文/市人大常委會(huì)主任 殷一璀

編制好五年立法規(guī)劃推進(jìn)上海地方立法工作

文/市人大常委會(huì)主任 殷一璀

編者按：4月18日，市人大常委會(huì)召開(kāi)2013年立法工作會(huì)議暨五年立法規(guī)劃編制工作動(dòng)員部署會(huì)，市人大常委會(huì)主任殷一璀出席會(huì)議并作重要講話。本刊以專文形式刊發(fā)殷一璀主任講話的主要內(nèi)容，供學(xué)習(xí)參考。

五年立法規(guī)劃編制是新一屆市人大常委會(huì)開(kāi)局之年的一項(xiàng)重點(diǎn)工作。常委會(huì)專門(mén)召開(kāi)會(huì)議，對(duì)五年立法規(guī)劃編制和今年的立法工作，進(jìn)行動(dòng)員部署，目的是通過(guò)這次會(huì)議，進(jìn)一步統(tǒng)一思想、形成共識(shí)，明確任務(wù)和目標(biāo)，編制好五年立法規(guī)劃，并以編制工作為契機(jī)，推進(jìn)本市地方立法工作。下面，我談三點(diǎn)意見(jiàn)。

一、充分認(rèn)識(shí)立法規(guī)劃編制工作對(duì)建設(shè)法治城市的重要意義

首先，編制立法規(guī)劃，是貫徹落實(shí)黨的十八大精神的需要。黨的十八大報(bào)告指出，法治是治國(guó)理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，全面推進(jìn)依法治國(guó)，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。習(xí)近平同志在紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上指出，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力，努力推動(dòng)形成辦事依法、遇事找法、解決問(wèn)題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境，在法治軌道上推動(dòng)各項(xiàng)工作。法治很重要的是有法，吳邦國(guó)同志在今年全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告中指出，目前涵蓋社會(huì)關(guān)系各個(gè)方面的法律部門(mén)已經(jīng)齊全，各法律部門(mén)中基本的、主要的法律已經(jīng)制定，相應(yīng)的行政法規(guī)和地方性法規(guī)比較完備，法律體系內(nèi)部總體做到科學(xué)統(tǒng)一，同時(shí)對(duì)做好今后的立法工作提出了明確要求。市委對(duì)上海城市法治化建設(shè)也作出了具體部署。市十次黨代會(huì)明確提出了建設(shè)“法治完善”的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市的目標(biāo)，這為本市各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)更好貫徹憲法和法律、推進(jìn)“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”指明了方向。

“凡事預(yù)則立、不預(yù)則廢。”建設(shè)“法治完善”的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市是一個(gè)很長(zhǎng)的過(guò)程，在市委領(lǐng)導(dǎo)下，市人大如何做好立法工作？五年立法規(guī)劃發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)性、引領(lǐng)性作用。編制好五年立法規(guī)劃，可以體現(xiàn)我們落實(shí)十八大關(guān)于更加重視加強(qiáng)法治建設(shè)的決心，可以反映我們對(duì)今后五年上海城市法治建設(shè)的思考，展現(xiàn)我們?yōu)樯虾＝?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供法制保障的謀劃。因此，我們要高度重視立法規(guī)劃編制工作。

其次，編制立法規(guī)劃，是為推進(jìn)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展提供法制保障的需要。中央提出上海要當(dāng)好全國(guó)改革開(kāi)放排頭兵和科學(xué)發(fā)展先行者，這是上海在新一輪改革發(fā)展中的歷史定位。韓正同志指出，上海發(fā)展已站在一個(gè)新的歷史起點(diǎn)上，“轉(zhuǎn)型不容退縮，率先更需努力”。隨著改革進(jìn)入攻堅(jiān)期、深水期，沒(méi)有法治保障，改革很難深入，“四個(gè)中心”也不可能建成；隨著群眾法律維權(quán)意識(shí)日益增強(qiáng)，不講法治群眾也不會(huì)答應(yīng)。加強(qiáng)法治建設(shè)顯得更為重要，其中科學(xué)立法是前提和基礎(chǔ)。當(dāng)前，上海要試點(diǎn)建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，深化浦東綜合配套改革試點(diǎn)，促進(jìn)以企業(yè)為主體的技術(shù)創(chuàng)新體系建設(shè)，改進(jìn)社會(huì)組織管理制度，推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)轉(zhuǎn)變政府職能，健全科學(xué)民主依法決策機(jī)制等諸多領(lǐng)域，都已產(chǎn)生并將繼續(xù)產(chǎn)生大量的立法需求，需要我們準(zhǔn)確把握，在編制五年立法規(guī)劃的過(guò)程中通過(guò)大量的調(diào)研，深入了解本市今后五年“五位一體”建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的法制需求，提出一批上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中最基本、最急需、條件比較成熟的立法建議項(xiàng)目。

再次，編制立法規(guī)劃，是加強(qiáng)科學(xué)立法、民主立法的需要。從本市立法規(guī)劃編制和實(shí)施的歷史來(lái)看，市十屆人大常委會(huì)開(kāi)創(chuàng)性地編制了三年立法規(guī)劃，市十一屆人大常委會(huì)開(kāi)始每屆都制訂五年立法規(guī)劃。歷次規(guī)劃實(shí)施情況表明，規(guī)劃編制的指導(dǎo)思想、戰(zhàn)略視野、立意定位，以及規(guī)劃編制過(guò)程是否科學(xué)民主，都會(huì)對(duì)一個(gè)時(shí)期的地方立法產(chǎn)生較強(qiáng)的指導(dǎo)作用。規(guī)劃編制質(zhì)量會(huì)直接影響這一時(shí)期的地方立法質(zhì)量。比如，市十二屆人大常委會(huì)編制立法規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目分為立法條件比較成熟和立法條件尚不成熟的兩類，既尊重立法規(guī)律，又增強(qiáng)了規(guī)劃的靈活性和可操作性。市十三屆人大常委會(huì)編制立法規(guī)劃時(shí)，提出了“3+X”的工作格局，3是指市政府委辦局、市政府法制辦和人大的專門(mén)委員會(huì)，X是指法規(guī)所涉及的相關(guān)利益群眾，這就打破了立法在人大或政府內(nèi)循環(huán)的局限，更加有針對(duì)性擴(kuò)大了公民參與。這個(gè)格局對(duì)過(guò)去五年立法項(xiàng)目體現(xiàn)社會(huì)公共需求提供了指引。因此，我們要學(xué)習(xí)借鑒歷次規(guī)劃編制的有益經(jīng)驗(yàn)，高度重視并發(fā)揮五年立法規(guī)劃對(duì)今后立法工作的導(dǎo)向作用，探索建立科學(xué)、民主的立法工作體制機(jī)制，為提高地方立法質(zhì)量奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)和依托。

最后，編制立法規(guī)劃，可以充分調(diào)動(dòng)社會(huì)各方積極性，形成推進(jìn)地方立法工作的合力。法者天下之公器。人大及其常委會(huì)行使立法權(quán)，是受人民委托、代表人民意志，是全社會(huì)共識(shí)的體現(xiàn)。我們的編制過(guò)程更公開(kāi)些、透明些、開(kāi)放些，就越能吸納、整合社會(huì)各方的智慧和力量，使法規(guī)項(xiàng)目的確定具有較強(qiáng)的民意基礎(chǔ)，獲得社會(huì)各方的認(rèn)同，形成推進(jìn)實(shí)施的合力。當(dāng)前，隨著社會(huì)階層分化和社會(huì)利益需求多元，立法過(guò)程中往往伴隨著不解、質(zhì)疑和爭(zhēng)辯。面對(duì)這種情況，我們更要重視立法的前期準(zhǔn)備和調(diào)研，做到謀劃在前、胸有成竹。因此，我們要進(jìn)一步增強(qiáng)規(guī)劃編制的公開(kāi)性和民主性，加強(qiáng)與人大代表、社會(huì)公眾、相關(guān)利益群體、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等各方的參與和互動(dòng)，使各方意愿在立法源頭就得到充分表達(dá)和尊重，激發(fā)公眾參與和支持立法的熱情，為提高立法質(zhì)量建言獻(xiàn)策，夯實(shí)立法規(guī)劃的群眾基礎(chǔ)。

二、編制五年立法規(guī)劃要注意把握好幾個(gè)方面

編制五年立法規(guī)劃是個(gè)系統(tǒng)工程，需要在市委領(lǐng)導(dǎo)下明確目標(biāo)和責(zé)任，形成工作合力。在加強(qiáng)市委對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)方面，市人大常委會(huì)黨組負(fù)有重要責(zé)任，我們要重點(diǎn)把握好以下幾個(gè)方面：

一要處理好三方面關(guān)系。首先是數(shù)量和質(zhì)量的關(guān)系。在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成的前提下，地方立法要照顧到“五位一體”建設(shè)的方方面面，但并不意味著立法數(shù)量越多越好。因此，規(guī)劃編制要更加注重立法質(zhì)量，更加突出重點(diǎn)，堅(jiān)持少而精的原則，既為提高立法質(zhì)量提供可能，又為五年中必要的立法項(xiàng)目調(diào)整留有適當(dāng)空間。具體來(lái)說(shuō)，就是立法正式項(xiàng)目不要太多，調(diào)研項(xiàng)目可以相對(duì)多一些。其次是問(wèn)題引導(dǎo)立法和系統(tǒng)立法的關(guān)系。從地方來(lái)說(shuō)，我們要更加注重問(wèn)題引導(dǎo)立法，體現(xiàn)上海地方特色，有幾條立幾條，突出立法的針對(duì)性和實(shí)效性；同時(shí)又要實(shí)事求是，應(yīng)根據(jù)需要解決問(wèn)題的大小、難易、復(fù)雜程度等，作出不同的體例安排，對(duì)涉及改革發(fā)展重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的立法項(xiàng)目，特別是一些自主性立法、先行先試立法，也要注重加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和整體制度規(guī)范。再次是過(guò)程和結(jié)果的關(guān)系。規(guī)劃編制過(guò)程其實(shí)也是對(duì)公眾進(jìn)行生動(dòng)的法制教育的過(guò)程，是廣大代表和市民積極參與依法治市的過(guò)程。規(guī)劃編制在重視結(jié)果的同時(shí)，要更關(guān)注過(guò)程，通過(guò)完善各環(huán)節(jié)的工作程序和機(jī)制以及適當(dāng)?shù)男麄?，使本次?guī)劃編制在擴(kuò)大公民有序參與、弘揚(yáng)法治精神、增強(qiáng)法治觀念等方面取得相應(yīng)成果。

二要深入研判立法需求。要把研判需求與把握大局結(jié)合起來(lái)，努力找準(zhǔn)切入點(diǎn)。認(rèn)真研究、吃透中央和市委“五大建設(shè)”的要求，知大局，懂大局，結(jié)合上海未來(lái)五年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的總體要求和具體目標(biāo)，根據(jù)輕重緩急，精準(zhǔn)把握當(dāng)前本市“五位一體”建設(shè)的法制需求。要把研判需求與回應(yīng)社會(huì)關(guān)切結(jié)合起來(lái)，更加關(guān)注公共需求。目前，經(jīng)濟(jì)和城市管理領(lǐng)域的立法項(xiàng)目較多，社會(huì)領(lǐng)域等其他方面的立法項(xiàng)目相對(duì)較少，需要進(jìn)一步加大這方面的立法步伐；同時(shí)隨著公眾法治意識(shí)的普遍提高，要求通過(guò)立法維護(hù)自身權(quán)益的訴求越來(lái)越強(qiáng)烈。因此，規(guī)劃編制一定要積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，更加關(guān)注涉及公共利益的立法需求。要把研判需求與把握地方立法權(quán)限結(jié)合起來(lái)，準(zhǔn)確定位。歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，并非所有問(wèn)題都需要通過(guò)立法來(lái)解決，立法也不可能解決所有問(wèn)題。對(duì)屬于工作體制機(jī)制方面的問(wèn)題，應(yīng)抓緊理順體制機(jī)制；對(duì)一些還在發(fā)展變化之中的事項(xiàng)，由政策調(diào)整比較合適的，不宜急于立法；對(duì)一些急需規(guī)范但目前還看不準(zhǔn)的事項(xiàng)，由政府制定規(guī)章比較穩(wěn)妥。我們要切實(shí)把符合地方立法權(quán)限、關(guān)系公民權(quán)利義務(wù)調(diào)整、事關(guān)上海長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的事項(xiàng)納入到規(guī)劃編制的視野中。

三要科學(xué)篩選和論證項(xiàng)目。要發(fā)揮篩選機(jī)制的作用。這次規(guī)劃編制工作，將委托上海社科院、市法治研究會(huì)等科研單位，組織各領(lǐng)域?qū)＜液头▽W(xué)專家開(kāi)展篩選，目的是打破人大和政府的內(nèi)循環(huán)，引入社會(huì)力量，發(fā)揮社會(huì)智力資源作用，共同篩選出真正符合人民期盼的、有質(zhì)量的建議項(xiàng)目。人大各有關(guān)委員會(huì)和政府相關(guān)部門(mén)在溝通協(xié)商時(shí)，要充分重視、認(rèn)真研究他們的意見(jiàn)和建議。同時(shí)，要堅(jiān)持篩選標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)劃方案提出，項(xiàng)目篩選工作要堅(jiān)持急需先立、成熟優(yōu)先、立改廢并舉的原則。“急需”主要指關(guān)系上海轉(zhuǎn)型發(fā)展瓶頸問(wèn)題、現(xiàn)有法律法規(guī)還未作出相應(yīng)規(guī)定的建議項(xiàng)目；“成熟”主要指需要立法解決的問(wèn)題比較明確，各方面對(duì)立法必要性的認(rèn)識(shí)比較一致，具備一定的社會(huì)實(shí)施條件的建議項(xiàng)目；“立改廢并舉”主要指更加重視對(duì)現(xiàn)行法規(guī)的修改和廢止。這三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)要貫穿于編制工作的全過(guò)程，各部門(mén)要共同把握。這里要特別指出的是，“立改廢并舉”是本次規(guī)劃新提出的標(biāo)準(zhǔn)，目的在于鼓勵(lì)加大對(duì)施行時(shí)期較長(zhǎng)的法規(guī)的修改和廢止力度，并以此為契機(jī)，真正建立起適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展、符合法治精神的行政管理模式。

四要努力擴(kuò)大公民有序參與。要更加重視擴(kuò)大人大代表的有序參與。人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，是民情民意的“晴雨表”，要將發(fā)揮人大代表作用貫穿于本次立法規(guī)劃編制的整個(gè)過(guò)程。按照方案設(shè)計(jì)，從編制之初到項(xiàng)目篩選，再到規(guī)劃草案形成，市人大分三次征求全體市人大代表的意見(jiàn)建議。希望各編制單位重視發(fā)揮代表聯(lián)系群眾、熟悉情況的優(yōu)勢(shì)，尊重代表的主體地位，保護(hù)代表參與的積極性。在擴(kuò)大參與過(guò)程中統(tǒng)籌各方利益訴求。在提出、篩選、論證立法建議項(xiàng)目過(guò)程中，要善于平衡、協(xié)調(diào)好各方面利益訴求，更好地統(tǒng)籌當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、局部與整體、強(qiáng)音與弱音的關(guān)系，維護(hù)社會(huì)公平正義，維護(hù)公民的合法權(quán)利。

五要加強(qiáng)立法組織協(xié)調(diào)。在立法建議項(xiàng)目的提出環(huán)節(jié)，政府要加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)。從地方立法實(shí)踐看，以往絕大多數(shù)立法案都是由政府部門(mén)起草的，這發(fā)揮了有關(guān)部門(mén)熟悉相關(guān)領(lǐng)域情況的優(yōu)勢(shì)，但也不可避免帶來(lái)部門(mén)利益傾向。因此，市政府層面加強(qiáng)對(duì)立法規(guī)劃建議項(xiàng)目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)顯得尤為重要。人大內(nèi)部的組織協(xié)調(diào)也非常關(guān)鍵，要明確職責(zé)劃分和工作流程。有關(guān)專門(mén)委員會(huì)要根據(jù)專業(yè)分工，對(duì)各方面意見(jiàn)進(jìn)行認(rèn)真研究，并對(duì)市政府法制辦提交的立法建議項(xiàng)目提出專業(yè)審查意見(jiàn)；法制委法工委要從維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的要求，對(duì)立法建議項(xiàng)目提出法制方面的意見(jiàn)。如果意見(jiàn)不盡一致的，要提交黨組會(huì)議討論。我們希望，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)規(guī)劃編制工作的組織協(xié)調(diào)，進(jìn)一步落實(shí)全國(guó)人大有關(guān)發(fā)揮人大在立法中主導(dǎo)作用的要求，探索更好的立法工作方式和流程，為做好今后五年立法工作奠定堅(jiān)實(shí)的工作基礎(chǔ)。

三、做好今年立法工作的幾點(diǎn)要求

今年常委會(huì)立法計(jì)劃安排11件正式項(xiàng)目，目前已表決通過(guò)1件，還有10件正式項(xiàng)目有待政府部門(mén)抓緊起草和常委會(huì)會(huì)議審議；同時(shí)14件預(yù)備項(xiàng)目中也會(huì)視情有若干項(xiàng)目提請(qǐng)常委會(huì)審議。因此，今年地方立法工作的任務(wù)很重。這里，我就做好今年立法工作再?gòu)?qiáng)調(diào)三點(diǎn)：

第一，制定好“關(guān)鍵幾條”。制定好法規(guī)中的關(guān)鍵條款，是提高地方立法質(zhì)量的著力點(diǎn)。關(guān)鍵條款有沒(méi)有、制定得好不好，直接關(guān)系到法規(guī)是否回應(yīng)了公眾呼聲、解決了矛盾問(wèn)題，關(guān)系到法規(guī)能否對(duì)社會(huì)生活產(chǎn)生影響力。這需要我們開(kāi)展深入細(xì)致的調(diào)查研究，真正做到從中心工作著眼、從切實(shí)管用著手，在堅(jiān)持“不抵觸”原則的前提下，突出地方特色和實(shí)際需求；在保障社會(huì)組織和公民合法權(quán)益的前提下，促進(jìn)依法行政和社會(huì)治理；在落實(shí)“有幾條立幾條”的要求中，充分考慮各項(xiàng)法律制度的配套銜接，發(fā)揮地方立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用。

第二，落實(shí)好法規(guī)起草規(guī)范。提高法規(guī)草案起草質(zhì)量，依法依規(guī)是要求，也是保障。市人大常委會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)為提高法規(guī)起草質(zhì)量，已經(jīng)制定了立項(xiàng)論證、法規(guī)起草基本要求、立法技術(shù)規(guī)范、配套規(guī)范性文件制定等一系列制度規(guī)范。這些制度規(guī)范是相關(guān)法律規(guī)定的細(xì)化和落實(shí)，也是以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和提煉。目前，10件法規(guī)項(xiàng)目都有了草案，一些還在完善修改過(guò)程中。希望各起草部門(mén)認(rèn)真實(shí)施起草規(guī)范，能夠采用簡(jiǎn)易體例的，就要果斷“瘦身”；按規(guī)定在設(shè)定行政許可、行政強(qiáng)制時(shí)應(yīng)組織聽(tīng)證會(huì)的，就不可擅自“跳過(guò)”；上位法已有明確具體規(guī)定的，就堅(jiān)決不要“拷貝”；涉及授權(quán)制定法規(guī)配套性規(guī)范的，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行法規(guī)配套規(guī)范性文件與法規(guī)同步起草、同步出臺(tái)、同步實(shí)施的要求。

第三，提高公開(kāi)征求意見(jiàn)的質(zhì)量和效果。目前，提請(qǐng)常委會(huì)審議的每件法規(guī)草案都做到了登報(bào)向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，但仍有可以完善的空間。在今年工作中，要在公開(kāi)法規(guī)草案的同時(shí)，增加有關(guān)立法背景和爭(zhēng)議焦點(diǎn)問(wèn)題的介紹；從聚焦重點(diǎn)出發(fā)，刊登需要傾聽(tīng)公眾意見(jiàn)的重點(diǎn)章節(jié)和重點(diǎn)條款。同時(shí)，可通過(guò)召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)、網(wǎng)上發(fā)布等多種形式，向社會(huì)反饋征集意見(jiàn)的處理和采納情況，以體現(xiàn)立法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)公眾負(fù)責(zé)的精神。

地方立法涉及立項(xiàng)、起草、審議、表決等各個(gè)環(huán)節(jié)，需要充分發(fā)揮各國(guó)家機(jī)關(guān)的作用，也需要發(fā)揮人大代表、政協(xié)委員、社會(huì)團(tuán)體、專家學(xué)者等有關(guān)方面的作用。只要大家共同努力，各司其職、層層把關(guān)，形成立法的整體合力，提高立法質(zhì)量的要求就能夠落到實(shí)處。我相信，在市委的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在市人大、市政府以及社會(huì)各方面的共同努力下，我們一定能認(rèn)真實(shí)踐、努力創(chuàng)新，出色完成五年立法規(guī)劃編制工作，扎實(shí)推進(jìn)本市地方立法工作，為實(shí)現(xiàn)把上海建設(shè)成為“法治完善”的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市和法治環(huán)境最好的行政區(qū)之一的目標(biāo)，作出新的更大的貢獻(xiàn)！