李大鵬

1.土地征收概述

土地征收是2004年國家修憲時提出的，在此之前我國統(tǒng)一采用土地征用這一提法，修憲之后在修改的《土地管理法》中加入了征收一詞，在我國土地征收的基本含義可以概述為：國家或政府為公共利益的需要，依照法律規(guī)定，運用公權(quán)力強制將集體所有的土地收為國有并給予一定補償?shù)姆芍贫?。土地征收的特征?/p>

1.1征收主體的特定性

申請的建設，發(fā)展并維護公共利益。在我國土地所有是嚴禁買賣的，雖然征收后的具體用地單位很可不是國家，但集體土地的首先流向只能是國家，各公共利益用地單位只能向國家提出用地申請，再由國家統(tǒng)一行使土地征收的權(quán)利。在具體執(zhí)行時，地方政府可以代表國家行使土地征收的權(quán)利。

1.2征收目的的確定性

《土地管理法》中明確規(guī)定，土地征收的前提是公共利益的需要，國家只有出于公共利益的原因才能動用土地征收的權(quán)利，其實這是對國家土地征收權(quán)利的一種約束，避免土地征收權(quán)的濫用，明確公共利益對合理的行使土地征收權(quán)有十分重要的意義。

1.3征收的有償性

申請征收不同于土地的沒收，他是一種有償?shù)氖杖⌒袨椋恋氐恼魇帐菄液娃r(nóng)村集體兩個土地所有權(quán)主體的土地轉(zhuǎn)移行為，對土地征收的補償不是按市場價格進行完全補償，是按國家規(guī)定的標準進行不完全的補償，但土地征收是一種有償?shù)男袨椤?/p>

1.4征收的強制性

土地征收是國家行使的一種強制權(quán)，被征收的對象無論同意與否都不能阻礙國家行使正當?shù)耐恋卣魇諜?quán)，國家對土地的征收是不以個人或集體的意志為轉(zhuǎn)移的，這種強制性是帶有公信力和國家法律效力的，任何阻礙國家行使正當土地征收權(quán)的行為都要負法律責任的，土地征收是帶有強制性的行政權(quán)利的。

2.我國在土地征收制度中出現(xiàn)的主要問題

2.1土地征收范圍過寬，超出了公共利益的范疇

《土地管理法》第二條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要可以依法對集體所有的土地實行征收?！惫怖媸呛饬繃艺鞯貦?quán)是否濫用的標準，許多國家紛紛采取不同的措施從法律上對公共利益的界限加以相應的限制。而我國法律對公共利益沒有明確的界定，一般除農(nóng)村居民可以直接使用集體土地外，只要非農(nóng)建設需要占用土地的，不管是否具有公共利益，都可以實行土地征收方式取得土地。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征收農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經(jīng)營合同，強行征收農(nóng)民承包的土地。然后，政府再以國家的名義通過出讓、出租、劃撥等有償或無償?shù)姆绞綄⑼恋亟唤o需地單位使用。這種做法嚴重超出了公共利益的范疇。

2.2征地補償標準過低，補償費發(fā)放不及時

我國《土地管理法》規(guī)定：征收耕地的土地補償倍數(shù)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年年產(chǎn)值的4至6倍。但據(jù)國土資源部調(diào)查，許多地方征地補償費明顯偏低，主要是在計算上普遍取采補償標準的最低限，有的甚至還低于法定標準。根本無法保證農(nóng)民進行有效的經(jīng)濟再生產(chǎn)。福建福州馬尾區(qū)一位農(nóng)民說：“現(xiàn)在征地補償費用只相當于農(nóng)民三年的種菜所得，這么低的價格，將來遇上點事，我們怎么辦？”由于基礎設施建設項目征地費用低，導致用地成本占工程總投資的比例低，一般只占到10%至15%，而國外高速公路土地征收占工程總投資一般在50%至60%。因而在資金不足的情況下，一些地方政府為爭取國家項目，往往要在土地上做文章，以犧牲農(nóng)民利益為代價搞建設。

2.3安置不妥導致問題突出

目前，對征地安置法律尚無明確規(guī)定，政策不具體，致使各地做法不一。但多數(shù)是只“安”不“置”，形成一種無效安置或低效安置。有些地區(qū)在采用貨幣安置時，不能一次支付全部安置費，只是打一些白條，一拖就是幾年、十幾年。還有一些農(nóng)民為了取得安置費，假托一個企業(yè)辦理一個虛假安置手續(xù)，然后再從該企業(yè)拿到這筆安置款。企業(yè)也理所當然的要從中收取一部分手續(xù)費。這樣一來把本是兩方的事，搞成了三方，農(nóng)民繞了一個圈子才拿到了打了折扣的安置費。不少失地農(nóng)民強烈呼吁，政府可以征收農(nóng)民的土地，但不能不管農(nóng)民的生活出路，否則就會使他們面臨“有路可走，無地生存”的尷尬境地。

2.4欠缺合理的司法救濟途徑，土地糾紛不能得到很好的解決

由于征地過程中遇到的許多問題法律法規(guī)都沒有明確規(guī)定，法院也因沒有明確的法律依據(jù)而無法受理這類案件。如哪些單位可以成為征地主體？征地程序應當怎樣進行？征地補償款怎樣計算，如何分配，誰來分配？村集體組織在征地過程中扮演著什么樣的角色？對征地補償中出現(xiàn)的糾紛，哪些可以提行政訴訟，哪些應當提民事訴訟？等等。

3.對我國土地征收制度改革的建議

3.1嚴格界定“公共利益”范圍

既然“公共利益”是法定的行使征地權(quán)的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因為不同的人或者說代表不同利益的人對“公共利益”可以作出各種不同的解釋。因此法定條件應當具有特定性和惟一性，否則這樣的前提條件就等于形同虛設。國家應規(guī)定在哪些范圍內(nèi)的建設項目才可以視為是以公共利益為目的的。對于 “非公益性”用地不能行使征地權(quán)，不具強制性。

3.2確定合理的補償標準

由于我國特殊的國情，集體土地對農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征收是對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。因征地而引起的農(nóng)民上訪問題，最突出的表現(xiàn)就是征地補償標準過低，而這一問題的根源在于所確定的補償標準不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”確定補償標準，征地補償費就永遠提高不了，補償按“原用途”，而轉(zhuǎn)手出讓時則按“新用途”，為什么同一塊地，對原所有人和新所有人所得收益不能采用同一標準呢？我國實行嚴格的土地用途管制制度，可結(jié)果農(nóng)民服從國家土地用途管制所做出的犧牲，到頭來居然又成為低補償?shù)慕杩?，這對農(nóng)民公平嗎？因此應當取消只能按“原用途”給予征地補償?shù)囊?guī)定。

3.3深化征地安置工作，切實維護農(nóng)民合法權(quán)益

可采取自謀職業(yè)、自己聯(lián)系就業(yè)、創(chuàng)辦經(jīng)濟實體等代替過去的統(tǒng)一安置的辦法；對一些選擇自愿放棄安置的自謀職業(yè)人員，有條件的應將安置費一次性發(fā)給個人，如在當?shù)馗銈€體經(jīng)營，政府還應適當給以政策上的扶持。對一些想進城打工的農(nóng)民，應該進行相應的培訓，并幫助安排一些與其能力相適應的工作，增加他們的就業(yè)門路。另外，要在土地收益中建立失地農(nóng)民的社會保障基金，進而與城鎮(zhèn)居民的社會保障體系接軌，從根本上解決農(nóng)民的后顧之憂。征地范圍縮小后，農(nóng)民可以以土地入股。土地的收益首先是辦保險，解決社會穩(wěn)定，然后可以分紅，增加農(nóng)民的收益。

3.4完善農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)制度

目前農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)制度還很不完善，可以說農(nóng)民的土地所有權(quán)是不完全具有抗世性的，國家對土地一級市場的壟斷加之我國國力有限目前必然導致征地權(quán)的泛濫，農(nóng)村集體土地就是城市用地的天然儲備庫，由于農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)不清，對農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的法律界定還不夠明確，導致農(nóng)村集體土地大量流失，要想從源頭規(guī)范征地權(quán)和征地范圍必須要明確農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)，用力法律行式保護農(nóng)村集體土地免受侵害。為了切實保護農(nóng)村集體的財產(chǎn)所有權(quán)，維護廣大農(nóng)民的根本利益，使農(nóng)民在土地征收時不受傷害，我們要嚴格謹慎地行使土地征收的權(quán)利，做好“兩公告一登記”工作，更要不斷改進與完善土地征收制度，使之切實地符合我國當前經(jīng)濟發(fā)展的需要。