◎高新軍

美國政府的財政預算如何公開透明的

◎高新軍

預算問題絕不僅僅是個無關(guān)緊要的數(shù)字匯總問題，而是關(guān)系到民主制度是否名副其實的大問題。沒有預算的政府是“看不見的政府”，而“看不見的政府”必然是“不負責任的政府”?！安回撠熑蔚恼辈豢赡苁敲裰鞯恼ｎA算改革的目的就是要把“看不見的政府”變?yōu)椤翱吹靡姷恼??！翱吹靡姟?，人民才有可能對它進行監(jiān)督。在這個意義上，預算是對政府和政府官員一種“非暴力的制度控制方法”。這是1907年成立的“紐約市政研究局”的預算改革者們向人民解釋為什么要進行公共預算改革所強調(diào)的要點。從那時開始，“預算民主”改革成了遏制官員腐敗和規(guī)范政府行為的突破口。而“紐約市政研究局”正是美國今天大名鼎鼎的智庫“布魯金斯研究所”的前身。

那么，美國的財政預算是如何走向公開透明的呢？

20世紀以前，美國從聯(lián)邦政府、州政府到地方政府，都沒有完整的公共預算制度。那時，美國各州政府和聯(lián)邦政府都是由議會主導，伍德羅·威爾遜總統(tǒng)把它稱作“國會政府”。政府各部門好像是議會的下屬機構(gòu)，每一個政府部門都自己向議會爭取資金，自己掌控開支。議會對政府某部門的撥款只是一個總數(shù)，開支分類是沒有的，細目也是沒有的，不準確，更談不上完整。一級政府沒有一份詳盡而統(tǒng)一的預算，都不過是一堆雜亂無章的事后報賬單。

紐約市在1898年，花掉的錢已經(jīng)超過了美國全國所有州支出的1.33倍，是美國聯(lián)邦政府支出的1.14倍，債務(wù)超過了美國全國所有州的債務(wù)總和。但這時紐約市的預算原則還是“以支定收”。財政方面的決策機構(gòu)由8人組成，包括市長、總會計師、市政委員會主席和5個區(qū)的區(qū)長。前三者每人有3票權(quán)力，曼哈頓和布魯克林的區(qū)長每人2票，其余3個區(qū)的區(qū)長每人1票。對預算的審議只是在每年的11月1日前，由總會計師提出的年度大致預算，再由上述決策機構(gòu)和市政委員會用15至20天時間來審議，并舉行聽證會。由于時間緊、缺乏專業(yè)知識等原因，這種審議大多流于形式，造成很多財政撥款并不符合實際支出部門的需要。例如，在1898年，紐約州議會就發(fā)現(xiàn)紐約市的財政預算沒有包括道路建設(shè)資金和債務(wù)管理，從而造成這種預算既不完整準確又不及時。在這種情況下，民眾和議會都無法對政府及其各部門進行有效的監(jiān)督。結(jié)果，為貪贓枉法留下無數(shù)機會，腐敗現(xiàn)象屢禁不絕。

當時紐約市正處于人口快速增長，經(jīng)濟發(fā)展迅速，城市化加速的過程中。私人領(lǐng)域的公司會計制度成了美國公司吸引投資人的重要手段，并在19世紀末會計制度成為大型公司財務(wù)管理的主流形式。這也使人們認識到，會計制度不僅是一種簡單改進財務(wù)管理的方法，也是公司管理層對投資人和公眾的責任。由此，私人領(lǐng)域的會計制度逐步進入了公共領(lǐng)域，對私人公司的會計制度的高度關(guān)注，很快就發(fā)展為對公共城市公司會計制度的關(guān)注。城市的改革者逐步接受使用公司會計的方法用于城市的管理，分析城市的財政狀況。

人們開始逐步認識到，會計制度可以讓公眾根據(jù)更多的信息來選擇自己的政治代表；可以對公共服務(wù)進行監(jiān)督；可以保持金融的平穩(wěn)和信用；可以為各個城市的發(fā)展提供比較的基礎(chǔ)。預算制度改革可以使普通民眾也和社會精英一起，成為民主管理的主體。預算改革實際上已經(jīng)成為政治參與、投資、城市與州的關(guān)系、對權(quán)力的監(jiān)督等一系列重要問題的基礎(chǔ)。預算制度改革就是要給政治生活以明確的界定，它不僅不能超越自己的邊界，還必須向公眾報告自己的活動。

1907年，紐約市由于預算管理上的問題和腐敗，經(jīng)歷了嚴重的市政公債兌付危機，引發(fā)社會嚴重動蕩。紐約市政府在向JP摩根集團借款300萬美元后，才勉強度過了這次危機。也正是在這一年，探討預算改革的“紐約市政研究局”成立，并制定了現(xiàn)代意義上的公共預算的科學原則。

首先，公共預算是一個關(guān)于未來政府支出的計劃，而不是事后的報賬。其次，公共預算是一個統(tǒng)一完整的計劃，包括政府所有部門的開支。第三，公共預算是一個詳盡的計劃，要列舉政府機構(gòu)所有項目的開支，并對它們進行分類。第四，對預算計劃中的每項開支都要說明其理由，以便對開支的輕重緩急加以區(qū)別。第五，預算計劃必須對政府的行為有約束力：沒有列支項目不能開銷，列支的錢不得挪作他用。第六，預算計劃必須得到權(quán)力機構(gòu)（議會）的批準，并接受議會和民眾對其的監(jiān)督。第七，為了便于民眾監(jiān)督，預算內(nèi)容和預算過程必須透明。這個在今天看來已經(jīng)成為常識的內(nèi)容，在當時引起了革命性變革，被稱為“預算民主”。到1916年，“預算民主”這個詞就像“社會正義”或者“美國夢”一樣，成為社會上流行的時髦術(shù)語。

舉辦“預算展覽”是紐約預算改革者們推廣預算知識的主要手段之一。1911年，紐約市政府花費10萬美元，舉辦第一次“市政府財政預算展覽”，一個月之內(nèi)就有約100萬紐約人趕來參觀。紐約市在1911年以后將預算展覽常年設(shè)立在城市學院里，供人們隨時參觀。在1916年的“預算展覽”上，“紐約市政研究局”甚至做了一個模型，來說明市民作為消費者如何去消費政府提供的公共服務(wù)。在預算改革者的推動下，紐約市在1908年推出了美國歷史上第一份現(xiàn)代公共預算。當然這份預算還很粗糙，只有市政府的4個主要部門拿出了分類開支計劃。以后幾年，紐約市的預算日臻完善。到1913年，預算文件已從1908年的122頁增加到836頁。

20世紀初，美國聯(lián)邦政府也是“國會政府”。1909年塔夫特總統(tǒng)上臺后，面對著的是快速增長的聯(lián)邦政府機構(gòu)和連續(xù)5年的巨額財政赤字。在塔夫特總統(tǒng)邀請下，“紐約市政研究局”轉(zhuǎn)戰(zhàn)華盛頓，成立了“塔夫特委員會”。

1912年，“塔夫特委員會”主席克利夫蘭發(fā)表了著名的《國家預算的需要》一文，全面闡述了進行聯(lián)邦公共預算改革的原則、步驟并回答了人們的疑問，成了美國預算民主歷程上的里程碑。改革者將紐約公共預算改革的成功經(jīng)驗移植到聯(lián)邦政府，將預算的權(quán)力從議會逐步轉(zhuǎn)移到行政部門，建立起了總統(tǒng)在行政機構(gòu)之上的最高地位和權(quán)力，從而促使美國現(xiàn)代總統(tǒng)制形成。預算制度加強了政府內(nèi)部的集中統(tǒng)一領(lǐng)導機制，提高了政府整體運作效率，造就了一個更加強有力的政府。

至1919年，美國已有44個州通過了預算法；到1929年，除阿拉斯加外，所有的州都有了自己的預算法。1919年，由古德眾議員起草的預算與會計法，即著名的“古德法案”，在同年10月21日美國眾議院以285∶3的絕對多數(shù)，獲得了通過。1920年5月1日，經(jīng)美國參議院修改過的“古德法案”也獲得了全票通過。5月26日，美國參眾兩院聯(lián)合委員會在彌合了雙方的分歧后，眾議院再次以200∶117的結(jié)果通過了“古德法案”。1921年4月，新當選的沃倫·哈丁總統(tǒng)正式簽署了預算與會計法，從而在法律上完成了美國聯(lián)邦一級的公共預算制度改革。

在財政預算的改革過程中，學者們經(jīng)過17年的研究探索，實現(xiàn)了從理論到實踐的巨大轉(zhuǎn)變；政治家則用了33年時間，最終實現(xiàn)了美國預算民主從地方到聯(lián)邦的全面建立，從而使公共預算成了各種利益集團在政治領(lǐng)域?qū)で笞陨砝娴挠行Чぞ?。美國進步時代的改革者用公共預算來組織政府，利用預算的社會作用來構(gòu)建社會的繁榮。公共財政運動不僅改變了行政當局的行為，而且加強了政府和民眾的聯(lián)系。公共預算改革使政府成為負責任的、代表人民利益的政府成為現(xiàn)實，從而在根本上重塑了各級美國政府。

20世紀30年代，美國進入大蕭條時期。雖然在經(jīng)濟上美國遭受了前所未有的重創(chuàng)，但是，進步時代的預算改革運動已經(jīng)為羅斯福新政的執(zhí)行鋪平了道路。“法治的市場經(jīng)濟”逐步形成，它預示著美國下一個經(jīng)濟的躍進指日可待。歷史證明了這一點。

（摘自《經(jīng)濟學家茶座》）