在新形勢下編制好五年立法規(guī)劃

為配合市人大做好地方性法規(guī)五年立法規(guī)劃的編制工作，完成好今年的法規(guī)立法任務(wù)，我談三點想法。

一、認(rèn)清形勢，明確要求，高度重視地方性法規(guī)立法工作

黨的十八大報告提出了到2020年基本建成法治政府的目標(biāo)，在立法方面要求完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領(lǐng)域立法，拓展人民有序參與立法途徑。今年初，全國人大審議通過《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，對轉(zhuǎn)變政府職能，厘清政府與市場、社會的關(guān)系提出了一系列改革舉措；新一屆市政府也突出強調(diào)法治政府建設(shè)，楊雄市長要求法制辦研究提出任期內(nèi)本市進一步加強法治政府建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)措施。

新一屆市人大常委會對立法規(guī)劃編制和年度立法計劃落實提出了新的要求。今年開始，市政府向市人大常委會提交的五年規(guī)劃建議、立法計劃建議、地方性法規(guī)草案都要經(jīng)市政府常務(wù)會議審議；政府方面申報的五年規(guī)劃項目、立法計劃項目也統(tǒng)一歸口市政府法制辦初審，再提交市政府。這些新形勢新任務(wù)新要求，是我們編制五年立法規(guī)劃、落實年度立法計劃的大背景，需要從思想上理念上有深刻認(rèn)識。

二、突出重點、講求實效，把好五年規(guī)劃項目的入口關(guān)

五年規(guī)劃是市人大統(tǒng)籌各領(lǐng)域立法需求、優(yōu)化配置立法資源的頂層設(shè)計，提供了立法項目儲備庫，是起草部門、審核部門開展立法工作的指導(dǎo)性文件。為此，法制辦在審核工作中將按照“寧缺勿濫”的原則做好項目論證，嚴(yán)格把好建議項目的“入口關(guān)”。具體會考慮三方面因素：

第一，是不是立法能解決的問題。法律并不能解決所有問題,需要法律調(diào)整的僅僅是龐雜的社會關(guān)系中的一部分，在道德能發(fā)揮作用的領(lǐng)域，立法不宜過多介入。在確有立法必要的情況下還應(yīng)考慮立法時機，即五年內(nèi)條件是否成熟。此外，還要注意區(qū)分地方性法規(guī)和規(guī)章的立法權(quán)限，規(guī)章可以解決的，沒有必要浪費地方性法規(guī)的立法資源。

第二，能不能體現(xiàn)本市改革發(fā)展的需求。在立法資源有限的情況下，規(guī)劃項目應(yīng)當(dāng)圍繞中心、突出重點、講求實效，保障創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型發(fā)展，聚焦社會主義市場經(jīng)濟重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，回應(yīng)改善民生和社會公共服務(wù)需求，解決城市安全運行和管理的突出問題，落實國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變要求等。

第三，有沒有兼顧修改和廢止的需要。一方面，國務(wù)院辦公廳下發(fā)的任務(wù)分工中明確提出要對方案涉及的相關(guān)法律和行政法規(guī)進行修訂。根據(jù)法制統(tǒng)一原則，本市地方性法規(guī)也應(yīng)當(dāng)進行相應(yīng)清理；另一方面，改革創(chuàng)新需要破除制度障礙，釋放改革活力，也要求及時對不符合本市經(jīng)濟社會發(fā)展實際的法規(guī)予以清理。

三、深入調(diào)研、科學(xué)設(shè)計，把好法規(guī)草案的質(zhì)量關(guān)

按照今年的人大立法計劃安排，市政府需要提交9件地方性法規(guī)案，內(nèi)容涵蓋助推創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型發(fā)展、改善民生、加強和創(chuàng)新社會管理、推動文化建設(shè)等方面。在法規(guī)草案起草、審核過程中，要關(guān)注以下三個方面：

第一，落實和保障國家以及本市的改革創(chuàng)新要求。國務(wù)院職能轉(zhuǎn)變方案提出了取消審批事項和下放審批權(quán)限，改革工商登記和社會組織登記制度等。市政府也明確要求推進政府職能轉(zhuǎn)移，將部分政府管理權(quán)力逐步讓渡給市場與社會，以及推進職能下放，理順市與區(qū)縣政府職權(quán)關(guān)系等。我們應(yīng)當(dāng)將這些改革創(chuàng)新要求落實到具體制度設(shè)計中，體現(xiàn)立法的引領(lǐng)、保障作用。

第二，深入調(diào)研論證，確保制度設(shè)計的科學(xué)合理。首先，制度設(shè)計要遵循客觀規(guī)律。立法只有符合其所調(diào)整的社會關(guān)系的客觀規(guī)律，才能行之有效。其次，制度設(shè)計要考慮可執(zhí)行性。一方面，要考慮執(zhí)法部門能否有效承擔(dān)立法所賦予的執(zhí)法權(quán)限，執(zhí)法的手段和途徑是否有效，執(zhí)法成本是否過高等。另一方面，還要考慮相對人能否做到自覺守法，以及違法成本是否過低等。

第三，合理安排工作進度，按時提交法規(guī)議案草案。從今年起，法規(guī)草案應(yīng)當(dāng)由市政府常務(wù)會議審議通過后方能提交市人大。由此，建議各起草部門倒排時間，盡早將草案送交法制辦。對于存在意見分歧的法規(guī)草案，更要及早協(xié)調(diào)。必要時，法制辦也可以提前參與起草部門的調(diào)研、起草工作，為審核工作做好準(zhǔn)備。