陳小榮，尹繼志

（河北金融學(xué)院，河北保定 071051）

金融控股公司監(jiān)管研究
——美國(guó)經(jīng)驗(yàn)及其借鑒

陳小榮，尹繼志

（河北金融學(xué)院，河北保定 071051）

美國(guó)金融控股公司是商業(yè)銀行為了規(guī)避金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的法律限制，在銀行控股公司的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的。為了對(duì)金融控股公司實(shí)施有效監(jiān)管，美國(guó)建立了傘形監(jiān)管框架，美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)金融控股公司層面的監(jiān)管，而功能監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)各類(lèi)子公司的監(jiān)管。我國(guó)金融控股公司近年來(lái)發(fā)展迅速，金融控股公司已成為金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的重要載體。在此形勢(shì)下，我國(guó)可借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，建立對(duì)金融控股公司風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范的監(jiān)管框架，同時(shí)應(yīng)加快金融控股公司的立法，建立金融控股公司的“防火墻”制度。

金融控股公司；傘形監(jiān)管；“防火墻”制度

目前，我國(guó)金融控股公司已初具規(guī)模。但對(duì)其實(shí)施有效監(jiān)管的政策措施和法律制度還處于缺失狀態(tài)，這使得我國(guó)金融控股公司所面臨的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題日漸突出。因此，借鑒發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體對(duì)金融控股公司監(jiān)管的成功經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國(guó)國(guó)情的覆蓋金融控股公司的監(jiān)管框架，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、美國(guó)金融控股公司的發(fā)展

美國(guó)的金融控股公司最初是在規(guī)避法律限制的過(guò)程中產(chǎn)生的，其組織形式主要是銀行控股公司。早期的美國(guó)，很多州都在法律上對(duì)銀行跨州經(jīng)營(yíng)加以禁止，即銀行不許在其注冊(cè)地以外的州設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。商業(yè)銀行為了在競(jìng)爭(zhēng)中求生存，便利用各州未對(duì)控股公司跨州設(shè)立子公司加以限制的縫隙，在注冊(cè)地以外的州設(shè)立子公司，形成銀行控股公司的分支機(jī)構(gòu)。1914年美國(guó)通過(guò)《克萊頓法》，從法律上承認(rèn)了銀行控股公司的法律地位。1927年美國(guó)通過(guò)《麥克弗登法》，允許銀行在其他州設(shè)立子公司。這樣，銀行控股公司在美國(guó)逐漸發(fā)展起來(lái)。[1]

1956年，美國(guó)頒布了《銀行控股公司法》，確認(rèn)了銀行控股公司的法律地位。法案規(guī)定，凡直接或間接擁有、控制一家銀行1/4以上的股權(quán)；控制一家銀行絕大多數(shù)董事或托管人的選舉；能夠?qū)σ患毅y行的管理或經(jīng)營(yíng)方針實(shí)施控制性影響的商業(yè)銀行，其性質(zhì)即為銀行控股公司。由于獲得了法律的認(rèn)可，所以許多銀行都朝著控股公司的方向發(fā)展。

1970年，美國(guó)通過(guò)了《銀行控股公司修正法案》，對(duì)銀行控股公司在不同地區(qū)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)放寬限制，各子公司可以從事一定范圍的非證券業(yè)務(wù)，這為銀行控股公司擴(kuò)大地域范圍和經(jīng)營(yíng)范圍提供了便利。1985年，美聯(lián)儲(chǔ)（FRS）對(duì)銀行控股公司通過(guò)旗下的子公司把業(yè)務(wù)范圍擴(kuò)大到證券領(lǐng)域的做法予以承認(rèn)，并在大多數(shù)州撤銷(xiāo)了不許銀行跨州經(jīng)營(yíng)的禁令。

1987年4月，F(xiàn)RS允許一些大銀行通過(guò)建立附屬公司的方式開(kāi)展證券業(yè)務(wù)。1989年，F(xiàn)RS以個(gè)案處理方式批準(zhǔn)了花旗、大通曼哈頓等5家商業(yè)銀行通過(guò)銀行控股公司的下設(shè)機(jī)構(gòu)直接承銷(xiāo)企業(yè)債券，同時(shí)也允許投資銀行從事一些商業(yè)銀行業(yè)務(wù)。[2]1991年，美國(guó)財(cái)政部推出《金融體制現(xiàn)代化使銀行更安全更具競(jìng)爭(zhēng)力的建議》的改革方案，允許資本雄厚的銀行從事更廣泛的金融活動(dòng)，并擁有保險(xiǎn)和共同基金等附屬機(jī)構(gòu)。允許商業(yè)銀行與投資銀行合并，允許銀行跨州經(jīng)營(yíng)。[3]

1995年5月，美國(guó)通過(guò)了《金融服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)法》，允許商業(yè)銀行以銀行控股公司為基礎(chǔ)，發(fā)展金融控股公司，金融控股公司不僅可以擁有商業(yè)銀行，而且可以擁有獨(dú)立的證券部，并通過(guò)這一機(jī)構(gòu)開(kāi)展證券承銷(xiāo)等業(yè)務(wù)。1996年底，貨幣監(jiān)理署（OCC）規(guī)定國(guó)民銀行可以通過(guò)建立分公司來(lái)經(jīng)營(yíng)證券和保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)。1997年5月，美國(guó)財(cái)政部向國(guó)會(huì)提出了金融體制改革的建議，主要內(nèi)容是取消混業(yè)經(jīng)營(yíng)的限制，允許銀行和工商企業(yè)互相融合，以增進(jìn)金融業(yè)的效率，提高金融業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

1999年1月，美國(guó)頒布了《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》，明確規(guī)定具備條件的銀行控股公司可以申請(qǐng)成立金融控股公司；其母公司可以是商業(yè)銀行、投資銀行或保險(xiǎn)公司，可以從事全方位的金融業(yè)務(wù)。[4]從此，金融控股公司成為了美國(guó)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的載體。美國(guó)金融控股公司的發(fā)展情況如表1所示。

表1 美國(guó)金融控股公司發(fā)展情況[5](p10-29)

二、美國(guó)對(duì)金融控股公司的監(jiān)管實(shí)踐

（一）1999年以前的美國(guó)金融監(jiān)管體系。

20世紀(jì)30年代大危機(jī)以后，美國(guó)對(duì)金融業(yè)實(shí)行分業(yè)監(jiān)管體制。在銀行監(jiān)管方面，在聯(lián)邦政府注冊(cè)的為國(guó)民銀行，在州政府注冊(cè)的為州銀行。國(guó)民銀行在OCC注冊(cè)并由其負(fù)責(zé)監(jiān)管。因?yàn)樗械膰?guó)民銀行都要加入美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備體系并參加聯(lián)邦存款保險(xiǎn)，所以國(guó)民銀行還要接受FRS和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司（FDIC）的監(jiān)管。州銀行原則上由州銀行廳監(jiān)管，但州銀行如果加入聯(lián)邦儲(chǔ)備體系并參加聯(lián)邦存款保險(xiǎn)，還要接受FRS和FDIC的監(jiān)管。投資銀行等從事證券業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)，必須在證券交易委員會(huì)（SEC）注冊(cè)，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)要接受SEC的監(jiān)管。期貨期權(quán)機(jī)構(gòu)則由商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）監(jiān)管。在保險(xiǎn)監(jiān)管方面，美國(guó)聯(lián)邦政府未設(shè)立全國(guó)統(tǒng)一的保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，由各州保險(xiǎn)署對(duì)保險(xiǎn)公司進(jìn)行監(jiān)管。信用合作社由信用合作社監(jiān)管局（NCUA）監(jiān)管。儲(chǔ)蓄貸款協(xié)會(huì)由儲(chǔ)蓄信貸會(huì)監(jiān)管局（OTS）監(jiān)管。1956年《銀行控股公司法》規(guī)定，銀行控股公司在FRS注冊(cè)并接受其監(jiān)督。因此，無(wú)論是國(guó)民銀行還是州銀行，只要是具有了銀行控股公司性質(zhì)，就要接受FRS的監(jiān)管。（見(jiàn)表2）。

表2 1999年以前美國(guó)主要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)及權(quán)力劃分

（二）美國(guó)針對(duì)金融控股公司建立的金融監(jiān)管框架。

《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》頒布后，金融控股公司成為美國(guó)金融混業(yè)經(jīng)營(yíng)的主要形式。與此相適應(yīng)，美國(guó)建立了傘形監(jiān)管框架。在這一監(jiān)管框架中，F(xiàn)RS處于頂層，對(duì)金融控股公司實(shí)行監(jiān)管，總領(lǐng)傘形監(jiān)管體系的運(yùn)行。而OCC、FDIC、SEC和州保險(xiǎn)署等分別對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管，如同傘形監(jiān)管框架的支柱，支撐著監(jiān)管體系的運(yùn)行。[5]傘形監(jiān)管呈現(xiàn)的特點(diǎn)是：業(yè)務(wù)混合經(jīng)營(yíng)，監(jiān)管按條線展開(kāi)（見(jiàn)圖一）。

圖一 美國(guó)傘形金融監(jiān)管框架

根據(jù)法律規(guī)定，F(xiàn)RS負(fù)責(zé)對(duì)金融控股公司整體的監(jiān)管，同時(shí)協(xié)調(diào)各功能監(jiān)管者的行為。FRS必要時(shí)可以對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)等子公司進(jìn)行限制性監(jiān)管。但如果功能監(jiān)管者認(rèn)為FRS的限制性監(jiān)管存在嚴(yán)重不當(dāng)時(shí)，功能監(jiān)管者具有先行裁決權(quán)。法律還規(guī)定了各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依據(jù)相關(guān)法律進(jìn)行監(jiān)管以避免監(jiān)管沖突。為此傘形監(jiān)管者和功能監(jiān)管者應(yīng)共同建立沖突解決機(jī)制，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間因監(jiān)管事項(xiàng)、監(jiān)管范圍、監(jiān)督檢查、信息共享等原因發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)通過(guò)沖突解決機(jī)制來(lái)解決爭(zhēng)議，防止出現(xiàn)監(jiān)管真空和監(jiān)管重疊的情形。

2010年7月21日，奧巴馬總統(tǒng)簽署了《華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法》，開(kāi)始了美國(guó)新一輪金融監(jiān)管改革。根據(jù)法案的規(guī)定，資產(chǎn)規(guī)模500億美元以上的金融控股公司、非銀行金融機(jī)構(gòu)、外國(guó)銀行等均應(yīng)受到FRS的監(jiān)管。FRS不僅擁有對(duì)金融控股公司的監(jiān)管權(quán)，而且對(duì)金融控股公司的子公司也有現(xiàn)場(chǎng)檢查權(quán)。[6]法案對(duì)金融控股公司設(shè)立“防火墻”作出了新的規(guī)定，如對(duì)金融控股公司內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易和內(nèi)部人交易的額外限制；對(duì)銀行子公司從事證券自營(yíng)交易和向?qū)_基金或私募股權(quán)基金投資的限制等；另外還要求金融控股公司建立金融資本和實(shí)業(yè)資本相分離的外部防火墻制度。

（三）美國(guó)對(duì)金融控股公司監(jiān)管的主要內(nèi)容。

根據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，美國(guó)監(jiān)管當(dāng)局對(duì)金融控股公司的監(jiān)管主要從以下幾個(gè)方面展開(kāi)：

1.對(duì)資本充足率進(jìn)行并表考核。FRS對(duì)金融控股公司采取資本并表的方法，考核要求與《巴塞爾協(xié)議》的資本充足率標(biāo)準(zhǔn)一致。另外，F(xiàn)RS對(duì)金融控投公司的資本約束范圍，是根據(jù)并表后總資產(chǎn)規(guī)模大小來(lái)決定。并表后總資產(chǎn)大于1.5億美元的金融控股公司，要從整個(gè)公司層面進(jìn)行資本約束；并表后總資產(chǎn)小于1.5億美元的金融控股公司，僅從銀行類(lèi)子公司層面進(jìn)行資本約束。

2.對(duì)投資方向和比例進(jìn)行控制。金融控股公司對(duì)非金融類(lèi)企業(yè)的投資，比例限制在資本總額的5%以內(nèi)；投資期限一般不得超過(guò)10年；金融控股公司對(duì)單一金融類(lèi)企業(yè)的投資，一般不超過(guò)金融控股公司一級(jí)資本的30%。

3.對(duì)客戶信息安全進(jìn)行監(jiān)管。為避免金融控股公司濫用客戶信息，F(xiàn)RS制定了“客戶信息保護(hù)的指導(dǎo)原則”。要求金融控股公司各子公司之間的信息安全程序必須協(xié)調(diào)一致，避免沖突，以確保客戶信息的保密和安全。金融控股公司在信息程序開(kāi)發(fā)和使用時(shí)，要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并定期向董事會(huì)報(bào)告。

4.設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)隔離的“防火墻”。根據(jù)有關(guān)規(guī)定，在金融控股公司內(nèi)部，銀行子公司向非銀行子公司的貸款總額不得超過(guò)銀行子公司資本的20%，對(duì)單個(gè)非銀行子公司的貸款不得超過(guò)銀行子公司資本的10%，并設(shè)置必要的抵押或擔(dān)保。銀行子公司不能對(duì)非銀行子公司的證券發(fā)行提供擔(dān)保；限制銀行子公司購(gòu)買(mǎi)非銀行子公司發(fā)行的證券；限制銀行子公司通過(guò)第三方對(duì)非銀行子公司提供資金支持；銀行子公司購(gòu)買(mǎi)非銀行子公司的資產(chǎn)比例不能超過(guò)非銀行子公司資產(chǎn)的10%。通過(guò)這些限制性措施，防止金融控股公司內(nèi)部非銀行機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)向銀行機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移擴(kuò)散。

5.建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序。FRS要求金融控股公司定期提交公司內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制程序報(bào)告，以及時(shí)了解金融控股公司及其子公司的風(fēng)險(xiǎn)狀況和風(fēng)險(xiǎn)管理措施。同時(shí)要求各功能監(jiān)管者也要定期向FRS就其監(jiān)管的子公司提交監(jiān)管報(bào)告。在此基礎(chǔ)上，F(xiàn)RS對(duì)單個(gè)金融控股公司以及整個(gè)金融業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)情況做出客觀評(píng)價(jià)。

6.建立監(jiān)管信息交流機(jī)制。在傘形監(jiān)管框架下，為了防止出現(xiàn)監(jiān)管漏洞的情況，美國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立了定期信息交流機(jī)制。信息交流的參與者包括美聯(lián)儲(chǔ)、各功能監(jiān)管機(jī)構(gòu)，還包括被監(jiān)管機(jī)構(gòu)的高級(jí)管理人員。在定期信息交流中，各功能監(jiān)管者需要向FRS提供其監(jiān)管的各類(lèi)子公司的情況。金融控股公司也要定期評(píng)估自身的內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)和內(nèi)部控制機(jī)制，并將評(píng)估報(bào)告上交FRS。[7]

美國(guó)對(duì)金融控股公司監(jiān)管的實(shí)踐有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是對(duì)金融控股公司的監(jiān)管有專(zhuān)門(mén)的立法。這樣，金融控股公司就必須在法律規(guī)范內(nèi)運(yùn)行，而對(duì)金融控股公司的監(jiān)管也有了法律依據(jù)。二是明確監(jiān)管主體。即FRS對(duì)金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管，各功能監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)各類(lèi)子公司進(jìn)行監(jiān)管，從而明確了監(jiān)管主體的監(jiān)管職責(zé)和監(jiān)管范圍，避免出現(xiàn)監(jiān)管真空。三是用明確的監(jiān)管指標(biāo)來(lái)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的生成和傳染。通過(guò)相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)金融控股公司設(shè)置了一系列監(jiān)控和監(jiān)測(cè)指標(biāo)，來(lái)防范各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的生成。特別是通過(guò)量化的考核指標(biāo)，建立起金融控股公司各子公司之間的“防火墻”，以有效阻斷金融控股公司內(nèi)部的風(fēng)險(xiǎn)傳染。

三、我國(guó)金融控股公司的發(fā)展及主要類(lèi)型

1993年12月《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》明確指出，我國(guó)金融業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)臨界管理。1995年《商業(yè)銀行法》和1998年《證券法》的頒布，從法律上規(guī)定了我國(guó)金融業(yè)實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)。但在2003年和2005年對(duì)《商業(yè)銀行法》和《證券法》進(jìn)行修訂時(shí)，又為未來(lái)的混業(yè)經(jīng)營(yíng)預(yù)留了空間。而金融機(jī)構(gòu)對(duì)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的探索也一直在繼續(xù)，其主要做法就是組建金融控股公司。到目前，我國(guó)已有各類(lèi)金融控股公司300余家，大體有以下五種類(lèi)型（如表3所示）。

表3 我國(guó)金融控股公司的主要類(lèi)型

（一）由大型企業(yè)集團(tuán)設(shè)立的金融控股公司。

一些綜合性金融集團(tuán)在成立之初就設(shè)立了金融類(lèi)子公司，隨著其后規(guī)模的不斷壯大，業(yè)務(wù)觸角自然向金融業(yè)的更多領(lǐng)域延伸。這類(lèi)金融控股公司以光大集團(tuán)、中信集團(tuán)為代表。二家企業(yè)均是以金融業(yè)為主，同時(shí)又擁有很多實(shí)業(yè)公司。集團(tuán)全資擁有或控股參股多家銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、金融租賃等機(jī)構(gòu)。光大集團(tuán)2007年5月設(shè)立中國(guó)光大金融控股（集團(tuán)）公司，現(xiàn)已投資控股中國(guó)光大銀行、光大證券公司、中國(guó)光大控股公司、光大永明人壽保險(xiǎn)公司、光大保德信基金管理公司、光大期貨公司、光大金融控股資產(chǎn)管理公司，同時(shí)還參股申銀萬(wàn)國(guó)證券公司等。中信集團(tuán)1979年成立，是一家信托投資公司，其后通過(guò)資本積累和并購(gòu)活動(dòng)，控股和參股了多家金融企業(yè)（見(jiàn)圖二）

圖二 中信集團(tuán)金融控股公司結(jié)構(gòu)

（二）由商業(yè)銀行設(shè)立的金融控股公司。

我國(guó)《商業(yè)銀行法》雖然規(guī)定了金融分業(yè)經(jīng)營(yíng)原則，但同時(shí)又允許商業(yè)銀行根據(jù)業(yè)務(wù)需要，可在境外設(shè)立子公司。利用這一法律許可，一些商業(yè)銀行通過(guò)在境外設(shè)立獨(dú)資或合資投資銀行，然后再投資控股其他金融機(jī)構(gòu)，母公司由此演變?yōu)榻鹑诳毓晒?。中?guó)銀行于1998年在香港設(shè)立的全資附屬投資銀行——中銀國(guó)際控股有限公司；中國(guó)工商銀行與東亞銀行合作，在香港收購(gòu)了西敏寺證券公司后，在英屬維爾京群島設(shè)立了工商?hào)|亞金融控股公司。2003年以后，隨著一批大中型商業(yè)銀行的改制上市，為了拓展業(yè)務(wù)領(lǐng)域，推出更多金融服務(wù)產(chǎn)品，一些商業(yè)銀行開(kāi)始設(shè)立金融控股公司，以進(jìn)入銀行業(yè)之外的金融領(lǐng)域。如中國(guó)建設(shè)銀行已控股和參股建銀國(guó)際公司、建信基金公司、建信租賃公司、中國(guó)國(guó)際金融有限公司、建銀投資公司、中德住房?jī)?chǔ)蓄銀行等。中國(guó)工商銀行已控股和參股工銀瑞信基金公司、工銀租賃公司等。中國(guó)銀行通過(guò)旗下的中銀國(guó)際，已控股參股了中銀保險(xiǎn)公司、中銀基金公司、中銀航空租賃公司等。交通銀行也已控股和參股交銀國(guó)際信托公司、交銀保險(xiǎn)公司、交銀施羅德基金公司、交銀租賃公司等。

（三）由保險(xiǎn)公司設(shè)立的金融控股公司。

隨著一些大型保險(xiǎn)公司的上市和實(shí)力的壯大，它們需要拓展業(yè)務(wù)范圍，增加盈利渠道。一些保險(xiǎn)（集團(tuán)）公司開(kāi)始設(shè)立金融控股公司，然后再參股控股各類(lèi)金融機(jī)構(gòu)，進(jìn)入保險(xiǎn)業(yè)以外的其他金融領(lǐng)域。如中國(guó)平安保險(xiǎn)（集團(tuán)）股份公司現(xiàn)已控股參股中國(guó)平安壽險(xiǎn)公司、中國(guó)平安財(cái)險(xiǎn)公司、平安養(yǎng)老保險(xiǎn)公司、平安資產(chǎn)管理公司、平安健康保險(xiǎn)公司、中國(guó)平安保險(xiǎn)海外公司、平安信托投資公司、平安銀行、平安證券公司、中國(guó)平安資產(chǎn)管理公司等。中國(guó)平安保險(xiǎn)（集團(tuán)）公司完成深圳發(fā)展銀行收購(gòu)重組后，已成為典型的以保險(xiǎn)業(yè)為主，橫跨銀行、證券、保險(xiǎn)、信托、基金的全能金融控股公司。中國(guó)人民保險(xiǎn)（集團(tuán)）公司、太平洋保險(xiǎn)（集團(tuán)）公司、新華保險(xiǎn)公司等也朝著金融控股公司方向發(fā)展。

（四）由實(shí)業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)立的金融控股公司。

隨著一批國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)規(guī)模的擴(kuò)張和實(shí)力的壯大，為了拓展發(fā)展空間，客觀上產(chǎn)生了產(chǎn)業(yè)資本進(jìn)入金融領(lǐng)域的愿望和渴求。由于企業(yè)集團(tuán)對(duì)金融機(jī)構(gòu)投資不受法律的限制，而近年來(lái)很多金融機(jī)構(gòu)都在增資擴(kuò)股，這為實(shí)業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)入金融領(lǐng)域提供了機(jī)會(huì)，從而產(chǎn)生了實(shí)業(yè)機(jī)構(gòu)控股參股金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象。以山東電力集團(tuán)為例，該企業(yè)從1997年開(kāi)始投資金融業(yè)，2007年與魯能集團(tuán)共同組建了山東鑫源控股有限公司，現(xiàn)已控股參股了英大信托投資公司、英大證券公司、魯能金穗期貨公司、合豐基金管理公司、魯能英大保險(xiǎn)代理公司、湘財(cái)證券公司、華夏銀行、交通銀行等。海爾集團(tuán)已參股和控股長(zhǎng)江證券公司、海爾紐約人壽公司、青島市商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)。

（五）由中央政府和地方政府設(shè)立的金融控股公司。

金融是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的命脈，為了有效掌控金融業(yè)，并實(shí)現(xiàn)國(guó)有金融資產(chǎn)的保值增值，在大中型金融機(jī)構(gòu)股改上市的過(guò)程中，中央政府通過(guò)設(shè)立金融控股公司，對(duì)大中型金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行控股和參股。2003年12月中央政府設(shè)立了中央?yún)R金投資有限公司，對(duì)國(guó)內(nèi)重點(diǎn)金融企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資。2005年8月由中央政府出資成立的中國(guó)銀河金融控股有限公司，現(xiàn)已投資控股中國(guó)銀河證券公司、銀河基金管理公司、銀河保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司、并參股中國(guó)銀河投資管理公司。一些地方政府為了培育自身的經(jīng)濟(jì)和金融實(shí)力，爭(zhēng)取全國(guó)或區(qū)域金融中心的地位，通過(guò)組建金融控股公司來(lái)整合當(dāng)?shù)氐慕鹑谫Y源，提升城市的金融影響力。如上海市政府2000年4月設(shè)立的“上海金融控股集團(tuán)”，從2007年開(kāi)始控股參股浦東發(fā)展銀行、上海銀行、上海農(nóng)村商業(yè)銀行、國(guó)泰君安證券公司、上海證券公司、上海信托投資公司、華安基金公司、上投摩根基金公司、國(guó)利貨幣經(jīng)紀(jì)公司等。天津市政府組建的“泰達(dá)國(guó)際金融控股集團(tuán)”，已參股和控股了多家金融機(jī)構(gòu)。

四、推進(jìn)我國(guó)金融控股公司監(jiān)管的思考

在我國(guó)目前分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監(jiān)管體制下，銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)分別對(duì)銀行、證券和保險(xiǎn)業(yè)的金融機(jī)構(gòu)跨業(yè)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行審批和監(jiān)管，中國(guó)人民銀行主要從加強(qiáng)協(xié)調(diào)方面推進(jìn)金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)試點(diǎn)。但是，由于我國(guó)尚未明確金融控股公司的監(jiān)管主體，也缺少對(duì)金融控股公司的監(jiān)管規(guī)則，這導(dǎo)致我國(guó)目前對(duì)金融控股公司的監(jiān)管存在著很多問(wèn)題。一方面，原有監(jiān)管規(guī)則的適用性降低，僅從單個(gè)行業(yè)的角度已經(jīng)難以準(zhǔn)確判斷金融控股公司的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是否合規(guī)，要么出于維護(hù)本行業(yè)地位的考慮，對(duì)一些業(yè)務(wù)活動(dòng)“暗許默認(rèn)”；要么出于防范風(fēng)險(xiǎn)的考慮，對(duì)一些業(yè)務(wù)活動(dòng)嚴(yán)令禁止。金融控股公司各類(lèi)交叉性業(yè)務(wù)和產(chǎn)品越來(lái)越多，使得合規(guī)性監(jiān)管政策的落實(shí)更加困難，在不同的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管規(guī)則下，很難對(duì)其中蘊(yùn)含的風(fēng)險(xiǎn)做出全面的計(jì)量。另一方面，由于金融控股公司外部跨行業(yè)、跨市場(chǎng)的特征，運(yùn)用單一的行業(yè)監(jiān)管措施來(lái)分析和控制金融控股公司的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，容易忽視潛在的、跨行業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)隱患。為此，國(guó)務(wù)院在《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》中提出：“細(xì)化金融機(jī)構(gòu)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一監(jiān)管政策，減少監(jiān)管套利，彌補(bǔ)監(jiān)管真空。強(qiáng)化對(duì)綜合經(jīng)營(yíng)和新產(chǎn)品、新業(yè)務(wù)的監(jiān)管協(xié)作，探索對(duì)金融產(chǎn)品的功能監(jiān)管，嚴(yán)格把握高關(guān)聯(lián)、高復(fù)雜程度創(chuàng)新產(chǎn)品的市場(chǎng)準(zhǔn)入，防范跨行業(yè)、跨市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)”。據(jù)此，今后一個(gè)時(shí)期，我國(guó)對(duì)金融控股公司的監(jiān)管應(yīng)重點(diǎn)從以下幾個(gè)方面著手。

（一）加強(qiáng)金融控股公司資本充足水平的監(jiān)管。

金融控股公司內(nèi)部存在著復(fù)雜的持股關(guān)系，一般是母公司的資本通過(guò)投資控股對(duì)子公司形成支配權(quán)。這種資本關(guān)系可以利用少量的資本控制多個(gè)子公司，從而形成多重財(cái)務(wù)杠桿效應(yīng)。但是如果過(guò)度運(yùn)用財(cái)務(wù)杠桿，必然造成金融控股公司內(nèi)部資本的重復(fù)計(jì)算，即同一資本被兩個(gè)或更多的法人機(jī)構(gòu)使用，這會(huì)導(dǎo)致金融控股公司資本充足率實(shí)質(zhì)降低，從而產(chǎn)生清償力不足的風(fēng)險(xiǎn)。美國(guó)對(duì)對(duì)金融控股公司采取資本并表的方法，同時(shí)還考慮到金融控股公司規(guī)模的大小，決定是從控股公司層面還是從子公司層面考核其資本充足水平。[8](p55-61)我國(guó)也需要建立金融控股公司整體資本充足情況和各類(lèi)子公司資本充足情況的分類(lèi)監(jiān)管機(jī)制，除了對(duì)每個(gè)受監(jiān)管的子公司進(jìn)行資本充足率的考核外，還應(yīng)制定相應(yīng)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，來(lái)考核整個(gè)金融控股公司的資本充足水平。另外，金融控股公司的子公司如果開(kāi)展證券自營(yíng)等業(yè)務(wù)活動(dòng)，這些活動(dòng)對(duì)資本充足率的要求通常要高于銀行業(yè)活動(dòng)。因此在評(píng)價(jià)金融控股公司的整體資本充足率時(shí)，應(yīng)注意用分塊估量的不同標(biāo)準(zhǔn)來(lái)提出資本充足要求，即要求銀行子公司和非銀行子公司把自己的資本金維持在行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的水平之上。

（二）建立金融控股公司內(nèi)部“防火墻”制度。

金融控股公司作為一個(gè)提供多元化金融業(yè)務(wù)的平臺(tái)，通過(guò)集團(tuán)架構(gòu)實(shí)現(xiàn)范圍經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從而降低運(yùn)營(yíng)成本，增加利潤(rùn)，因此金融控股公司的內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易是不可避免的。這種關(guān)聯(lián)交易不但存在于子公司之間，而且存在于母子公司之間。內(nèi)部關(guān)聯(lián)交易的客觀存在，很容易造成金融控股公司內(nèi)部監(jiān)管形同虛設(shè)。既使關(guān)聯(lián)交易只存在于子公司之間，但如果在子公司之間沒(méi)有設(shè)置有效的“防火墻”，也難以避免過(guò)度關(guān)聯(lián)交易和關(guān)聯(lián)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)。美國(guó)對(duì)金融控股公司的監(jiān)管措施之一，就是通過(guò)設(shè)立“防火墻”來(lái)防范公司內(nèi)部利益沖突、利益輸送及不當(dāng)聯(lián)結(jié)，降低風(fēng)險(xiǎn)傳染?！胺阑饓Α敝贫鹊暮诵氖秋L(fēng)險(xiǎn)隔離，即阻隔風(fēng)險(xiǎn)在金融控股公司內(nèi)部傳遞。我國(guó)可考慮建立雙層“防火墻”制度：一層是“法人防火墻”，即利用法人有限責(zé)任的規(guī)定，設(shè)置獨(dú)立的子公司并從事不同的金融業(yè)務(wù)活動(dòng)，以隔離各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的相互傳染。另一層是“一般防火墻”，即從事不同金融業(yè)務(wù)的子公司之間的業(yè)務(wù)聯(lián)營(yíng)和資金融通的禁止或限制性規(guī)定，如禁止或限制金融控股公司各子公司開(kāi)展同一種業(yè)務(wù)、禁止或限制從事不同金融業(yè)務(wù)的子公司之間開(kāi)展非常規(guī)交易等。

（三）加快金融控股公司及其監(jiān)管立法。

完備的金融監(jiān)管法律體系是實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管法治化的必要條件，也是保證金融市場(chǎng)規(guī)范有序、健康發(fā)展的基礎(chǔ)。美國(guó)對(duì)金融控股公司有專(zhuān)門(mén)的立法，如《銀行控股公司法》、《金融服務(wù)現(xiàn)代化法案》等。我國(guó)目前各類(lèi)金融控股公司已形成一定規(guī)模，亟須制定一部專(zhuān)門(mén)法律，來(lái)明確金融控股公司的性質(zhì)與特征、設(shè)立的條件和程序、組織形式與治理結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)范圍、母公司與子公司之間的關(guān)系、對(duì)子公司相互持股的條件和數(shù)量限制等。由于金融控股公司的專(zhuān)門(mén)立法要涉及金融基本法和分業(yè)經(jīng)營(yíng)制度的重大調(diào)整，需要一定的時(shí)日，在這種情況下，可行的選擇是先行修改與金融控股公司設(shè)立和運(yùn)行有沖突的經(jīng)濟(jì)、金融法中的相關(guān)條款，即在《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》進(jìn)行修訂時(shí)，對(duì)有關(guān)金融控股公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)和市場(chǎng)退出等事宜進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。與此同時(shí)，金融監(jiān)管當(dāng)局可先行制定有關(guān)金融控股公司的行政法規(guī)，如《金融控股公司管理?xiàng)l例》，對(duì)金融控股公司性質(zhì)、設(shè)立、運(yùn)營(yíng)、監(jiān)管等方面進(jìn)行基本規(guī)范。

（四）創(chuàng)立覆蓋金融控股公司的監(jiān)管框架。

美國(guó)為了對(duì)金融控股公司實(shí)施有效監(jiān)管，在傳統(tǒng)的“雙線多頭”監(jiān)管模式基礎(chǔ)上創(chuàng)新出傘形監(jiān)管框架，賦予各監(jiān)管部門(mén)不同的職責(zé)。我國(guó)可以借鑒美國(guó)的監(jiān)管模式，結(jié)合中國(guó)情況，通過(guò)漸進(jìn)式改革，構(gòu)建一個(gè)對(duì)金融控股公司進(jìn)行有效監(jiān)管的框架。從目前來(lái)看，建立由中國(guó)人民銀行牽頭的“綜合協(xié)調(diào)，分業(yè)監(jiān)管”的傘形監(jiān)管框架較為符合中國(guó)的國(guó)情。根據(jù)相關(guān)法律，中國(guó)人民銀行是負(fù)責(zé)我國(guó)金融穩(wěn)定的機(jī)構(gòu)。因此，在傘形監(jiān)管框架下，中國(guó)人民銀行應(yīng)負(fù)責(zé)對(duì)金融控股公司層面的審慎監(jiān)管，并協(xié)調(diào)“三會(huì)”的監(jiān)管工作；“三會(huì)”則應(yīng)在中國(guó)人民銀行統(tǒng)籌安排下對(duì)銀行、證券、保險(xiǎn)進(jìn)行微觀層面的審慎監(jiān)管。鑒于我國(guó)一些企業(yè)集團(tuán)和實(shí)業(yè)機(jī)構(gòu)設(shè)立的金融控股公司已經(jīng)在控股公司層面存在著監(jiān)管盲點(diǎn)問(wèn)題，而由銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)設(shè)立的金融控股公司，其跨業(yè)經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品也出現(xiàn)了監(jiān)管空白和監(jiān)管重疊現(xiàn)象，因此，在現(xiàn)有分業(yè)監(jiān)管體制下，盡快明確金融控股公司的監(jiān)管主體，界定各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，對(duì)于推動(dòng)我國(guó)金融控股公司健康發(fā)展，維護(hù)金融穩(wěn)定已十分必要。

[1]Wall，L.D.andR.A.Eisenbeis.Riskconsiderationsin deregulating bank activities[J].Federal Reserve Bank of Atlanta Economic Review，1984.

[2]Kroszner，R.and R.Rajan.Is the Glass-Steagall Act Justified?A Study of the U.S.Experience with Universal Banking before 1933[J].American Economic Review，September，1994.

[3]Arthur E.Wilmarth，Jr..The Transformation of the U.S. Financial Services Industry，1975-2000：Competition，Consolidation and Increased Risks[M].2002.

[4]Christine and Beverly.The Challenges of Risk Management in Diversified Financial Companies[Z].Bank of N.Y，2001.

[5]謝平.金融控股公司的發(fā)展和監(jiān)管[M].北京：中信出版社，2004.

[6]House of Repre-sentatives，the U．S．Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act[R].Congress report，2010.

[7]Linda Allen and Julapa Jagtiani.The risk of combining banking，securities，and insurance activities[J].Journal of Economics and Business，Vol.52，2000.

[8]劉士余，周學(xué)東，等.美國(guó)金融監(jiān)管改革概論——《多德-弗蘭克華爾街改革與消費(fèi)者保護(hù)法案》導(dǎo)讀[M].北京：中國(guó)金融出版社，2011.

責(zé)任編輯郁之行

F832.1

A

1003-8477（2013）12-0103-05

陳小榮（1970—），女，河北金融學(xué)院金融系講師。尹繼志（1959—），男，河北金融學(xué)院金融系教授，碩士生導(dǎo)師。