萍记閳?bào)研究所）