任曉蘭

最近，中央各部門相繼集中公開了2012年度包括“三公”經(jīng)費、行政經(jīng)費等項目在內(nèi)的財政決算數(shù)據(jù)，在已經(jīng)公布的80多個部門的決算中，只有不到10個部門的決算支出低于預(yù)算水平，而從2012年預(yù)算數(shù)額與2012年決算數(shù)額比較來看，2012年度的決算總額高達(dá)9200多億元，超出了2012年度的預(yù)算2200多億元。

除去可以理解的通貨膨脹等因素，到底是什么導(dǎo)致政府預(yù)算偏離度如此之高？有沒有人可以站出來對此解釋，為此負(fù)責(zé)呢？

按照現(xiàn)代國家觀念的理解，社會公眾與政府之間是一種委托代理關(guān)系，所以違反財政預(yù)算的行為也應(yīng)該被認(rèn)定為“違法行為”，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。如《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法典》第238條規(guī)定，對于預(yù)算在特殊條件下可以適用訴訟救濟，法律將撥款視為授權(quán)后的履約行為，如果沒有履約或者沒有及時履約，可以作為違約事實成為向法院起訴并要求及時履約的依據(jù)。

財政預(yù)算是民意機關(guān)授權(quán)行政機關(guān)在實施公務(wù)活動過程中進行財務(wù)開支的具體計劃，因為基于民主的法理根基，行政機關(guān)不得無視民意機關(guān)對于財政預(yù)算的審批權(quán)而自行決斷，同時，也由于財政預(yù)算自身具有的計劃性，使得行政機關(guān)在執(zhí)行財政預(yù)算過程中可以根據(jù)實際情況有一定的彈性，享有面臨具體情形時的預(yù)算調(diào)整權(quán)，但前提是，這樣的預(yù)算調(diào)整，依然要接受民意機關(guān)的監(jiān)督，不可以由行政機關(guān)隨意改變。

也就是說，如果政府決算與預(yù)算的數(shù)額出現(xiàn)了異常變動的話，行政機關(guān)需要進行相應(yīng)的說明，如果行政機關(guān)等預(yù)算執(zhí)行單位擅自改變財政預(yù)算方案，還必須追究其法律責(zé)任。

財政預(yù)算過度偏離，應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任，這一點毫無疑義。正如財稅專家蔡茂寅所說：“預(yù)算雖不具有強制執(zhí)行機關(guān)須為全額支出之義務(wù)，但卻具有限定支出之最高數(shù)額的效力。亦即，支出系以法定預(yù)算各歲出預(yù)算機關(guān)（含主管機關(guān)與單位預(yù)算機關(guān)、分預(yù)算機關(guān)等）各科目所定之金額為最高限度。逾越各科目金額的支出，原則上固然構(gòu)成違法，但不足額之支出則不當(dāng)然構(gòu)成違法；再者，各單位預(yù)算機關(guān)除有例外情形外，逾越該機關(guān)預(yù)算金額之支出即構(gòu)成違法?！币簿褪钦f，政府超過預(yù)算支出限額、超越預(yù)算支出目的、逾越預(yù)算支出時間等行為，均屬于違法行為。接受預(yù)算限制，是現(xiàn)代政府的基本法律義務(wù)。

中國目前的《預(yù)算法》對于預(yù)算法律責(zé)任的規(guī)范，處于刻意的模糊狀態(tài)?！额A(yù)算法》中雖然用專章規(guī)定了預(yù)算法律責(zé)任，其在實踐中卻往往淪為備而不用的條款，因為一個不爭的事實擺在這里，雖然國家審計署近些年來的審計報告披露出大量較為普遍而嚴(yán)重的預(yù)算違法現(xiàn)象，但即使在這些問題被發(fā)現(xiàn)和披露，也鮮見有違法主體受到相應(yīng)的法律追究。

在很大意義上，這和我們國家對于財政預(yù)算的功能定位有很大的關(guān)系，因為在很長一段時間里，我國財政預(yù)算等相關(guān)法律的主要價值取向在于財政收入的保障，因此相應(yīng)的預(yù)算違法行為就指向不能完成預(yù)算收入這單一方面。但在現(xiàn)代社會，預(yù)算法的價值功能已經(jīng)完成了從強調(diào)保障財政收入，向?qū)崿F(xiàn)財政支出的公平和效率、規(guī)范和限制政府權(quán)力等方向的轉(zhuǎn)變。與此相一致，預(yù)算違法行為也應(yīng)體現(xiàn)在規(guī)范預(yù)算職權(quán)行使、強調(diào)預(yù)算程序合法、切實保護人民的合法權(quán)利與應(yīng)有的福利等方面。

美國學(xué)者愛倫·魯賓曾經(jīng)說：“公共預(yù)算的主要特征之一就是支付費用的人不是那些決定怎么花錢的人，因為民選官員有可能把錢花在與納稅人的愿望不同的地方。”當(dāng)每個納稅人讓渡了自己的財產(chǎn)權(quán)利，和政府形成了委托代理關(guān)系之后，政府就相應(yīng)地負(fù)有花好納稅人錢的神圣使命，而降低行政成本，提高資金使用效率，將預(yù)算的偏離度納入到正常范圍內(nèi)。而要求政府向納稅人給予相應(yīng)的說明，是民意代表機關(guān)的權(quán)利，是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。

（作者為天津財經(jīng)大學(xué)副教授）