郭舒

《中華人民共和國土地管理法》在2004年8月28日允許“土地使用權依法流轉”以來，各地都在積極探索農(nóng)村土地流轉的有效途徑，尤其是在“推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、三化協(xié)調發(fā)展”進程快的地方，土地流轉工作取得了一定成效：遠的有成都市的三圣花鄉(xiāng)，近的有長垣縣宏力集團，輝縣市裴寨村。他們把分散的土地整合到一起，促成了休閑農(nóng)業(yè)、設施農(nóng)業(yè)和“萬畝紅提葡萄園”等高效農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民各得其所，或承包經(jīng)營或打工賺錢。但絕大多數(shù)地方土地流轉進程緩慢，程序不規(guī)范，效果不明顯，還有很多問題不容忽視。

一、 農(nóng)村土地流轉過程中存在的問題

根據(jù)對河南省新鄉(xiāng)市各縣區(qū)的調研，從整體上看，農(nóng)村的土地在流轉過程中存在以下幾方面問題。

（一）四方面的缺失

經(jīng)營主體缺失。土地收益相對于工業(yè)，投入大、收益小、周期長、見效慢。沒有好項目，或者是拿不準沒把握，一般的農(nóng)民或是農(nóng)村能人，經(jīng)濟富戶、大戶甚至大企業(yè)，不敢冒險涉足。一是資金困難，或投不起資，或賠了付不起農(nóng)民土地使用費；二是沒技術、缺項目，不敢規(guī)模經(jīng)營；三是擔心市場風險大，搞了不賺錢；四是企業(yè)尤其是非農(nóng)企業(yè)不愿涉足，招商引資也很困難。

社會服務組織（或中介組織）缺失。農(nóng)村土地流轉畢竟是新興的，組織制度各方面都不健全，尤其是缺乏連接轉讓方（農(nóng)民）與受讓方（企業(yè)或個人、單位）的中介、橋梁。想轉讓土地使用權的農(nóng)民找不到受讓方，只好把地轉讓給親戚朋友耕種，廉價甚至無償。需要經(jīng)營土地的受讓方又往往找不到土地，一沒信息，二是直接面對一家一戶協(xié)商土地費事費力，效果也不好。中間鏈條嚴重缺失，不能夠有效組織土地流轉。主要表現(xiàn)在：一方面政府沒有對農(nóng)村土地流轉交易設立良好平臺，實施有效監(jiān)督、管理。另一方面，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權作為一種商品，較其他商品交易運作程序相對復雜，成本也高的多，涉及到的經(jīng)濟利益主體也非常多；農(nóng)民本身文化素質偏低，對土地流轉復雜程序難以把握。個人或社會組織很難成功介入。其三，缺乏土地資產(chǎn)評估機構、委托代理機構，土地投資機構等社會化服務組織。農(nóng)村土地流轉合作社也只是探索起步階段的一種嘗試。其資金的短缺，地域的限制等因素會影響到流轉的規(guī)模和效果。

心理期望值缺失。當農(nóng)民看到土地管理越來越嚴格，土地補償費用越來越高，用地單位（個人）越來越多的大好形勢，對所轉讓土地所得回報的期望值急劇增高。而用地成本越來越高直接導致受讓方心理期望值嚴重失衡，對所要付出高額交易費用承受力不足。轉讓方的“高”與受讓方的“低”之間差距過大，不容易尋求合理平衡點，也是影響土地成功流轉的一個重要因素。

國家政策缺失。我國雖然頒布了《農(nóng)村土地承包法》等法律，允許農(nóng)民流轉土地，但對農(nóng)村土地流轉的程序、價格、管理、組織等缺乏明確的規(guī)定，這樣就導致很多經(jīng)營戶雖然簽訂了合同，但合同內(nèi)容和條款不明晰，流轉雙方缺乏在責、權、利關系上明確規(guī)定，為以后合同糾紛留下了許多隱患。

（二）三方面不到位

政府政策宣傳不到位。一是缺“聲音”缺“引導”。電視、報紙、廣播等宣傳的很少，缺乏深層次報道及解讀土地流轉的政策、好處、方式、方法、模式。沒有政策引導。二是缺“會”缺“課”。在執(zhí)行層面缺乏系統(tǒng)培訓。干部培訓不夠，對農(nóng)民沒有培訓。造成干部和農(nóng)民都不知道，也不會流轉土地。三是缺“方法”缺“形式”。沒有農(nóng)民喜聞樂見的土地流轉方面的文藝作品和農(nóng)村墻體板報、標語宣傳畫等有效的宣傳方式（不如過去對計劃生育國策的宣傳）。四是缺“典型”缺“范例”。沒有讓農(nóng)民、干部看到希望，很少有可借鑒的經(jīng)驗和做法，沒有激起農(nóng)民的熱情。

農(nóng)民思想認識不到位。由于宣傳的不到位，農(nóng)民對土地流轉的政策不知道不知情，認知模糊。主要表現(xiàn)在：1.“兩權”不清。聯(lián)產(chǎn)承包責任制永久性不變的政策深入人心，農(nóng)民一味地把土地當成了自己的私有財產(chǎn)，混淆了土地所有權和使用權，固守自己的承包地，生怕一流轉就會被別人搶走，丟了土地，失去產(chǎn)業(yè)。2.安于現(xiàn)狀，樂于農(nóng)道。認為農(nóng)民種地才是務正業(yè)，天經(jīng)地義。況且，現(xiàn)在的耕種，尤其是“一麥一秋（玉米）”的種植模式，機械化程度有了很大的提高，種子、化肥、農(nóng)藥等各方面生產(chǎn)前、中、后服務也相當方便。農(nóng)民機耕、機種、機收，就地賣糧，投入到種地上的精力和時間極大減少，即便外出打工，農(nóng)忙時回來，一兩個月即可收種完畢，或者是年輕人外出務工根本不用回來，家里老人、婦女就能完成收種，頂多請兩個親戚朋友幫忙。甚至是舉家到城里工作生活，也還要回老家種種地，只是為了吃糧食不用買，圖個方便自在。3.怕字當頭。千百年來，農(nóng)民以地為生的生存信條，根深蒂固。加上現(xiàn)在有部分失地農(nóng)民生活質量下降，無保障帶來的影響，農(nóng)民確實害怕丟地，難以適應。4.不算經(jīng)濟賬?！安还芊N啥，是我自己的地；收多收少，是我自己的事”。從來不算經(jīng)濟賬，小農(nóng)意識比較強，得過且過，悠閑自在，沒壓力，沒追求，日出而作，日落而息，一日三餐，自得其樂?；蛘呤峭烁€林，樹一栽即可，年年還能享受每人幾十塊錢的國家補貼。5.缺乏法律意識。大多數(shù)農(nóng)民在流轉土地過程中往往進行的是口頭協(xié)議，流轉雙方容易發(fā)生爭執(zhí)和糾紛，流轉過程中也往往出現(xiàn)流轉程序不規(guī)范等問題。6.維權意識不強。只關注自己的承包地，而對山地、荒地等集體土地處置漠不關心。

部分干部工作落實不到位。畏為：怕違法，怕麻煩，怕淌渾水。因為土地流轉涉及轉讓方、受讓方等多個利益主體，協(xié)調起來工作量和工作難度非常大，干部不愿涉足。妄為：個別干部認識錯位，違背“在不改變農(nóng)村土地基本用途的前提下，按照市場經(jīng)濟自愿、有償、依法” 的原則，借土地流轉謀私利，撈政績，強迫農(nóng)民出讓（而不是轉讓）土地（甚至非常廉價）給個別經(jīng)營者（或單位），搞“千畝方”“萬畝規(guī)劃”之類的形象工程?；蚋淖兺恋赜猛窘ㄔO經(jīng)營性項目甚至建企業(yè)搞房產(chǎn)，“非農(nóng)化”現(xiàn)象嚴重。不按“四議兩公開”程序辦事，不堅持“三分之二”通過原則。個別地方黨委、政府、黨支部和村委會越位，直接處置農(nóng)民或集體的財產(chǎn)。比如出讓山地，開發(fā)旅游。不為：有些干部習慣于做表面文章，沒有紅頭文件要求必須完成的事不干，沒有完不成就問責的事不干，沒有主要領導強令的事不干。

二、 政策建議

現(xiàn)行的以分散經(jīng)營為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，對土地按人口實行“均分”，導致一家一戶承包的土地小而分散，不利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)，因此，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，加快土地規(guī)模流轉勢在必行。

（一）加強政策宣傳，發(fā)揮政府的主導作用

農(nóng)村土地流轉實則為全國又一項土地政策改革。沒有廣泛深入的政策宣傳，農(nóng)民不知道，干部不熱情，不去做有效嘗試和積極大膽探索，務必會影響到流轉的效果與進程。作為政府一定要從政策層面、思想層面做好工作，以市場為手段，促進土地流轉。政府抓與不抓不一樣，要幫助農(nóng)民算好帳，算好種地帳，算好打工帳。自己種地能收入多少。流轉后，租賃費、入股分紅、務工報酬等能收入多少，讓農(nóng)民看到實惠，看到流轉與不流轉的差距，用增收的希望激勵農(nóng)民自覺自愿積極流轉土地。輝縣市冀屯鄉(xiāng)在發(fā)展食用菌種植過程中的土地流轉就是很好的例證。起初種植規(guī)模較小，雖有效益但成本高、銷售難。大棚成規(guī)模，種植相對集中的種植戶賣價就高，客戶就多，就樂于來，而分散的、邊遠的賣價就低（能差2—5毛錢/斤），客戶就不愿去。政府發(fā)現(xiàn)這一情況及時引導群眾，采用土地對調，租賃承包等形式，甚至是村集體調整規(guī)劃，把食用菌，用地相對集中在村莊周圍，沿路等地塊，成方連片發(fā)展。不僅流轉土地的農(nóng)民大幅增收，在2003年每畝光承包費就突破1000元（當時土地承包費水平只有200—300元），而且發(fā)展勢頭迅猛，已成為河南省單品種種植平菇最大的基地，無公害食用菌基地，輝縣市也因此成為全國食用菌先進基地縣（市）。到目前，沒有引發(fā)一起土地流轉糾紛。

（二） 培育投資主體（或叫經(jīng)營主體），帶動土地流轉

資金保障是土地流轉的根本保障。沒有投資主體，沒有項目帶動，一味以行政干預強行流轉，只能是拔苗助長。所以，一方面要政策鼓勵涉農(nóng)企業(yè)，甚至是工業(yè)企業(yè)投資農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，憑借其雄厚的財力流轉農(nóng)民的土地或實現(xiàn)規(guī)?；a(chǎn)。另一方面要培植新的農(nóng)業(yè)大戶、技術能人、專業(yè)合作社從事高效農(nóng)業(yè)開發(fā)，集中規(guī)模發(fā)展，吸收農(nóng)民土地。因地制宜、分類指導，合理流轉土地。

（三）開發(fā)主導產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營

有了好的產(chǎn)業(yè)支撐，盡管農(nóng)村土地使用權還分散在每家每戶，但土地收益大幅增長，完全實現(xiàn)了“農(nóng)業(yè)增效，農(nóng)民增收”的目的。也可以算作土地流轉的形式之一。輝縣市吳村鎮(zhèn)的小麥良種繁育基地，衛(wèi)輝市唐莊鎮(zhèn)的“萬畝桃園”，政府統(tǒng)一規(guī)劃，引導支持農(nóng)民發(fā)展主導產(chǎn)業(yè)，形成了當?shù)貥O富特色的高效農(nóng)業(yè)，彰顯了其在“實現(xiàn)土地適度規(guī)模經(jīng)營”中的活力。

（四）大力培養(yǎng)社會服務組織，加快土地有效流轉

政府和村集體經(jīng)濟組織只是農(nóng)村土地流轉的推手，要加強自身的服務功能，不能越位、缺位，濫用職權，以行政命令強迫農(nóng)民流轉土地。當好監(jiān)督員、裁判員，服務員。積極引導、組織農(nóng)民流轉土地。要發(fā)展農(nóng)村土地流轉合作社、農(nóng)村土地流轉公司等經(jīng)濟實體，以市場手段引導農(nóng)民流轉土地，加大對社會組織資金扶持，提高他們在土地流轉前的參與度，收集土地信息，儲備土地資源。把農(nóng)民撂荒的土地、因誤工而沒時間種的土地、有了穩(wěn)定職業(yè)或其他生計門路不用種地的農(nóng)民手里的土地、失去勞動能力不能種地的農(nóng)民手里的土地、農(nóng)民愿意流轉而暫時沒有受讓方的土地等采用承包、租賃等方式儲備起來。要有效地把農(nóng)民組織起來，細化分工，組建產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后各個環(huán)節(jié)種的服務隊、互助組。讓廣大農(nóng)民從自己分散經(jīng)營的土地中解放出來，投身大農(nóng)業(yè)，從而轉讓自己的土地，以求土地規(guī)模經(jīng)營。要成立專門的土地流轉管理機構，為土地流轉提供政策扶持和監(jiān)管服務工作。

（五）立法建制，規(guī)范土地流轉

為了明晰集體土地所有權和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的產(chǎn)權劃分，讓土地既能流的出又能退的回，建議盡快制定《農(nóng)村土地流轉法》，規(guī)范各地方《土地流轉辦法》，對農(nóng)村土地流轉交易，做出明確系統(tǒng)的規(guī)定。建立各級甚至全國統(tǒng)一的土地交易場所和網(wǎng)絡交易中心，為農(nóng)民和受讓方進行土地流轉提供平臺，建立科學的農(nóng)村土地價格評估體系，科學的評估土地價格，保護流轉雙方當事人的利益，建立規(guī)范的土地流轉程序，土地流轉合同文書等。在土地流轉程序中，要積極引導土地流轉雙方當事人嚴格按照相關法律法規(guī)和政策的規(guī)定，簽訂書面協(xié)議。要規(guī)范和完善農(nóng)村土地流轉的合同的格式和內(nèi)容，明確當事人雙方的權利和義務，使流轉交易有序進行，減少農(nóng)村土地流轉糾紛發(fā)生。要建立責任追究機制，堅持凡事必有人擔責的原則，對違反土地流轉規(guī)程的干部或當事人、政府機構等追究相應責任。凈化土地流轉市場，促進土地流轉健康有序推進，確保土地政策改革順利實施。

綜上所述，農(nóng)村土地流轉是促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、增加農(nóng)民收入的重要途徑和手段，只有適應時代發(fā)展，因地制宜實事求是，不斷規(guī)范農(nóng)村土地流轉的程序和機制，探索流轉的方式和方法，才能推動農(nóng)村土地流轉的健康持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：中共新鄉(xiāng)市委黨校）