余宏亮

(武漢科技大學(xué)管理學(xué)院,湖北武漢 430081)

我國水利工程施工圖審查現(xiàn)狀及政策建議

余宏亮

(武漢科技大學(xué)管理學(xué)院,湖北武漢 430081)

水利工程施工圖審查是水行政主管部門對水利建設(shè)工程勘察設(shè)計質(zhì)量監(jiān)督管理的重要環(huán)節(jié)。通過與建筑工程對比,闡述了我國水利工程施工圖審查機(jī)構(gòu)來源單一,審查員配備專業(yè)要求高,審查方式多樣等特點,揭示了施工圖審查制度執(zhí)行中審查機(jī)構(gòu)抗風(fēng)險能力差,高度市場化易導(dǎo)致不正當(dāng)競爭等問題。通過借鑒發(fā)達(dá)國家和香港地區(qū)施工圖審查制度設(shè)計和實施經(jīng)驗,從制度建設(shè)、信息管理、技術(shù)規(guī)范編制、責(zé)任保險計劃等方面提出當(dāng)前我國水利工程施工圖審查體制改革的幾點建議。

水利工程;施工圖審查;政策建議

水利工程施工圖設(shè)計文件審查(下文簡稱:施工圖審查)是指由水行政主管部門或其認(rèn)定的審查機(jī)構(gòu)及人員,根據(jù)國家的法律、法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范及批準(zhǔn)的初步設(shè)計文件,對施工圖涉及公共利益、公眾安全、結(jié)構(gòu)安全、工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范執(zhí)行情況等內(nèi)容進(jìn)行的技術(shù)審查,是我國政府監(jiān)管水利建設(shè)工程勘察設(shè)計質(zhì)量的一項重要手段。

國內(nèi)學(xué)者對房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖審查制度和審查技術(shù)要點有較多研究,對水利工程施工圖審查制度的研究尚不多見。李新華概述了交通工程和水利工程施工圖審查制度的推行情況,并提出陜西省應(yīng)盡快制定水利工程施工圖審查總體思路并進(jìn)行試點[1]。鄧學(xué)讓[2]以深圳市為例,介紹了水利工程施工圖審查的范圍、主要程序和內(nèi)容,并對實施中的相關(guān)問題作了研究和探討。浙江、江蘇、安徽、河南、福建、珠海、徐州等省市水利廳(局)在水利工程施工圖審查制度建設(shè)方面進(jìn)行了積極探索,發(fā)布了相應(yīng)的暫行管理辦法。

筆者通過對我國水利工程施工圖審查特點的分析,揭示目前施工圖審查中存在的問題,借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的施工圖審查制度設(shè)計和實施經(jīng)驗,提出我國水利工程施工圖審查體制改革的幾點建議。

1 我國水利工程施工圖審查的特點

與傳統(tǒng)的房屋建筑工程相比,水利工程施工圖審查范圍包括防洪、排澇、灌溉、水力發(fā)電、供水、圍墾等(包括配套與附屬工程)各類新建、改建、擴(kuò)建、除險加固的大中型水利工程建設(shè)項目。因此,水利工程施工圖審查難度更大、專業(yè)性更強。從水利工程施工圖審查制度的執(zhí)行現(xiàn)狀看,具有以下特點。

1.1 審查機(jī)構(gòu)來源單一,審查員配備專業(yè)要求高

與房屋建筑工程施工圖審查機(jī)構(gòu)多種所有制(事業(yè),企業(yè),民辦非企業(yè))并存不同,水利工程施工圖審查機(jī)構(gòu)一般為事業(yè)或企業(yè)性質(zhì),而且大多為水利工程勘察設(shè)計單位,如:浙江省水利水電勘測設(shè)計院、河南省水利勘測設(shè)計研究有限公司。施工圖審查機(jī)構(gòu)需根據(jù)《工程設(shè)計資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)》(2007年修訂)的要求配置規(guī)劃、建筑、結(jié)構(gòu)、地質(zhì)、水土保持、移民、環(huán)境保護(hù)等多達(dá)12個專業(yè)的審查人員,各專業(yè)的主審查員要求具有高級職稱或注冊執(zhí)業(yè)資格,并具有10年以上設(shè)計經(jīng)歷,作為主要技術(shù)負(fù)責(zé)人或總工程師主持過水利行業(yè)相應(yīng)專業(yè)設(shè)計類型的大型項目工程設(shè)計。

1.2 施工圖審查方式多樣化

房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖審查一般由建設(shè)單位委托給建設(shè)主管部門認(rèn)定的審查機(jī)構(gòu)。水利工程施工圖審查浙江、福建、河南省規(guī)定只采用委托審查方式。安徽省、江蘇省規(guī)定項目法人可采用兩種方式:一是委托施工圖審查機(jī)構(gòu)審查,二是聘用審查人員進(jìn)行專家會審(針對中小型工程項目)。

1.3 分級管理,強調(diào)審查機(jī)構(gòu)資質(zhì)

一般由省水利廳對全省的施工圖審查工作實施指導(dǎo)、監(jiān)督,并接受水利部的指導(dǎo)、監(jiān)督。各市、縣(區(qū))水行政主管部門負(fù)責(zé)對本行政區(qū)域內(nèi)施工圖審查工作實施監(jiān)督管理。根據(jù)SL 252—2000《水利水電工程等級劃分及洪水標(biāo)準(zhǔn)》,主要對大中型水利工程施行施工圖審查制度,小型水利項目根據(jù)情況參照執(zhí)行。施工圖審查機(jī)構(gòu)一般分為甲、乙、丙三級,不同的資質(zhì)等級承接業(yè)務(wù)范圍不同。

2 我國水利工程施工圖審查存在的問題

2.1 審查制度建設(shè)亟待完善

設(shè)立水利工程施工圖審查制度,其目的是以行政和技術(shù)手段將事后的工程質(zhì)量管理變?yōu)槭虑暗谋O(jiān)督管理,將勘察設(shè)計文件中存在的質(zhì)量問題在工程施工之前發(fā)現(xiàn)并及時糾正,排除質(zhì)量安全隱患,達(dá)到三個確保:①確保設(shè)計文件符合國家法律、法規(guī)和強制性標(biāo)準(zhǔn);②確保工程設(shè)計不損害公共安全和公眾利益;③確保工程設(shè)計質(zhì)量以及國家財產(chǎn)和人民生命財產(chǎn)的安全。

由于水利部未統(tǒng)一制定適用于全國的施工圖審查管理辦法,各省市按各自需求,依據(jù)《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》(國務(wù)院[2000]第279號令)和《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》(國務(wù)院[2000]第293號令),結(jié)合水利工程特點并參照建設(shè)部頒布的《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法》(原建設(shè)部[2004]第134號令)[3]制定相應(yīng)的暫行辦法。這些暫行辦法在審查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定、業(yè)務(wù)范圍、審查員資歷、審查機(jī)構(gòu)的責(zé)任、政府監(jiān)督管理等多方面都存在一定的差別,如何設(shè)計出更科學(xué)合理,執(zhí)行力強的施工圖審查制度是值得探討的問題。

2.2 審查機(jī)構(gòu)賠付能力弱,抗風(fēng)險能力差

以安徽省為例,其施工圖審查暫行辦法規(guī)定“施工圖經(jīng)審查合格后,仍有違反規(guī)范或工程建設(shè)強制性標(biāo)準(zhǔn)的問題,給建設(shè)項目造成損失的,被委托的審查機(jī)構(gòu)依法承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任,取消會審專家組人員的審查資格”。然而審查機(jī)構(gòu)的規(guī)模一般較小,甲級資質(zhì)審查機(jī)構(gòu)注冊資金僅要求大于100萬元,一旦發(fā)生工程質(zhì)量責(zé)任事故,其賠付能力弱,抗風(fēng)險能力差。由于收取的施工圖審查費相對于水利工程的巨大投資,即使免收審查費再加上1倍的罰款也遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法彌補建設(shè)單位的損失。

2.3 施工圖審查市場化程度高,易引發(fā)不正當(dāng)競爭

原建設(shè)部[2004]第134號令規(guī)定:“施工圖審查機(jī)構(gòu)是不以營利為目的的獨立法人”[3],而企業(yè)的定義是“依法設(shè)立的以營利為目的、從事商品的生產(chǎn)經(jīng)營和服務(wù)活動的獨立核算經(jīng)濟(jì)組織”。原建設(shè)部在宣傳貫徹[2004]134號令時指出,“審查工作是為了滿足政府監(jiān)管質(zhì)量的需要由政府強制推行的,審查機(jī)構(gòu)有準(zhǔn)公共機(jī)構(gòu)的色彩”[4]。目前水利工程施工圖審查機(jī)構(gòu)大部分為企業(yè)單位,高度市場化易造成低價格的不正當(dāng)競爭,同時加大了政府監(jiān)管難度。

3 國外及香港地區(qū)施工圖審查制度的啟示

美國對建設(shè)工程產(chǎn)品,特別是事關(guān)社會公眾利益和公共安全的建設(shè)工程,采取直接監(jiān)管的方式。美國的《國際建筑規(guī)范》(International Building Code,IBC)明確規(guī)定建筑工程實行規(guī)劃許可、施工許可、使用許可制度,施工圖審查通過是頒發(fā)施工許可證、使用許可證的必備條件。審查員需具有工程經(jīng)歷、培訓(xùn)經(jīng)歷、土木工程師(Professional Engineer)資格,并取得行業(yè)組織核發(fā)的審查員證書。施工圖審查是非盈利性質(zhì)的政府行為,審查機(jī)構(gòu)收取相當(dāng)于工程造價的0.5%～1%的審查費。工程的設(shè)計質(zhì)量仍由設(shè)計單位負(fù)責(zé),在施工圖審查中,當(dāng)發(fā)生經(jīng)驗不足或疏忽等質(zhì)量責(zé)任時,一般不會追究審查員個人民事和刑事責(zé)任,僅承擔(dān)名譽損失,由審查機(jī)構(gòu)承擔(dān)民事責(zé)任[5]。

新加坡國家發(fā)展部下屬的建筑建造局(Building and Construction Authority,BCA)編制的建筑控制法案(Building Control Act)適用于房屋建筑、市政基礎(chǔ)設(shè)施、水工建筑的質(zhì)量控制。其授權(quán)的建筑控制委員會(Commissioner of Building Control,CBC)負(fù)責(zé)施工圖審查。建筑控制法案中明確規(guī)定了施工圖審查機(jī)構(gòu)/審查員的注冊、權(quán)利和責(zé)任及圖紙審查處理流程,BCA編制的建筑控制規(guī)范(Building Control Regulations)詳細(xì)規(guī)定了的施工圖審查標(biāo)準(zhǔn)[6]。

香港發(fā)展局下屬的渠務(wù)署(Drainage Services Department)作為特區(qū)政府的水利工程建設(shè)的管理部門,負(fù)責(zé)政府投資防洪、排澇工程、公共排水/排污系統(tǒng)的技術(shù)審查。審查合格的項目頒發(fā)審查通過證明,作為申領(lǐng)工程開工許可證的必備條件[7]。

國外經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和香港地區(qū)施工圖審查制度給我們以下啟示:①美國、新加坡、香港地區(qū)均由政府建設(shè)主管部門設(shè)置專門的、非營利、執(zhí)行政府監(jiān)管職能的施工圖審查部門;②建立了較完善的施工圖審查管理法規(guī),細(xì)致規(guī)定了施工圖審查的內(nèi)容;③規(guī)定了施工圖審核員的資格認(rèn)證;④明確了施工圖審查機(jī)構(gòu)和審查員的質(zhì)量責(zé)任,民事責(zé)任。

4 對我國水利工程施工圖審查體制改革的建議

鑒于水利工程的特殊性,針對我國水利工程施工圖審查制度執(zhí)行中存在的問題,借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國家和香港地區(qū)制度設(shè)計和實施經(jīng)驗,提出我國水利工程施工圖審查體制改革的幾點建議:

a.水利部成立全國水利工程施工圖審查領(lǐng)導(dǎo)小組,參照《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法》制定水利工程施工圖審查管理辦法,由各省市水行政主管部門制定實施細(xì)則,并對全國的水利工程施工圖審查工作實施指導(dǎo)、監(jiān)督。

b.建立全國或省市級水利工程施工圖審查信息網(wǎng),涵蓋政策文件、辦事指南、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、工作動態(tài)、審查公示、統(tǒng)計分析等欄目,進(jìn)一步規(guī)范施工圖審查流程,提升審查質(zhì)量。推進(jìn)審查員執(zhí)業(yè)制度,建立審查機(jī)構(gòu)和審查員誠信檔案,研究開發(fā)水利工程施工圖審查信息管理系統(tǒng),系統(tǒng)功能包括:機(jī)構(gòu)和審查員資質(zhì)申請與核查、信用檔案管理、工程項目備案管理、審批信息查詢、審查信息統(tǒng)計。通過上述方法進(jìn)一步提高水利部和各地政府對水利工程施工圖審查的行政約束力。

c.啟動水利工程施工圖審查要點技術(shù)規(guī)范編制工作。參考住建部編制的《建筑工程施工圖設(shè)計文件審查要點》,結(jié)合水利工程特點,組織全國知名水利工程施工圖審查機(jī)構(gòu)的技術(shù)專家,開展施工圖審查要點技術(shù)規(guī)范編制工作,同時申報國家級科技支撐計劃。

d.啟動水利工程施工圖審查職業(yè)責(zé)任保險計劃。按2003年建設(shè)部頒布的《關(guān)于積極推進(jìn)過程設(shè)計責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》(建設(shè)部令第218號),建筑工程設(shè)計單位已逐步開始購買設(shè)計保險。建議水利部與保監(jiān)會協(xié)調(diào),早日推出針對水利工程施工圖審查機(jī)構(gòu)的職業(yè)責(zé)任保險險種,增強施工圖審查機(jī)構(gòu)的抗風(fēng)險能力。

5 結(jié) 語

筆者論述了我國水利工程施工圖審查的特點,各省市水利工程施工圖審查執(zhí)行中存在的問題,通過借鑒國外和香港地區(qū)房建和水利工程施工圖審查制度設(shè)計和實施經(jīng)驗,提出當(dāng)前我國水利工程施工圖審查體制改革的幾點建議。需要進(jìn)一步研究的工作包括:水利工程施工圖審查機(jī)構(gòu)及個人質(zhì)量誠信評價體系,水利工程施工圖審查職業(yè)責(zé)任保險制度設(shè)計等。

[1]李新華.對我省水利工程推行施工圖審查制度的思考[J].陜西水利,2008(1):10-11.

[2]鄧學(xué)讓.深圳市水利工程施工圖設(shè)計文件審查的基本做法及相關(guān)問題[J].中國工程咨詢,2011,127(4):27-29.

[3]中華人民共和國建設(shè)部.房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法[EB/OL].[2004-08-23].http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/jsbgz/200611/ t20061101_159072.htm.

[4]中華人民共和國建設(shè)部.關(guān)于印發(fā)徐波、吳慧娟同志在全國建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作研討會上講話的通知[EB/ OL].[2005-02-04].http://www.mohurd.gov.cn/zcfg/ jswj/gczl/200611/t20061101_157999.htm.

[5]建設(shè)部住宅產(chǎn)業(yè)化促進(jìn)中心.中國住宅工程質(zhì)量[M].北京:中國建筑工業(yè)出版社,2007.

[6]新加坡建筑建造局.建筑控制法案(Building Control Act)[EB/OL].[2006-01-01].http://www.bca.gov.sg/ BuildingControlAct/others/building_control_act.pdf

[7]柯洪,吳啟明,王華.香港工程建設(shè)管理[M].天津:天津大學(xué)出版社,2005.

TV222

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1003 -9511(2013)04 -0051 -03

2013-01 -16 編輯:陳玉國)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2013.04.013

武漢科技大學(xué)高層次人才引進(jìn)基金資助項目(060197)

余宏亮(1970—),男,湖北武漢人,高級工程師,博士,從事工程管理研究。