燎原

7月10日的午后，《南風窗》記者來到北約村。

這是廣東省佛山市南海區(qū)桂城街道的一個“村莊”，但早已不是傳統(tǒng)意義上的“村莊”了。村里的入口和出口，都有保安把守，儼然就是一個都市的小區(qū)。

在北約村里，主要是些3～5層的獨棟房屋。村里每個路口，都有很多雙“天眼”在盯梢。一些穿著廠服、騎著自行車的人，手拎著一把青菜和一點豬肉，行色匆匆。他們都有一個共同的身份—外來工。租住在這里的，有來自四川、廣西等地的打工者。趁著下班，他們買點肉菜給自己開個小灶。

和這幫忙碌的外來工相比，北約老年活動中心是另一番景象：當?shù)匾恍┥夏昙o的村民，飯后穿著拖鞋，光著膀子，搖著扇子，陸續(xù)來到這里下下象棋、玩玩麻將。有的手里還提著鳥籠，在活動中心門前樹下，一端詳就是半天，并學著籠中跳躍的小鳥“唧喳”叫著。

時光如果退回到30年前，這時，他們都還在地里扶著犁耙，跟在黃牛背后，一路吆喝著。

變化如此迅速。經(jīng)濟上，南海曾被喻為廣東四小虎之一。其常住人口260萬，2012年地區(qū)生產(chǎn)總值近2000億，居民儲蓄存款1700多億。這里，農(nóng)業(yè)漸趨消逝，工商業(yè)成了城市經(jīng)濟的絕對主體。

這是中國在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化中的一個典型。而從3年前開始，南海開始了新一輪的城鎮(zhèn)化變革。在今天，當新型城鎮(zhèn)化成為高層破解發(fā)展難題的一個戰(zhàn)略思路時，南海的探索，提供了一個借鑒性的樣本。

變 遷

從城市建筑形態(tài)以及公共服務的提供上，南海無疑在外表上實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化。以至于，即使到南海那些還叫××村的區(qū)域走走，也看不到莊稼，聞不到蟲鳴鳥叫。30年，原有村莊的體態(tài)，已發(fā)生深刻變化，尋不到昔日的任何影子。

變化始于上世紀70年代末的改革開放。地處珠江三角洲腹地的南海，迎來了香港等地企業(yè)老板，他們在那片農(nóng)田上徹起廠房，并發(fā)動了機器。陶瓷、內(nèi)衣、玩具、五金等產(chǎn)業(yè)，陸續(xù)從這里開始介入了全球產(chǎn)業(yè)鏈的競爭。

隨后，來自全國的農(nóng)民和當?shù)氐霓r(nóng)民一道，入廠打工。此后的南海，和當下內(nèi)地呈現(xiàn)的場景十分相似：農(nóng)田開始被拋荒。農(nóng)民一年到頭辛辛苦苦，扣除化肥、農(nóng)藥以及繳納公糧后，所剩無幾，村民從事農(nóng)業(yè)的積極性大打折扣。

隨著工商企業(yè)進駐增多，亟需大量的土地。村委決定將單家獨戶拋荒的土地集中起來出租給企業(yè)老板，收取租金。此后，農(nóng)民耕田逐漸轉(zhuǎn)為了“耕樓”。

盡管當時一畝地出租大概就四五百元，但不需從事農(nóng)耕，即可享受到比農(nóng)耕時更好的收入，村民對此十分樂意。此外，解放了的勞動力又可以到工廠上班或做點小買賣。嘗到“耕樓”甜頭的農(nóng)民，大規(guī)模將土地交村集體統(tǒng)一打理。直到1995年3月，南海農(nóng)民已基本將各自手中的土地，都集中到了村、組，以參加土地股份合作社改革，年終享受出租土地帶來的紅利。

南海的新型城鎮(zhèn)化，需要以集體土地為重心，并在集體土地上確立起來。可以肯定的是，集體土地如果繼續(xù)分散在各小組，將無法很好地集約用地、規(guī)模用地。

毗鄰廣州的南海，在30多年高速發(fā)展后，土地增值已是幾十倍，甚至更高。以平洲玉器市場為例，鋪位的租金最高能達到每平方米1200元，而當年一畝地租金才幾百元錢。

整個南海，2012年集體經(jīng)濟組織經(jīng)營性資產(chǎn)達306億元，村組兩級可支配收入近51億，其中54個村賬戶上可支配收入超千萬。當社會的整體財富積累已是天量時，分蛋糕在很多時候，成了一件相當棘手的事情。

這以后，很多群體開始爭著回流農(nóng)村。這包括當初，一些出去讀書、當兵、農(nóng)轉(zhuǎn)非或出嫁女等群體，他們爭著要把戶口遷回，以分享集體經(jīng)濟的紅利。但一直守在村莊的村民，擔心分紅因此變少，則堅持堵住入口。持久的博弈，在龐大的利益面前，曠日持久地展開了，這引發(fā)大量的上訪，政府部門為此疲于奔命。

南海區(qū)可享受分紅的入股村民有76萬人，被排擠在入股村民之外的爭議群體，有數(shù)萬人之多。很多人通過上訪、打官司討分紅，但即使通過法院判決并強制執(zhí)行，結果仍無法落實，甚至出現(xiàn)不服法院判決，居委會帶領村民上訪的情況。

此時，在村居落戶的外來群體看到了原住民享受龐大的集體經(jīng)濟和福利后，也爭取共享分紅。2010年新修訂的《村民委員會自治法》中規(guī)定，凡在當?shù)鼐幼M一年的外來人口，均可參加當?shù)氐倪x舉。南海方面擔心，相對于80多萬人的本地農(nóng)村居民，100多萬的外來居民存在著通過村民自治分享集體經(jīng)濟收益的可能。如此一來，新一輪的利益紛爭和群體沖突，將因產(chǎn)權不清而加劇。

困境

南海集體經(jīng)濟為何如此龐大？很重要的一個原因是：20多年前，廣東實施了有別于全國其他地方的“留用地政策”：征地時，沒有一次性地全部將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，而是以15%至30%的留用地，留給村組集體發(fā)展。

但這些留用地歸行政村所有，還是歸村民小組所有，或彼此如何分配等問題都沒有明晰。這使行政村的經(jīng)聯(lián)社和村民小組的經(jīng)濟社間，時常鬧矛盾。復雜利益格局下，無論鎮(zhèn)級政府還是區(qū)級政府，都難以插手集體土地。集體土地的資源，一直被壟斷在村、組兩級經(jīng)濟組織。

幾乎沒人懷疑，新型城鎮(zhèn)化的實現(xiàn)需要以土地作為支撐。在推動新型城鎮(zhèn)化過程中，如果南海區(qū)政府沒有足以掌控的土地資源，想要實現(xiàn)建筑形態(tài)和產(chǎn)業(yè)的高端化，根本不可能。

從過去30年的情況看，今天的南海，整體土地開發(fā)強度已超50%，其中，集體建設用地占全部建設用地70%以上，大部分工商業(yè)都是建在農(nóng)村集體土地上。

當下，國家對國有土地用地指標掐得很緊，南海未來的發(fā)展，還得依靠農(nóng)村集體土地。佛山市委常委、南海區(qū)委書記鄧偉根不只一次告誡村干部：“不要再打用地指標的主意”，因為“指標沒有！有也不給你們”。鄧偉根希望，村居能利用“三舊改造”的機會，騰挪或盤活現(xiàn)有的土地存量。

這也是沒有辦法的辦法。鄧偉根給《南風窗》記者舉了一個例子說，一汽大眾在南海的項目需要1萬畝地，這令他非常頭疼?！拔?guī)缀醢阉械挠玫刂笜硕技性谝粔K，結果只湊了9000多畝。”

可以想見，未來，繼續(xù)依托國有土地來發(fā)展的路子，將越走越窄。鄧偉根認為，“集體土地做得好，釋放出來的能量，完全可以讓南海再次喝到頭啖湯?！?/p>

南海區(qū)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦公室副主任劉錦枌也對《南風窗》記者坦言，南海的新型城鎮(zhèn)化，需要以集體土地為重心，并在集體土地上確立起來。否則，就是一句空話。

問題是，要介入農(nóng)村集體土地，絕非易事。南海區(qū)桂城街道的平東社區(qū)，下有11個村民小組，目前，90%以上的土地已集中到了行政村層面。不過，集中過程來之不易。平東社區(qū)黨委書記羅錦華坦言，這是前幾任書記花了10多年才上收的，當時村委主要通過強制手段對小組的土地進行返租。羅錦華說，不過，現(xiàn)在要像當時那樣強制整合，幾乎不可能，因為涉及的利益已太大。

可以肯定的是，集體土地如果繼續(xù)分散在各小組，將無法很好地集約用地、規(guī)模用地。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，各小組各自為政，分散的集體土地注定在招商引資、產(chǎn)業(yè)提升方面遇到瓶頸。

這種背景下，南海主政者想在更高層次上布局城市規(guī)劃建設或產(chǎn)業(yè)發(fā)展，就難有作為了。新型城鎮(zhèn)化破局，需要一個切入口。

破題

一些尋找切入口的嘗試在南海開始了。

南海區(qū)政府及下屬鎮(zhèn)街，對一些村組的集體土地進行返租，以達到跨村區(qū)整合土地資源的目的。在一些租期未到、需要提前解約的廠區(qū)，鎮(zhèn)、區(qū)財政斥資補貼村里。

比如南海要在夏北打造金融服務區(qū)，需要原先一些低效的企業(yè)廠房退出，在重新改造、建設的空檔期，原有物業(yè)本沒有租金收的，但鎮(zhèn)、區(qū)政府還是給社區(qū)經(jīng)濟組織補上這一塊，避免因村民利益受損而影響土地的新利用。

如果鎮(zhèn)、區(qū)不這么干，顯然啃不下這些地塊，也就無法完成產(chǎn)業(yè)高端化的整合。對有股的村民而言，不管其集體土地或物業(yè)是誰在租賃，只要保證租金穩(wěn)定、分紅不因此受到影響，也便不再追究了。

鎮(zhèn)、區(qū)政府這么干，是想通過掌握土地資源，讓城市的規(guī)劃、建設和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展布局找到落地的平臺。當然，長遠來看，投出去的這些錢，會隨著高端企業(yè)的進駐，規(guī)模產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展，最終以稅收等形式收回。

但返租的成本也不小，而且涉及違約等賠償。另外，是否和原先企業(yè)解約，村組也有自己的主動權。所以，政府要在現(xiàn)有農(nóng)村集體土地制度沒改變的情況下，盡量去破除阻礙農(nóng)村發(fā)展的管理體制和利益掣肘。

鄧偉根認為，解決多元化利益訴求的辦法，還得靠自治。但傳統(tǒng)的基層治理模式，一個重要特點是政經(jīng)混合：村黨支部書記兼任村委會主任、經(jīng)聯(lián)社社長。這樣，“一把手”權力過大，又缺乏有效的制約和監(jiān)督機制，易產(chǎn)生貪腐。

在農(nóng)村，分紅是最為敏感的環(huán)節(jié)。政經(jīng)混合的治理模式，一個直接的后果是，一旦出現(xiàn)村干部卷款潛逃等異動，就會使基層黨組織陷入癱瘓狀態(tài)，導致基層經(jīng)濟組織綁架基層黨組織和自治組織，在這種情況下，要建高水平的城鎮(zhèn)化是不可能的。

2010年，為讓基層真正自治，南海開啟了以“政經(jīng)分離”為核心的農(nóng)村體制綜合改革。至此，圍繞著農(nóng)村集體土地，一系列具有顛覆性的社會改革在南海悄悄進行。

過去政經(jīng)混合的體制下，集體土地衍生出的龐大集體經(jīng)濟利益，除用于治安、市政環(huán)衛(wèi)等開支外，其余的主要用于村民分紅，而不是通過投資以獲得持續(xù)滾動的發(fā)展。夏北社區(qū)委員會主任劉澤敏說，除了分紅，村民對修路、建健身公園等公共設施毫無興趣。

這顯然和城鎮(zhèn)化的方向不相符，最終的結果將使南海呈現(xiàn)出“城不城，鄉(xiāng)不鄉(xiāng)”、“半城半鄉(xiāng)”的面貌。這些都和經(jīng)濟排名全國百強縣前十的南海的身份不符。長遠看，環(huán)境沒提升，配套沒完善，最終也影響到集體經(jīng)濟的發(fā)展。

單靠農(nóng)民的力量，難以完成高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化。南海區(qū)政府由此著力培育和幫助村民自治。

政經(jīng)分離的實踐在南海224個村全面鋪開后，村（居）黨委書記不再兼任村（居）委會主任和經(jīng)聯(lián)社社長，黨委書記主要充當領導、支持或指導監(jiān)督的角色；村（居）委會主要從事社區(qū)服務，培育社工和社會組織；經(jīng)濟組織從黨組織和自治組織中分離出來，并在黨組織和社員股東的監(jiān)督下，獨立開展集體經(jīng)濟事務的管理工作。

南海的76萬入股村民，是非常容易引發(fā)矛盾和沖突的群體。對政府而言，政經(jīng)分離的重要意義在于，將涉及分紅的經(jīng)濟組織獨立出去的同時，也將矛盾給劃出去，這為下一步的解決提供了可能。劃出后，即使發(fā)生利益糾紛，黨組織、自治組織也不至于因被卷入其中，導致基層組織無法正常運轉(zhuǎn)。

很大程度上，這些設計代表了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對基層治理困境的探索。鄧偉根說，他在做的，就是在構建南海的自治格局，“這是一篇很大的文章，故事才剛剛開始”。

南海1073平方公里的區(qū)域內(nèi)，包括土地在內(nèi)的集體資產(chǎn)規(guī)模上千億，一旦制度關系理順了，它所能激發(fā)的城鎮(zhèn)化動力、取得的成就，將一點也不會遜色于過去的30年。