丁雪輝 王金利 張立納

“村官”是村級(jí)基層組織人員，是依法自治管理農(nóng)村各項(xiàng)事務(wù)的村民自治組織的管理人員。他們參與管理村內(nèi)公共事務(wù)，并在一定范圍內(nèi)代替人民政府行使國(guó)家的管理權(quán)，在廣大農(nóng)村社會(huì)中擁有廣泛的權(quán)力。近年來(lái)，隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)步伐的不斷加快，特別是農(nóng)村扶貧項(xiàng)目不斷增加，農(nóng)村道路、水利等公共設(shè)施不斷興建，農(nóng)業(yè)、工業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目日益增多，面對(duì)誘惑部分“村官”迷失了自我，利用職權(quán)實(shí)施經(jīng)濟(jì)型職務(wù)犯罪，走向了犯罪的道路?！按骞佟彪m然只是些“小官”，然而，這些“小官”中的一些腐敗現(xiàn)象卻損害黨和政府在人民群眾心中的形象，嚴(yán)重影響干群關(guān)系，破壞了農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。深入研究“村官”經(jīng)濟(jì)型職務(wù)犯罪多發(fā)的原因，并提出相應(yīng)的預(yù)防對(duì)策，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前“村官”經(jīng)濟(jì)型職務(wù)犯罪的主要特征

通過(guò)對(duì)山東省濟(jì)南市某檢察院查辦的涉及“村官”的經(jīng)濟(jì)型職務(wù)犯罪案件調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前“村官”經(jīng)濟(jì)型職務(wù)犯罪存在以下特征：

1.犯罪手段逐步多樣化

目前“村官” 經(jīng)濟(jì)型職務(wù)犯罪案件不再僅僅是截留款項(xiàng)的單一方式，其方式多種多樣，許多“村官”或重復(fù)支出套取公款；或巧立項(xiàng)目，騙取上級(jí)資金；或以接待費(fèi)等虛假列支；或?qū)⑸辖毁M(fèi)用中多收取的部分扣留，私自挪用經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，從中獲取好處；或用公款送禮；或?qū)⒊?、土葬款隱瞞不報(bào)納入個(gè)人手中；或用“小金庫(kù)”方式套取公款等。

2.“窩串案”數(shù)量增多，隱蔽性增強(qiáng)

“村官”貪污賄賂案件中個(gè)人貪污公款逐步減少，目前多為村支書(shū)、村主任和村文書(shū)共同作案，甚至出現(xiàn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部共同貪污的案件，這種作案方式增強(qiáng)了犯罪的隱蔽性，進(jìn)一步增加了監(jiān)督機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)案件的難度。如該院查處的濟(jì)南市某村賈某某、韓某某挪用公款兩案，即是二人共同串通挪用本村土地補(bǔ)償款的案件。

3.貪污涉及款項(xiàng)種類(lèi)逐步增多

由于國(guó)家政策逐步傾向農(nóng)村，對(duì)農(nóng)村的各種補(bǔ)貼、扶貧項(xiàng)目也逐漸增多，款項(xiàng)的增多造成“村官”貪污賄賂案件中涉及款項(xiàng)不僅僅是超生、救災(zāi)等款項(xiàng)，許多村官利用農(nóng)民對(duì)政策的不清楚，開(kāi)始大膽貪污國(guó)家對(duì)農(nóng)民的各種補(bǔ)貼和扶貧款項(xiàng)，“村官”經(jīng)濟(jì)型職務(wù)犯罪案件涉及的款項(xiàng)種類(lèi)更加繁多，這也增加了檢察機(jī)關(guān)的辦案難度。

二、“村官”經(jīng)濟(jì)型職務(wù)犯罪的成因

1.中國(guó)“村官”來(lái)源于農(nóng)村基層，文化素質(zhì)較低，法律意識(shí)淡薄

目前，我國(guó)農(nóng)村環(huán)境雖然有了很多改善，但相比城市農(nóng)村環(huán)境依然艱苦，工作也相對(duì)復(fù)雜和艱巨，大多數(shù)高素質(zhì)、有能力的人不愿到農(nóng)村任職，盡管?chē)?guó)家每年都要安排一些大學(xué)生下村當(dāng)“村官”，但村上想留住人才卻相當(dāng)困難，大多只呆上一兩年就考調(diào)到其他部門(mén)工作了，造成目前我國(guó)“村官”素質(zhì)較差的現(xiàn)象依然如舊。由于素質(zhì)不高，“村官”絕大多數(shù)法律意識(shí)淡薄，特別是對(duì)職務(wù)犯罪的立案及處理的認(rèn)識(shí)模糊，在該院查辦案件過(guò)程中，許多人貪污了公款甚至是扶貧款，仍認(rèn)為把錢(qián)退了就沒(méi)什么事了；另一方面，由于農(nóng)村干部實(shí)行農(nóng)村自選，在換屆選舉中由于農(nóng)村的幫派勢(shì)力、宗族勢(shì)力的存在，難免出現(xiàn) “賄選”、“拉票”、“請(qǐng)客”、“送禮”等現(xiàn)象，這在一定程度上造成有能力的人上不了，沒(méi)能力的人年年當(dāng)?shù)默F(xiàn)象的發(fā)生，這也在一定程度上影響了我國(guó)“村官”素質(zhì)的提高。

2.村級(jí)財(cái)務(wù)混亂，管理監(jiān)督不到位

目前，村級(jí)賬務(wù)白條入賬、收入支出全憑“一張嘴”或“一支筆”的現(xiàn)象仍很?chē)?yán)重，許多“村官”以自己素質(zhì)低，不知道如何做賬為由，從中搞鬼，套取國(guó)家資金，村級(jí)賬務(wù)極不規(guī)范；同時(shí)在我國(guó)，農(nóng)村一般只設(shè)有村支部書(shū)記、村主任、文書(shū)三人，村書(shū)記兼任出納，村文書(shū)兼任會(huì)計(jì)極為普遍。這種財(cái)務(wù)制度毫無(wú)規(guī)范可言，特別是有些村甚至村支部書(shū)記各種權(quán)力集于一身，權(quán)力的過(guò)于集中，這也在很大程度上導(dǎo)致了農(nóng)村“村官”貪污案件的發(fā)生，而這種財(cái)務(wù)管理制度與目前我國(guó)農(nóng)村干部人員組成過(guò)于簡(jiǎn)單是密不可分的，人員的過(guò)于簡(jiǎn)單以及缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制，造成了三人共同貪污的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。近年來(lái)，雖然實(shí)施了鄉(xiāng)鎮(zhèn)監(jiān)督村級(jí)賬務(wù)，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員偏少，難以實(shí)現(xiàn)真正的監(jiān)督，造成目前流于形式的現(xiàn)象，以致村級(jí)帳務(wù)混亂的局面。

3.財(cái)務(wù)公開(kāi)形式主義嚴(yán)重，形同虛設(shè)

近幾年來(lái)，為了實(shí)現(xiàn)農(nóng)村政務(wù)、財(cái)務(wù)雙公開(kāi)，提高透明度，基本上村村都建立起了政務(wù)、財(cái)務(wù)公開(kāi)欄，用于向人民群眾公開(kāi)各村政務(wù)、財(cái)務(wù)情況，但由于種種原因，不少地方大都流于形式，形同虛設(shè)。村上公開(kāi)的內(nèi)容多是些無(wú)關(guān)緊要的項(xiàng)目，群眾關(guān)心的實(shí)質(zhì)性?xún)?nèi)容要么不公開(kāi)，要么公開(kāi)的不明細(xì)、不具體，有些村上甚至公開(kāi)虛假數(shù)據(jù)，致使財(cái)務(wù)公開(kāi)未能起到應(yīng)有的作用。

4.政府對(duì)村級(jí)工作缺乏監(jiān)管

農(nóng)村干部一般為該村村民，農(nóng)村事務(wù)的繁雜性造成農(nóng)村基層干部作風(fēng)散漫，隨性所為。由于立法滯后，現(xiàn)行法律規(guī)定有缺陷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理監(jiān)督職權(quán)不明確，再加上有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部怕吃苦不愿下到村上，大部分時(shí)間都用在了迎奉上級(jí)工作上，很少關(guān)心農(nóng)村事務(wù)，從而造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)村級(jí)工作監(jiān)管乏力。同時(shí)由于監(jiān)督職權(quán)不明確，即使出現(xiàn)問(wèn)題，如果不是很大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難具體處理，除非“村官”觸犯刑律或觸犯黨紀(jì)被紀(jì)委檢察部門(mén)處理外。還有村級(jí)工作自身的繁雜性和許多規(guī)定對(duì)村上干部的權(quán)責(zé)不明確也給予了農(nóng)村干部很多推脫責(zé)任的理由。

5.農(nóng)民維權(quán)意識(shí)狹隘淡薄，無(wú)法形成有效監(jiān)督

目前，大多數(shù)農(nóng)村青壯年常年在外務(wù)工，農(nóng)村多為老幼人員，造成目前農(nóng)村群眾普遍存在事不關(guān)己、高高掛起的心態(tài)，只有當(dāng)觸犯到其個(gè)人利益時(shí)才會(huì)想到找政府反映解決，而有些人甚至有怕打擊報(bào)復(fù)，有吃點(diǎn)虧就吃點(diǎn)虧的心態(tài)，造成有些問(wèn)題無(wú)法及時(shí)反映出來(lái)甚至無(wú)人反映的現(xiàn)象，從而無(wú)法對(duì)村級(jí)管理形成有效的監(jiān)督。

6.對(duì)“村官”違法犯罪活動(dòng)打擊不力

在實(shí)踐過(guò)程中，檢察院等辦案部門(mén)常常因涉案數(shù)額小而對(duì)農(nóng)村出現(xiàn)的“村官”涉嫌貪污、受賄、挪用公款等犯罪行為不夠重視，或者因?yàn)檎{(diào)查取證難度大而使案件久拖不決，最后大多從輕處罰，甚至不了了之，這在一定程度上放縱與助長(zhǎng)了違法犯罪活動(dòng)，不能有效地起到警示和防范作用，也極易導(dǎo)致“村官”氣焰囂張，瘋狂作案。

三、“村官”經(jīng)濟(jì)型職務(wù)犯罪的對(duì)策

遏制“村官”經(jīng)濟(jì)型職務(wù)犯罪問(wèn)題，必須在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，動(dòng)員全社會(huì)的力量，打防結(jié)合、標(biāo)本兼治、超前防范，從源頭上遏制和治理“村官”腐敗，預(yù)防各種“村官”經(jīng)濟(jì)型職務(wù)犯罪的發(fā)生。

1.各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村選舉過(guò)程中的引導(dǎo)和監(jiān)督，用好管好各村干部

村干部行使著國(guó)家工作人員同樣的權(quán)力，而且分布廣、數(shù)量多、與人民群眾接觸最直接，只有用好、管好、教育好村干部，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定才有保障。由于我國(guó)目前村干部實(shí)行村民自選，所以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)在村民自選過(guò)程中的引導(dǎo)、幫助和監(jiān)督，堅(jiān)決杜絕“賄選”、“拉票”、“請(qǐng)客”、“送禮”等現(xiàn)象的發(fā)生，選出真正能夠?yàn)槿嗣褡鰧?shí)事、做好事的農(nóng)村干部。同時(shí)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平時(shí)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)村上的監(jiān)管，督促各駐村干部充分發(fā)揮職責(zé)，及時(shí)了解村里情況，及時(shí)防范“村官”經(jīng)濟(jì)型犯罪的發(fā)生。

2.大力加強(qiáng)“村官”思想政治的學(xué)習(xí)和教育，增強(qiáng)“村官”的法制觀念

注重對(duì)“村官”的培養(yǎng)教育，提高“村官”的文化水平和學(xué)歷層次，著重解決其官本位思想，同時(shí)向“村官”宣傳各種職務(wù)犯罪知識(shí)及犯罪后果的嚴(yán)重性，增強(qiáng)各“村官”的法制意識(shí)和遵紀(jì)守法的觀念。同時(shí)在教育中要重內(nèi)容、重實(shí)效，提高“村官”為基層群眾服務(wù)和遵紀(jì)守法的自覺(jué)性，通過(guò)學(xué)習(xí)，使其樹(shù)立正確的理想信念和職業(yè)道德，從思想上筑起拒腐防變的堅(jiān)固防線。

3.加強(qiáng)權(quán)力制衡和監(jiān)督，保證“村官”正確行使權(quán)力

要加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)黨委政府的使命感和責(zé)任感，進(jìn)一步明確縣、鄉(xiāng)黨委政府對(duì)村級(jí)組織和村級(jí)干部的監(jiān)督職責(zé)，強(qiáng)化上級(jí)組織對(duì)村干部的監(jiān)督；同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民維權(quán)意識(shí)的宣傳教育，發(fā)動(dòng)群眾進(jìn)行監(jiān)督，要在農(nóng)村基層組織中建立起以民主集中制為主要內(nèi)容的約束機(jī)制，對(duì)于重大問(wèn)題、重大事項(xiàng)要集體決定，并注意征詢(xún)村民議事組的意見(jiàn)，特別是對(duì)征地拆遷中補(bǔ)償費(fèi)用的管理和大項(xiàng)資金的支出，讓村民有充分的知情權(quán)。

4.完善村級(jí)財(cái)務(wù)管理機(jī)制，進(jìn)一步深化村務(wù)公開(kāi)

要建立健全村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度，要拒絕白條子、假票入賬等現(xiàn)象，實(shí)行收支兩條線；真正做到村務(wù)公開(kāi)。村主任、書(shū)記、文書(shū)等人要認(rèn)真履行財(cái)務(wù)手續(xù)和執(zhí)行財(cái)務(wù)制度，各負(fù)其責(zé)，權(quán)責(zé)分明；鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)要加強(qiáng)管理和引導(dǎo)，明確各自職責(zé)，制定出相應(yīng)的懲治措施，并積極引導(dǎo)村級(jí)債務(wù)的化解工作，指導(dǎo)各村建立符合財(cái)務(wù)要求的賬冊(cè)，從而改變目前部分村財(cái)務(wù)管理的混亂局面；加強(qiáng)對(duì)村務(wù)公開(kāi)的監(jiān)督管理，村務(wù)公開(kāi)欄及時(shí)向村民公開(kāi)村年度收支情況、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、重大項(xiàng)目建設(shè)等多項(xiàng)內(nèi)容，同時(shí)賦予農(nóng)民查看村級(jí)賬務(wù)的權(quán)利，村委會(huì)應(yīng)自覺(jué)接受群眾的監(jiān)督，從而杜絕賬務(wù)公開(kāi)不一致的事情發(fā)生。

5.加大查處力度，震懾其他“村官”，達(dá)到良好社會(huì)效果

在查辦“村官”經(jīng)濟(jì)型職務(wù)犯罪案件過(guò)程中，辦案部門(mén)應(yīng)加大查處力度，積極爭(zhēng)取黨委領(lǐng)導(dǎo)的全力支持，克服困難，排除阻力，為查辦“村官” 經(jīng)濟(jì)型職務(wù)犯罪案件提供有力保障；同時(shí)，在查辦過(guò)程中必須走群眾路線，積極依靠群眾，多走訪，多調(diào)查，爭(zhēng)取做到“辦一案、查一窩、挖一串”的效果，實(shí)現(xiàn)法律效果、社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一，樹(shù)立黨在人民心目中的良好形象。

6.加強(qiáng)預(yù)防和警示教育，使鄉(xiāng)村干部在思想上筑起一道面對(duì)腐敗不能犯罪、不敢犯罪的心理防線

檢察機(jī)關(guān)等部門(mén)應(yīng)注重對(duì)農(nóng)村開(kāi)展法律宣傳和咨詢(xún)活動(dòng)，在農(nóng)村廣泛宣傳講解職務(wù)犯罪的構(gòu)成、常見(jiàn)的職務(wù)犯罪種類(lèi)、產(chǎn)生職務(wù)犯罪的原因、規(guī)律和特點(diǎn)及如何開(kāi)展預(yù)防等問(wèn)題；組織“村官”參觀警示教育基地、集中收聽(tīng)在押職務(wù)犯罪犯人的現(xiàn)身說(shuō)法，以達(dá)到懲前毖后的效果，為各村級(jí)干部敲響預(yù)防職務(wù)犯罪的警鐘。

（作者單位：山東省濟(jì)南市歷城區(qū)人民檢察院、山東省青島市嶗山區(qū)委政法委、青島大學(xué)國(guó)際商學(xué)院）