卞戈亞,黃愛玉,馮廣志,鞠茂森,蘇 雯,陳康寧

(1.中國水利水電科學(xué)研究院水利研究所,北京 100048;2.中國灌溉排水發(fā)展中心,北京 100054; 3.中國農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)村供水技術(shù)協(xié)會,北京 100053; 4.中國水利水電科學(xué)研究院流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國家重點實驗室,北京 100038)

南方四省(區(qū))農(nóng)民用水戶協(xié)會運行管理調(diào)查與思考

卞戈亞1,黃愛玉2,馮廣志3,鞠茂森3,蘇 雯3,陳康寧4

(1.中國水利水電科學(xué)研究院水利研究所,北京 100048;2.中國灌溉排水發(fā)展中心,北京 100054; 3.中國農(nóng)業(yè)節(jié)水和農(nóng)村供水技術(shù)協(xié)會,北京 100053; 4.中國水利水電科學(xué)研究院流域水循環(huán)模擬與調(diào)控國家重點實驗室,北京 100038)

根據(jù)對廣西、江西、湖北、四川等南方四省(區(qū))21家典型農(nóng)民用水戶協(xié)會的調(diào)查,對其建設(shè)運行現(xiàn)狀、存在的問題及歸因等有了進(jìn)一步認(rèn)識。調(diào)查表明,協(xié)會在承擔(dān)工程管護(hù)責(zé)任、提升灌溉用水效率、規(guī)范用水秩序、參與新農(nóng)村建設(shè)等事務(wù)中發(fā)揮了突出作用,但仍存在4個方面的問題:工程底子薄欠賬多,工程管護(hù)及日常運行經(jīng)費缺口大,自身管理經(jīng)驗欠缺,無法擁有工程產(chǎn)權(quán)等。提出了推動協(xié)會發(fā)展的具體建議:國家出臺農(nóng)民用水戶協(xié)會管理條例或管理辦法,進(jìn)一步宣傳貫徹落實中央末級渠系水價改革政策等。

南方四省(區(qū));農(nóng)民用水戶協(xié)會;運行管理

農(nóng)民用水戶協(xié)會(以下簡稱“協(xié)會”)作為我國基層水利服務(wù)體系的“三駕馬車”之一,對培育和提高農(nóng)民自主管理意識和水平,明晰農(nóng)村水利設(shè)施所有權(quán),建立現(xiàn)代高效的管理體制和運行機制,具有十分重要的意義,因此受到國家高度重視。2011年,中央一號文件提出要“健全基層水利服務(wù)體系”[1]。2012年6月,水利部、中央編辦、財政部聯(lián)合出臺了《關(guān)于進(jìn)一步健全完善基層水利服務(wù)體系的指導(dǎo)意見》[2],從頂層設(shè)計高度進(jìn)一步確定了健全完善基層水利服務(wù)體系的各項任務(wù)。我國的協(xié)會建設(shè)始于20世紀(jì)90年代,盡管起步稍晚,但由于國家有關(guān)部門大力推動,發(fā)展十分迅速,截至2011年底,全國共建有協(xié)會7.8萬個,管理灌溉面積約1667萬hm2,占我國有效灌溉面積的28%。2012年8月,水利部李國英副部長在講話中明確提出[3],到2013年底,要按照三部辦文件的要求,實現(xiàn)協(xié)會全覆蓋。盡管協(xié)會從空間布局上覆蓋日趨廣泛,但由于外部環(huán)境及其自身的多方面問題,發(fā)揮參與灌溉管理事務(wù)職能仍受一定制約[4-11]。本文根據(jù)對我國南方廣西、江西、湖北、四川四省(區(qū))的21個協(xié)會、部分灌區(qū)水管單位及水行政主管部門的調(diào)研,形成了對協(xié)會運行管理情況的初步認(rèn)識,針對存在的問題、歸因以及如何推動協(xié)會向縱深發(fā)展做了較深入的思考。

1 南方四省(區(qū))協(xié)會發(fā)展現(xiàn)狀

1.1 四省(區(qū))協(xié)會的整體情況

本次調(diào)研于2011年10月、11月間進(jìn)行,主要對象是四省(區(qū))不同運行歷時、灌域面積、管理模式的21個協(xié)會,調(diào)查方式包括問卷、座談等多種形式。四省(區(qū))在我國南方地區(qū)具有較好的代表性,湖北省的協(xié)會建設(shè)起步最早,江西省農(nóng)民自主參與灌溉管理歷史悠久,廣西壯族自治區(qū)農(nóng)業(yè)灌溉主要依靠小型水利工程,四川省大型灌區(qū)的群管水利有良好基礎(chǔ)。截至2011年11月,四省(區(qū))共建有協(xié)會17710個,其中大型灌區(qū)內(nèi)3 760個,中型灌區(qū)內(nèi)2828個,小型灌區(qū)內(nèi)11032個,管理灌溉面積約803萬hm2,占四省(區(qū))灌溉總面積的40.4%,參與農(nóng)戶959.6萬戶,涉及3837萬人,見表1。

1.2 具體調(diào)研對象的運行情況

這21個協(xié)會在四省(區(qū))的分布情況是:江西省6個,湖北省5個,廣西壯族自治區(qū)6個,四川省4個。從運行時間看,既有成立于清同治時期運行140年的協(xié)會,也有新近成立的協(xié)會。從灌區(qū)規(guī)?？?有灌溉面積達(dá)1330 hm2的協(xié)會,也有灌溉面積僅20 hm2的協(xié)會。從發(fā)起背景看,有依托大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、農(nóng)業(yè)水價綜合改革、中央財政小農(nóng)水項目帶動的協(xié)會,也有受世界銀行貸款項目和英國發(fā)展署資助建立的協(xié)會。調(diào)查內(nèi)容力求體現(xiàn)協(xié)會組織運作、工程管護(hù)狀況、經(jīng)費來源于財務(wù)狀況、能力建設(shè)、地方政府部門與協(xié)會關(guān)系、公共財政對協(xié)會支持等信息,調(diào)研表部分內(nèi)容見表2。

表1 南方四省(區(qū))協(xié)會發(fā)展情況調(diào)查情況

表2 調(diào)查對象具體運行情況

1.3 總體運行效果

通過多年的建設(shè),四省(區(qū))協(xié)會建設(shè)取得了明顯起色,發(fā)揮了多方面作用,集中體現(xiàn)在以下幾方面:①提升了灌溉用水效率。以綿陽市武引灌區(qū)協(xié)會和都江堰龍泉灌區(qū)協(xié)會為例,其單位農(nóng)田灌溉用水量分別比協(xié)會組建前分別節(jié)約了30%和28%。②逐漸填補了農(nóng)村水利工程管理主體空白。凡是協(xié)會管轄的工程,即使沒有獲得公共財政的支持,其維護(hù)狀況也得到了改觀。③改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件。以湖北省為例,近年來恢復(fù)和改善的灌溉面積超過26萬hm2,其中1/3來自協(xié)會的貢獻(xiàn)。④有效規(guī)范了灌溉用水秩序。以四川省為例,近3年來全省農(nóng)業(yè)水費平均收取率從協(xié)會大面積推廣前的76.71%提高到85.56%,大型灌區(qū)收取率由53.71%提高到70.83%。⑤在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮了紐帶作用。參與調(diào)查的21個協(xié)會中,有9個協(xié)會兼管了農(nóng)村供水。以永福鎮(zhèn)江西屯協(xié)會為例,該協(xié)會不但兼管人飲工程,而且修建了76個沼氣池,改廁65個,改善了農(nóng)村衛(wèi)生環(huán)境。

2 協(xié)會存在的主要問題

2.1 協(xié)會所管工程完好率低急需更新改造

四省(區(qū))多數(shù)農(nóng)村水利工程建于20世紀(jì)50至70年代,受經(jīng)濟技術(shù)條件制約,質(zhì)量先天不足,加之運行幾十年,大多數(shù)破爛不堪,與水利現(xiàn)代化、灌溉現(xiàn)代化的要求相距甚遠(yuǎn),影響糧食安全。本次實地調(diào)查的協(xié)會,一般被認(rèn)為運行條件相對較好,但渠道完好率在80%以上的僅有7個,50%～80%的有9個,另外有5個協(xié)會在50%以下。近年來雖然財政加大了投入,但相對龐雜浩大灌排網(wǎng)絡(luò)來說,工程改造仍較滯后,調(diào)研對象中所管工程基本沒有改造的(只對引水渠極少部分進(jìn)行了襯砌)占38%,比如四川都江堰龍泉灌區(qū)的大汶山協(xié)會,管理灌溉面積約1020 hm2,建于20世紀(jì)70年代并經(jīng)地震摧殘渠道40余公里,但至今沒有得到改造。

2.2 工程管護(hù)及日常運行經(jīng)費缺口大

從經(jīng)費來源看,在20家有數(shù)據(jù)的協(xié)會中,完全依靠水費或水費提成收入的有14家,完全依賴村集體籌集的1家,兼有管理費收入的3家,有養(yǎng)魚等經(jīng)營性收入的僅有2家。從年收入看,在19家有數(shù)據(jù)的協(xié)會中,有6家低于1萬元,9家在1～4萬元之間,僅有4家高于4萬元。從單位灌溉面積水費標(biāo)準(zhǔn)看,有10家低于500元/hm2。從日常辦公條件看,有13個協(xié)會沒有獨立的辦公場所,其中多數(shù)是借用或與村委會共用,有的則在協(xié)會主席家里開會。

2.3 自身的管理經(jīng)驗與水平欠缺

在這21家協(xié)會中多數(shù)協(xié)會組建程序簡單、管理機構(gòu)負(fù)責(zé)人產(chǎn)生不民主、規(guī)章制度籠統(tǒng)照搬范本缺乏可操作性、管理人員缺乏財務(wù)或業(yè)務(wù)知識;從管理人員自身素質(zhì)看,有10家負(fù)責(zé)人為普通農(nóng)民,有8家由村支書兼任,有3家由原水管站職工、鄉(xiāng)水利站長或電灌站職工擔(dān)任。在調(diào)查中,不少協(xié)會負(fù)責(zé)人反映,由于協(xié)會是個新鮮事物,缺乏經(jīng)驗,在管理中只能邊運行邊探索。

民主和諧的教學(xué)氛圍是學(xué)生積極主動性發(fā)揮的前提，它能消除學(xué)生的緊張心理，使學(xué)生處于一種寬松的心理環(huán)境中。如教學(xué)《能被3整除的數(shù)的特征》時，讓學(xué)生大膽去猜、去發(fā)現(xiàn)：“能被3整除的數(shù)有什么特征呢？”鼓勵他們有什么問題就提出來，有什么想法就說出來，對學(xué)生一視同仁，尤其是學(xué)困生只要有需要更要給予提問的機會，當(dāng)一位學(xué)生說：“一個數(shù)能不能被3整除與個位有關(guān)。”“真是與個位有關(guān)嗎？”“與個位有什么關(guān)系呢？”學(xué)生會大膽質(zhì)疑，并通過舉例很快就否定了剛才的說法?！澳堑降子惺裁刺卣髂?？”學(xué)生進(jìn)入一種“心欲求而尚未得，口欲言而尚不能”的求知狀態(tài)中。這樣，學(xué)生漸漸地就會在課堂上敢于向老師和同學(xué)提出問題。

2.4 多數(shù)協(xié)會沒有獲得工程產(chǎn)權(quán)

在21家協(xié)會中,除江西鯉陂、湖北黃林支渠和東風(fēng)三干渠等少數(shù)協(xié)會外,其他18家協(xié)會均沒有水利工程產(chǎn)權(quán)證書或固定資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓證件。關(guān)于工程產(chǎn)權(quán),另一類極端現(xiàn)象是直接越過協(xié)會,將產(chǎn)權(quán)切割破碎,完全交給農(nóng)戶個人,比如江西省高安市給楊圩鎮(zhèn)梨塘村每戶頒發(fā)了農(nóng)村水利設(shè)施權(quán)屬證書,全村共頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證236份,抽掉了本該由梨塘村協(xié)會承擔(dān)的工程管護(hù)主體地位,造成協(xié)會管理協(xié)調(diào)工作困難。

3 影響協(xié)會建設(shè)運行的歸因分析

3.1 管理部門重視與政策引導(dǎo)不夠

管理部門對協(xié)會作用了解太少,導(dǎo)致重視與政策扶持不夠,表現(xiàn)在以下幾方面:①基層管理部門對小型農(nóng)田水利資產(chǎn)的形成因素和持續(xù)運行的管護(hù)責(zé)任認(rèn)識不清,或懷疑農(nóng)民的自我管理能力,導(dǎo)致遲遲不肯將工程產(chǎn)權(quán)交給協(xié)會;②在制訂水價過程中,認(rèn)為調(diào)整水價是增加農(nóng)民負(fù)擔(dān),沒有按照補償成本的原則將末級渠系的工程維護(hù)和灌溉管理發(fā)生的費用進(jìn)入成制定終端水價,直接影響協(xié)會收入來源;③管理部門與協(xié)會之間利益主體關(guān)系模糊,有的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利站職工仍在吃水費,這樣的協(xié)會不是用水戶的利益相關(guān)者,無法代表用水戶的共同利益。

3.2 公共性財政投入支持力度較弱

協(xié)會在建設(shè)運行起步階段主要依靠公共財政支持。近年來,公共財政投入主要以項目的形式,預(yù)算中沒有列支協(xié)會機構(gòu)建設(shè)與能力建設(shè)的經(jīng)費預(yù)算。究其原因,一是政府重建輕管的思想仍然沒有根除,有的文件雖然明確協(xié)會建設(shè)費用由地方配套,但實際執(zhí)行或虛報夸大,或全為空頭支票;二是當(dāng)?shù)刎斦_實困難,協(xié)會自身沒有經(jīng)費來源。

3.3 協(xié)會缺乏業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)

3.4 外邊界形式確定不夠合理

在這21家協(xié)會中,按行政邊界組建的協(xié)會占多數(shù),有12家,只有9家按水文邊界組建。例如江西和廣西,協(xié)會普遍以村行政建制為單元組建,造成兩方面具體問題:一是灌溉規(guī)模太小,收入少,而單位面積管理成本較高,造成運行維護(hù)費用不足,在21家協(xié)會中,有4個協(xié)會的灌溉面積小于67 hm2的,有的甚至只有20 hm2;二是工程管護(hù)責(zé)任難以落實,灌溉用水仍存矛盾,同一支渠(或水源)工程以下幾個行政村,各自組建協(xié)會,成為若干個獨立體,工程的共同部分維護(hù)責(zé)任難以落實,上游置之不理,下游相互推諉,造成“公地悲劇”。

4 推動協(xié)會建設(shè)向縱深發(fā)展的建議

4.1 從戰(zhàn)略高度充分認(rèn)識培育和發(fā)展協(xié)會的重要作用

協(xié)會作為農(nóng)田水利建設(shè)和管理的“主體”,是管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一,是大方向。我國歷史上利用民間力量自治管水的做法和許多國家實行農(nóng)民用水協(xié)會為主要形式的用水戶參與灌溉管理成功經(jīng)驗,都說明它是有生命力的。目前協(xié)會發(fā)展中存在不少問題,應(yīng)當(dāng)以積極的態(tài)度研究解決問題,協(xié)會的建設(shè)與發(fā)展不能一蹴而就,更不能半途而廢,不能把協(xié)會的功能局限于方便水費的收繳和用水戶的投工投勞,應(yīng)當(dāng)把加強協(xié)會建設(shè),培育協(xié)會管理能力作為保障小型農(nóng)田水利和大中型灌區(qū)工程良性運行的戰(zhàn)略措施。

4.2 進(jìn)一步宣傳貫徹落實中央末級渠系水價改革政策

《關(guān)于加強農(nóng)業(yè)末級渠系水價管理的通知》(發(fā)改價格[2005]2769號)明確農(nóng)業(yè)末級渠系水價應(yīng)“按照補償農(nóng)業(yè)末級渠系運行和維修養(yǎng)護(hù)費用的原則核定”。維修養(yǎng)護(hù)費用指協(xié)會執(zhí)委會成員和管水員的誤工補貼和辦公費用,這一部分是協(xié)會成員應(yīng)得的勞動報酬,多數(shù)用水戶是能接受的,全國已有很多達(dá)到收支平衡的協(xié)會,如江西萬載縣的鯉陂協(xié)會、湖北當(dāng)陽市黃林支渠協(xié)會、和東風(fēng)渠三干渠協(xié)會等。同時建議地方政府給予協(xié)會自行造血的功能,將協(xié)會管轄范圍內(nèi)的小型水庫、堰塘或荒山、以及人畜引水工程等轉(zhuǎn)交或承包給協(xié)會管理經(jīng)營,擴大協(xié)會的經(jīng)營范圍,增加協(xié)會的財務(wù)收入,用以滿足協(xié)會為用水戶提供服務(wù)的需要。

4.3 建議國家出臺農(nóng)民用水戶協(xié)會管理相關(guān)辦法

目前,全國已有一些省份(如湖南、湖北、新疆、四川)以水利廳名義發(fā)文,出臺了《農(nóng)民用水戶協(xié)會管理暫行辦法》。建議由國家相關(guān)部門組織法律專家,著手起草全國性農(nóng)民用水戶協(xié)會管理相關(guān)辦法,確定協(xié)會的性質(zhì)、權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任和地位,規(guī)范協(xié)會機構(gòu)建設(shè)、能力建設(shè)的程序和辦法,協(xié)會內(nèi)部、外部的民主決策與監(jiān)督機制等,特別是協(xié)會與各利益相關(guān)部門和單位之間的關(guān)系,以及雙方的權(quán)利、義務(wù),有效保障協(xié)會的權(quán)益,同時規(guī)范地方政府對協(xié)會組建、發(fā)展的職責(zé)及對所管轄的小型水利工程更新改造資金投入的責(zé)任和資金來源等。

4.4 對協(xié)會水利工程更新改造予以財政傾斜

建議國家和各級地方政府,將涉農(nóng)水工程建設(shè)資金向協(xié)會傾斜,加快、加大協(xié)會所管轄的水利工程更新改造資金的投入。同時建議各級政府和有關(guān)部門,特別是縣一級的地方政府,應(yīng)當(dāng)在全縣農(nóng)田水利工程統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計的基礎(chǔ)上,整合國家相關(guān)涉農(nóng)項目的資金(如小農(nóng)水、末級渠系改造、重點節(jié)水示范縣、以及大、中型灌區(qū)節(jié)水與更新改造、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地整治等),從水源工程、骨干渠系工程、再到末級田間工程,全盤考慮,一次投入到位,使得配套齊全,以及時發(fā)揮農(nóng)田水利工程的整體效益,盡快夯實改善協(xié)會的水利工程的基礎(chǔ)條件。

4.5 從工程投資管理上落實協(xié)會機構(gòu)能力建設(shè)的專項經(jīng)費

可參考國家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)辦公室的做法,在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)的經(jīng)費中提留7%的新技術(shù)開發(fā)的經(jīng)費,用于協(xié)會組建的培訓(xùn)費。建議在與協(xié)會有關(guān)的水利項目經(jīng)費管理的開支類別中增設(shè)一定比例的(如總額5%～7%)用于協(xié)會機構(gòu)建設(shè)與能力建設(shè)的專項經(jīng)費,在中央投資中列支,不作為地方配套,實行?？顚Ｓ貌⒅贫ǔ鱿鄳?yīng)的管理辦法。同時,要尋求協(xié)會后續(xù)培訓(xùn)的經(jīng)費來源,用以提高協(xié)會執(zhí)委會等管理層面工作人員的綜合素質(zhì)。

4.6 妥善落實協(xié)會所管轄的水利工程的產(chǎn)權(quán)歸屬問題

各級地方政府應(yīng)高度重視協(xié)會所轄的末級渠系工程或小型水利工程的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)交問題,使用水戶在擁有產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上承擔(dān)管護(hù)責(zé)任。各級地方政府、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))水利站,特別是灌區(qū)水管單位,要協(xié)助和指導(dǎo)協(xié)會在做好所管轄更新改造規(guī)劃的基礎(chǔ)上,做好所轄工程固定資產(chǎn)的登記、造冊和辦理工程產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)交的工作。工程產(chǎn)權(quán)移交給協(xié)會后,協(xié)會應(yīng)與其他形式的管理主體同等享受財政的補貼和維修改造支持。

4.7 培育示范性樣板協(xié)會,帶動協(xié)會規(guī)模化建設(shè)

針對當(dāng)前的農(nóng)民用水戶協(xié)會普遍存在規(guī)模小、能力不強、組建運行不夠規(guī)范等問題,國家、省(市)、灌區(qū)要抓好一批較大規(guī)模的示范性樣板協(xié)會建設(shè)。在抓樣板協(xié)會培育的過程中,要正確處理政府引導(dǎo)、推動和農(nóng)民自主參與的關(guān)系。在協(xié)會規(guī)模設(shè)計上,要以合理、可行、必要為原則,不要把必要的整合變?yōu)閺娦械臏惡?。建議財政安排專項資金,成立農(nóng)民用水協(xié)會發(fā)展指導(dǎo)服務(wù)中心和信息網(wǎng)絡(luò),加強對協(xié)會的指導(dǎo)、監(jiān)測、調(diào)查、評估。

[1]中共中央國務(wù)院.中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定[J].中國水利,2011(4):1-2.

[2]水利部,中央機構(gòu)編制委員會辦公室,財政部.關(guān)于進(jìn)一步健全完善基層水利服務(wù)體系的指導(dǎo)意見[EB/ OL].[2012-06-01].http://www.gov.cn/gzdt/2012-06/ 09/content_2157245.htm.

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[4]翟浩輝.培育農(nóng)民用水戶協(xié)會 推進(jìn)新農(nóng)村水利建設(shè)[J].求是,2006(3):33-34.

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1003 -9511(2013)04 -0047 -04

2013-01 -10 編輯:張志琴)

10.3969/j.issn.1003 -9511.2013.04.012

卞戈亞(1979—),女,江蘇大豐人,工程師,博士,從事農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)與管理研究。