□童文瑩 [南京師范大學(xué) 南京 210097]

近些年來，我國先后經(jīng)歷了兩場較大的公共衛(wèi)生突發(fā)事件：一是本土原發(fā)性的“SARS”（最早被稱為“非典”）危機；二是國外輸入性的“A/H1N1”（又被稱為“甲型H1N1”流感）疫情。兩場事件的應(yīng)對方式截然不同，效果也迥然有異，其間經(jīng)驗教訓(xùn)多多，對于構(gòu)建并完善我國公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理模式具有典型的借鑒意義。

一、“預(yù)防-主動”型是我國未來應(yīng)急管理主導(dǎo)模式

2003年SARS危機中，我國采用了“沖擊-回應(yīng)”型應(yīng)急管理模式，早期顯得相當(dāng)被動，后來才逐步擺脫被動局面。2009年面對A/H1N1來襲，我國啟動“預(yù)防-主動”型應(yīng)急管理模式，取得了理想的效果。兩種模式的比較見表1：

表1 “沖擊-回應(yīng)”型模式與“預(yù)防-主動”型模式的比較

政府不同部門之間協(xié)調(diào)不易，管理分割運行 聯(lián)防聯(lián)控，分工協(xié)作應(yīng)對危機 不同地方政府之間區(qū)域分隔，缺乏溝通和合作途徑 區(qū)域整合，具有良好的溝通和合作渠道 政府與社會、民眾之間 缺乏合作、溝通和相互信任 關(guān)系和諧，具有良好的合作、溝通途徑，政府具有較高公信力動力機制 政治壓力主導(dǎo) 專業(yè)制度化管理主導(dǎo)整合機制 信息溝通不良，社會動員能力低下 有良好的信息溝通機制、動員機制、聯(lián)防聯(lián)控機制 機制 激勵機制 運動式的獎懲管理機制 法制化的獎懲管理機制 控制機制 運動式的隔離監(jiān)控等管理措施 法制化的隔離監(jiān)控等管理措施和快速反應(yīng)能力 保障機制物資保障、人才培養(yǎng)、科研技術(shù)等保障機制滯后 充足的物資保障，人才培養(yǎng)先行，科研技術(shù)能力強大

通過對國內(nèi)SARS和A/H1N1兩個案例的比較以及國外經(jīng)驗的借鑒，可以預(yù)見“預(yù)防-主動”型將成為我國未來公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的主導(dǎo)模式。在時間維度上，強化政策過程的作用，強調(diào)應(yīng)急管理是對突發(fā)公共事件事前、事發(fā)、事中、事后全過程的管理；在空間維度上，促進政策集群的形成，強調(diào)建立不同政策之間的有機聯(lián)系渠道，形成政策的擴散作用，將政府常態(tài)政策與應(yīng)急政策相互配套、相互促進。由此，形成比較完整的“政策過程鏈”和“政策群”[1]。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體制的 重構(gòu)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理模式從“沖擊-回應(yīng)”型轉(zhuǎn)向“預(yù)防-主動”型是一個長期的過程，需要從頂層設(shè)計和總體框架入手，理順縱向?qū)蛹?，健全橫向網(wǎng)絡(luò)。

（一）從頂層設(shè)計和總體框架入手

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第四條對我國應(yīng)急管理體制進行了總體表述：統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負責(zé)、屬地管理為主。國家首先在國務(wù)院層面明確了應(yīng)急責(zé)任主體及其權(quán)責(zé)關(guān)系（見圖1）[2]。為提高應(yīng)急指揮的科學(xué)性，國務(wù)院還成立了相應(yīng)的應(yīng)急管理專家組，為應(yīng)急管理提供決策建議，必要時參加突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作。

圖1 國務(wù)院層面應(yīng)急管理體制設(shè)置

鑒于中央和地方行政管理體制的高度同構(gòu)，地方應(yīng)急體制基本上是按照國務(wù)院應(yīng)急管理體制的設(shè)計思路逐級進行建構(gòu)，省、市、縣三級地方政府應(yīng)急責(zé)任主體的設(shè)置幾乎是完全復(fù)制國務(wù)院的結(jié)構(gòu)：各級人民政府負責(zé)應(yīng)急指揮；在各級人民政府辦公廳（室）成立應(yīng)急管理辦公室，負責(zé)應(yīng)急協(xié)調(diào)工作，辦公室一般設(shè)在政府值班室；各級政府組成機構(gòu)對應(yīng)負責(zé)各類突發(fā)公共事件的應(yīng)急行動；成立應(yīng)急管理專家組。然而，突發(fā)事件一般發(fā)生在基層，不同層級政府在應(yīng)急管理體系中的職能與作用并不完全相同，因此不同層級政府應(yīng)急體制上的同構(gòu)并不利于應(yīng)急管理任務(wù)的完成。

又鑒于從中央到地方的五級行政管理體制（國家、省、市、縣、鄉(xiāng)），除鄉(xiāng)級以外，國家、省、市、縣四級政府均建立了以“一案三制”為核心的應(yīng)急管理體系。這四級應(yīng)急管理體系正好分別對應(yīng)于特別重大（Ⅰ）、重大（Ⅱ）、較大（Ⅲ）、一般（Ⅳ）四級突發(fā)公共事件的處置。然而，按照行政管理層級劃分的四級或五級應(yīng)急管理體制并不利于危機發(fā)生后應(yīng)急管理的快速反應(yīng)運行。管理層級過多，容易導(dǎo)致信息傳遞過程加長，管理過于局部，不利于現(xiàn)代危機整體應(yīng)對。而且，根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》中的相關(guān)規(guī)定，突發(fā)事件一旦出現(xiàn)，事發(fā)地政府歸口管理部門應(yīng)立即行動，采取相應(yīng)控制措施，將突發(fā)事件盡可能控制在萌芽狀態(tài)；如果突發(fā)事件繼續(xù)升級，超出該部門的能力上限，則由同級人民政府負責(zé)，組織多部門合作應(yīng)對；如果突發(fā)事件繼續(xù)升級，應(yīng)急管理層級也依次遞升，直至中央。但這又容易人為地增加突發(fā)事件應(yīng)對環(huán)節(jié)，所以《突發(fā)事件應(yīng)對法》又規(guī)定，突發(fā)事件如果明顯超出事發(fā)地人民政府能力上限，上級政府可直接響應(yīng)，必要時事發(fā)地人民政府也可以越級上報。這在一定程度上有助于相關(guān)應(yīng)急管理主體在應(yīng)急管理過程中能夠快速地厘清各自的權(quán)力和管理權(quán)限，提升對突發(fā)事件的快速反應(yīng)能力。但其中仍存在缺陷：突發(fā)事件和一般性事件在初期往往難以明確辨別，因此就難以區(qū)分是應(yīng)該進行平常管理還是應(yīng)急管理；實際操作中容易出現(xiàn)判斷失誤，并由此導(dǎo)致反應(yīng)不足或反應(yīng)過度；只對縣以上各級人民政府進行了應(yīng)急響應(yīng)授權(quán)，這就意味著歸口管理部門需要承擔(dān)應(yīng)急責(zé)任，卻不掌握額外的應(yīng)急權(quán)力。所有這些都容易忽視地方政府的職責(zé)和義務(wù)，都不利于發(fā)揮地方自主性，還容易使中央政府的政策決策由于中間層次太多而變形走樣，并造成信息傳遞漏損、資源浪費等情形。

綜上，應(yīng)當(dāng)從頂層設(shè)計和總體框架入手，重新完善應(yīng)急管理體系的縱向?qū)蛹壓蜋M向網(wǎng)絡(luò)。

（二）突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理縱向三級 機構(gòu)

針對公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的專業(yè)機構(gòu)而言，應(yīng)該確立和強化中央、省、市縣三級CDC（Center for Disease Control and Prevention，疾病控制和預(yù)防中心），并賦予各層級CDC不同的職責(zé)和權(quán)限。

首先，中央CDC。這應(yīng)該是一個全國性的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機構(gòu)，負責(zé)協(xié)調(diào)全國多部門在危機發(fā)生后的聯(lián)合行動。其在常規(guī)狀態(tài)下可以是衛(wèi)生部下屬部門，主要負責(zé)收集和分析處理危機預(yù)警的相關(guān)信息，關(guān)注國外的疫情；在危機時負責(zé)處理特大型危機事件和遍及全國或者需要整合全國資源進行應(yīng)對的危機事件。危機發(fā)生后，該機構(gòu)應(yīng)能迅即進行專業(yè)性指導(dǎo)，具有超越衛(wèi)生部之上的專業(yè)管理和協(xié)調(diào)權(quán)限，此權(quán)限應(yīng)由法律予以界定和保障。

其次，省級CDC。主要指?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）以及部分大型城市所設(shè)立的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理機構(gòu)，負責(zé)協(xié)調(diào)本轄區(qū)內(nèi)多部門在危機發(fā)生后的聯(lián)合行動。在常規(guī)狀態(tài)下，隸屬于相應(yīng)層級政府的衛(wèi)生廳（局），主要負責(zé)收集和分析相關(guān)機構(gòu)上報的公共衛(wèi)生危機預(yù)警信息，并定期將其上報中央CDC，執(zhí)行中央CDC的決策并向下級相關(guān)部門傳達；危機發(fā)生時，主要負責(zé)處理大型危機事件和遍及全省或者需要整合全省資源進行應(yīng)對的危機事件，傳達并執(zhí)行中央CDC關(guān)于危機的決策指令，收集和及時上報關(guān)于危機進展的反饋信息。

再次，市縣級CDC。主要指縣級以及一些小型城市的基層公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機構(gòu)，負責(zé)協(xié)調(diào)本區(qū)域內(nèi)多部門在危機發(fā)生后的聯(lián)合行動。在常規(guī)狀態(tài)下，隸屬于市縣衛(wèi)生局，主要負責(zé)收集和分析區(qū)域內(nèi)相關(guān)公共衛(wèi)生危機的預(yù)警信息，并定期將其上報省級CDC，執(zhí)行省級CDC的決策指令；危機發(fā)生后，主要負責(zé)處理區(qū)域內(nèi)的公共衛(wèi)生危機事件和需要整合全區(qū)域內(nèi)部資源進行協(xié)調(diào)應(yīng)對的危機事件，并及時將危機進展與處理結(jié)果的信息據(jù)實上報上級CDC。

通過以上縱向三級CDC體系建設(shè)，建立遍及全國、有點有面的公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體制。三級CDC在常規(guī)管理狀態(tài)下和危機應(yīng)急狀態(tài)下有不同的管理內(nèi)容和權(quán)限，相應(yīng)層級的人大對此應(yīng)給予具體的法律界定和保障。這有利于危機應(yīng)急管理體系的制度化、專業(yè)化，增強公共衛(wèi)生危機預(yù)警和預(yù)防能力，并能更好地保證應(yīng)急管理的快速反應(yīng)性和專業(yè)技術(shù)性，為危機管理引入更多的常規(guī)管理要素。

（三）突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理橫向五網(wǎng) 協(xié)同

依托縱向三級CDC，還應(yīng)健全橫向五大網(wǎng)絡(luò)。

一是全國公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)。該系統(tǒng)分布于中央、省、市縣三級CDC中，負責(zé)收集全國各地的公共衛(wèi)生信息。具體包括電子網(wǎng)絡(luò)疾病監(jiān)測報告系統(tǒng)、臨床公共衛(wèi)生溝通系統(tǒng)等。中央CDC負責(zé)匯總?cè)珖墓残l(wèi)生信息并進行綜合分析，必要時將其提交給決策部門提供決策依據(jù)；省級CDC負責(zé)匯總本區(qū)域內(nèi)的公共衛(wèi)生信息并進行相應(yīng)分析，及時將相關(guān)信息和分析結(jié)果上報中央CDC；市縣級CDC則主要收集區(qū)域內(nèi)的公共衛(wèi)生信息，進行初步分析，并將相關(guān)信息、分析結(jié)果和初步處理意見及時上報上級CDC。通過全國公共衛(wèi)生信息系統(tǒng)的運轉(zhuǎn)，完成收集和匯總、分析相關(guān)公共衛(wèi)生信息的工作，做好預(yù)防預(yù)警，并為相關(guān)決策機構(gòu)提供決策信息和分析 數(shù)據(jù)。

二是全國公共衛(wèi)生實驗室快速診斷應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。該系統(tǒng)作為全國各地醫(yī)學(xué)實驗室和科研單位力量的整合，未必一定要在CDC行政管理系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)立相關(guān)機構(gòu)，但要在CDC與有快速診斷能力的科研機構(gòu)、實驗室之間建立合作關(guān)系，在需要時能快速進行實驗室診斷，滿足公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的需要?？蒲袡C構(gòu)與實驗室的聯(lián)合也可按中央、省、市縣三級進行：中央CDC和全國最高級別的數(shù)家科研機構(gòu)、實驗室建立聯(lián)合關(guān)系，省級CDC和省內(nèi)最先進的數(shù)家科研機構(gòu)、實驗室建立聯(lián)合關(guān)系，市縣級CDC和區(qū)域內(nèi)先進的數(shù)家科研機構(gòu)、實驗室建立聯(lián)合關(guān) 系，以便在需要時迅速開展相關(guān)實驗室研究與快速 診斷。

三是現(xiàn)場流行病學(xué)調(diào)查控制機動隊伍和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)?，F(xiàn)場流行病學(xué)調(diào)查控制機動隊伍和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的建設(shè)非常重要，任何一次公共衛(wèi)生危機的應(yīng)急處理，都離不開現(xiàn)場流行病學(xué)隊伍的介入。三級CDC均應(yīng)設(shè)立專門的現(xiàn)場流行病學(xué)調(diào)查員，保證第一時間能夠?qū)唧w事件進行專業(yè)指導(dǎo)。此外，還需要借用全國現(xiàn)場流行病學(xué)的專業(yè)人員，組成一支專業(yè)現(xiàn)場流行病學(xué)調(diào)查控制機動隊伍，在無公共衛(wèi)生事件發(fā)生時這些人員隸屬于相關(guān)科研機構(gòu)和組織，但能隨時做好準(zhǔn)備；在收到相關(guān)公共衛(wèi)生事件信息的第一時間，服從CDC的調(diào)遣，趕赴事件發(fā)生地點，進行快速反應(yīng)。其資金開支須由專項經(jīng)費予以保障。

四是全國大都市醫(yī)學(xué)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。鑒于大城市的公共衛(wèi)生事件往往傳播迅速、社會影響力大，所以應(yīng)在全國大城市內(nèi)建立醫(yī)學(xué)應(yīng)急網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，保障大城市中突發(fā)公共衛(wèi)生事件的醫(yī)療救治工作。該系統(tǒng)主要覆蓋全國所有大型城市，由中央或地方政府保障經(jīng)費、裝備，補貼相關(guān)醫(yī)療機構(gòu)、特別是針對傳染病防治的醫(yī)療機構(gòu)，確保每個醫(yī)療機構(gòu)都有先進的應(yīng)對設(shè)備，并對相關(guān)人員定期進行應(yīng)急培訓(xùn)。一旦公共衛(wèi)生事件發(fā)生，這些醫(yī)院立刻轉(zhuǎn)成應(yīng)急 醫(yī)院。

五是全國醫(yī)藥器械應(yīng)急物品救援快速反應(yīng)系統(tǒng)。相關(guān)應(yīng)急物資的保障至關(guān)重要，這在歷次公共衛(wèi)生事件中均已得到證實。應(yīng)建立和完善全國醫(yī)療器械、藥品和應(yīng)急物品救援快速反應(yīng)系統(tǒng)。具體可在國家應(yīng)急物資儲備點儲備相應(yīng)的醫(yī)藥和急救用品，如疫苗、抗生素、解毒劑等，數(shù)量以能夠保障受災(zāi)地區(qū)10～12小時內(nèi)的供應(yīng)為宜；通過協(xié)議方式，和相關(guān)科研機構(gòu)以及醫(yī)藥器械、應(yīng)急物品的生產(chǎn)廠家進行合作，確保在公共衛(wèi)生危機發(fā)生后即可進入科研和生產(chǎn)狀態(tài)，保障相關(guān)物資的后續(xù)供應(yīng)。

綜上所述，CDC管理系統(tǒng)在常規(guī)狀態(tài)下隸屬于衛(wèi)生行政管理部門，但其本身運作又具有獨立性；在公共衛(wèi)生危機發(fā)生后，CDC系統(tǒng)更多的是一個綜合協(xié)調(diào)管理部門，能夠快速整合社會各方面資源進行專業(yè)化管理，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件。

三、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理體系的 整合

公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的成功運作，還需要對整個管理體系內(nèi)部進行體制和機制的集成。具體包括以下三個方面：

第一，預(yù)防先行與主動應(yīng)急的整合

危機管理包括危機預(yù)防、危機處理、危機溝通與危機善后等幾個方面，其中最重要的環(huán)節(jié)就是危機預(yù)防，危機預(yù)防的完善與否將直接攸關(guān)危機管理的績效和支付的成本代價，也是“預(yù)防-主動”型模式區(qū)別于“沖擊-回應(yīng)”型模式的根本之處。

在SARS危機應(yīng)對過程中，危機預(yù)防做得最好的國家是美國，早在疫情剛被外界知曉時，美國疾控中心（The Centers for Disease Control and Prevention）就開始啟動，盡管當(dāng)時全美還沒有出現(xiàn)疫情。美國疾控中心24小時連續(xù)運轉(zhuǎn)，密切關(guān)注亞洲出現(xiàn)的SARS疫情，在政府各部門和各地方機構(gòu)之間，以及同世界衛(wèi)生組織（WHO）等國際機構(gòu)間，實現(xiàn)即時信息收集與處理。

我國應(yīng)急管理體系在設(shè)計上參照了“美國模式”、“日本模式”和“俄羅斯模式”，但也有一些保留。這三國模式的共同點為：行政首長擔(dān)任最高領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)急委員會或聯(lián)席會議輔助決策，常設(shè)的應(yīng)急管理機構(gòu)處理日常事務(wù)，地方政府為操作主 體[3]。相比之下，我國由國務(wù)院總理擔(dān)任最高領(lǐng)導(dǎo)，國務(wù)院常務(wù)會議進行集體決策，地方政府屬地管理，在這些方面都類似于上述三國的模式，但并未建立專門的應(yīng)急管理機構(gòu)。相比于SARS事件之前，我國應(yīng)急管理體制的變化主要有兩個：一是在國務(wù)院辦公廳內(nèi)部增設(shè)了專司綜合協(xié)調(diào)的機構(gòu)——國務(wù)院應(yīng)急辦；二是對國務(wù)院常務(wù)會議和國務(wù)院組成機構(gòu)的應(yīng)急權(quán)責(zé)關(guān)系進行了明確。正是有了這樣的應(yīng)急機構(gòu)改革，國務(wù)院在我國A/H1N1疫情發(fā)生前就極其重視疫情發(fā)生和變化的走向，開展了一系列的預(yù)防工作，導(dǎo)致我國針對A/H1N1疫情的防控顯得更為主動積極、成效顯著?？梢?，預(yù)防先行和主動應(yīng)急本身就是相輔相成的，主動應(yīng)急的首要特征就是積極開展危機預(yù)防。

因此，新型公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建設(shè)，除了應(yīng)重視突發(fā)事件發(fā)生后的快速反應(yīng)能力培養(yǎng)，還需加強對于危機預(yù)防能力的培養(yǎng)。具體而言，需要加強危機信息收集、危機信息甄別、危機信息評估，當(dāng)危機的發(fā)生無可避免時，就應(yīng)及早根據(jù)危機應(yīng)對計劃進行應(yīng)急管理，避免危機的擴散。針對已經(jīng)出現(xiàn)的突發(fā)公共衛(wèi)生事件，如果有完備的危機預(yù)防機制和信息收集分析系統(tǒng)，也能夠使管理部門掌握更多的危機信息，更容易抓住危機處理的關(guān)鍵和重點，制定更為科學(xué)、理性的管理制度和措施，使突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理獲得事半功倍的效果。

第二，衛(wèi)生系統(tǒng)與跨衛(wèi)生系統(tǒng)的整合

衛(wèi)生系統(tǒng)與跨衛(wèi)生系統(tǒng)的信息和資源整合，是“預(yù)防-主動”型應(yīng)急管理模式的重要組成部分。根據(jù)我國應(yīng)對A/H1N1疫情的經(jīng)驗，體現(xiàn)這一整合的聯(lián)防聯(lián)控機制主要包括以下三個方面：

一是衛(wèi)生系統(tǒng)與傳播媒介的聯(lián)合。我國在應(yīng)對A/H1N1疫情的過程中，一改過去對大眾傳播媒介的限制，主動在信息發(fā)布、危機溝通方面將大眾傳播媒體整合進應(yīng)急管理體系，從而有效地抑制了小道消息的流傳，降低了社會恐慌程度，使民眾信任政府的舉措并積極執(zhí)行。

不管是建立良好的溝通機制，還是維系高效的動員機制，新聞媒體的作用都是至關(guān)重要的。隨著現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)媒體已經(jīng)成為不可忽視的輿論陣地，它將傳統(tǒng)媒體與受眾的單向傳播關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)殡p向或多向互動的關(guān)系。電子政務(wù)技術(shù)的發(fā)展也相當(dāng)迅速，我國政府網(wǎng)站層級體系的架構(gòu)已基本形成。因此，公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系必須對各種傳播媒體進行整合，高度重視新聞媒體特別是新媒體的影響力；提供足夠的信息讓新聞從業(yè)人員更加了解事情的真相，或者對相關(guān)新聞從業(yè)人員進行專業(yè)知識培訓(xùn)，使其能夠進行更具專業(yè)性的報道；同時不斷提高衛(wèi)生系統(tǒng)政府網(wǎng)站發(fā)布信息的及時性和準(zhǔn)確性，快速提升在線服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。所有這些都應(yīng)建立在更加開放和松動的政府信息管理制度的基礎(chǔ)之上。媒體的健康發(fā)展有利于在應(yīng)急管理過程中建立危機溝通渠道，增加應(yīng)急管理過程中的確定性因素，有效地降低危機恐慌。當(dāng)然媒體的開放也需要有序進行，避免陷入臺灣地區(qū)SARS應(yīng)急管理過程中的“新聞性恐慌”①。

二是衛(wèi)生系統(tǒng)與其他政府組織的聯(lián)合。應(yīng)急管理需要耗費大量的人力物力，保障足夠的人力物力資源的供給是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)。如在應(yīng)對SARS的過程中，美國疾控中心有大量專業(yè)人員進行各種專業(yè)化管理；新加坡除保障防疫一線擁有充足的防疫物資供給外，為了讓公民自覺配合相關(guān)措施的實施，財政部還給予需要進行隔離的公民相應(yīng)的財政補貼；我國政府為了防止疫情往農(nóng)村偏遠地區(qū)擴散，宣布對患者/疑似病人進行免費醫(yī)療，使得大批原本看不起病的打工者紛紛走進指定的醫(yī)療機構(gòu)，自覺執(zhí)行相關(guān)隔離措施。

《突發(fā)事件應(yīng)對法》第26、27條、28條、36條確立了應(yīng)急人力資源保障機制，第32條確立了應(yīng)急物資儲備機制，第31、34、35條確立了應(yīng)急管理財力資源保障機制，第33條、36條確立了應(yīng)急通訊與應(yīng)急技術(shù)、設(shè)備保障機制[4]。當(dāng)危機發(fā)生后政府進行應(yīng)急管理時，各種物資的提供主要由以下各部門負責(zé)（見表2）：

表2 政府危機管理保障職能分配框架[5]

公共衛(wèi)生事件的發(fā)生及其應(yīng)急管理往往涉及多個領(lǐng)域，管理中所涉及的不同主管部門又處于科層制的行政管理體系之中，加上危機發(fā)生后所帶來的種種不便與需求的緊迫性，極易造成各種資源供應(yīng)不足的情況。為此，衛(wèi)生系統(tǒng)就要善于加強與其他政府部門的合作，在表2所述的職能分配框架中，有效地保障公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理過程中的人力物力資源。

三是衛(wèi)生系統(tǒng)和科學(xué)技術(shù)界的聯(lián)合。在SARS危機中，衛(wèi)生系統(tǒng)與科學(xué)技術(shù)界缺乏聯(lián)合，使得我國在極為有利的情況下失去關(guān)于SARS科研的先機。面對A/H1N1疫情，在國務(wù)院的指導(dǎo)協(xié)調(diào)下，科研工作克服體制僵化的缺陷，建立了衛(wèi)生與科技兩界共享的平臺和競爭互助的關(guān)系，在客觀條件并不占優(yōu)的情況下，科研攻關(guān)屢戰(zhàn)告捷，最終成為第一個使用A/H1N1疫苗的國家。因此，衛(wèi)生系統(tǒng)和科技系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)進行更為緊密的合作，確保公共衛(wèi)生應(yīng)急管理的質(zhì)量和效果。

第三，政府主導(dǎo)與社會參與的整合

現(xiàn)代公共危機應(yīng)急管理活動被認為是一個以政府為主導(dǎo)，由政府組織、非政府組織、公民共同參與的行動體系。大系統(tǒng)理論及社會治理理論和實踐的演進，將危機管理的研究推進到全面危機管理階段。所謂全面危機管理，就是在政治領(lǐng)導(dǎo)人的支持和關(guān)注下，發(fā)揮法律、制度和政策的作用，在各種資源支持系統(tǒng)下，依靠整合的組織和社會協(xié)作，通過全程的危機管理，提升危機管理的能力，以有效地預(yù)防、應(yīng)對、化解和消弭各種危機[6]。因此，危機管理不能僅僅依靠管理者，還需要公民個人、社會團體及區(qū)域政府和跨國組織之間的通力合作。

改革開放以來，伴隨我國社會的發(fā)展，民間組織逐漸增多，成為社會經(jīng)濟中不可忽視的力量。2008年四川汶川地震災(zāi)害救助中，民間組織及志愿者以前所未有的態(tài)勢登場，是“民間力量的第一次集體亮相”[7]。據(jù)不完全統(tǒng)計，奔赴一線參與救災(zāi)的民間組織有300多家，介入的志愿者多達300萬人左右[8]，在震后的救助過程中發(fā)揮了積極的作用。2009年應(yīng)對A/H1N1疫情的過程中，我國政府已開始和非政府組織合作，不論是疫情信息、決策處置，還是疫苗研制，幾乎處處都可以看到我國政府和世界衛(wèi)生組織的緊密合作。

從根本上說，單純的危機管理體系并不能保證社會安然無憂，危機管理的成敗取決于公共治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。治理主體由過去單一的政府變?yōu)橛烧⑵髽I(yè)和社會組織各方有序參與的合作集體。這直接關(guān)系到風(fēng)險的防范和風(fēng)險管理責(zé)任的配置。具體包括：1）建構(gòu)共責(zé)風(fēng)險治理機制?，F(xiàn)代風(fēng)險已經(jīng)超出工業(yè)社會的控制力，成為進行政治和社會動員的最強符號，應(yīng)該在政府、企業(yè)、社區(qū)、非營利組織之間構(gòu)筑起共同治理風(fēng)險的網(wǎng)絡(luò)聯(lián)系和信任關(guān)系，充分動員一切社會力量，共同應(yīng)對未來可能發(fā)生的風(fēng)險。2）加強政府的適應(yīng)性。政府要明確自己的職能范圍，重視政策的積極性和預(yù)防性，針對可能出現(xiàn)的社會風(fēng)險采取靈活的治理，將精力更多地用在防患于未然。3）發(fā)揮政府在治理體系中的領(lǐng)航作用。多元化本身既使社會充滿生機和活力，也可能為社會帶來風(fēng)險。如何將多元力量凝聚起來抵御社會風(fēng)險，關(guān)鍵因素就是要有強有力的政府來領(lǐng)航[9]。

因此，要想建立更為“預(yù)防-主動”型的應(yīng)急管理模式，就需要進一步發(fā)展并整合社會組織的力量，使其在公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中發(fā)揮更加靈活積極的作用。首先，社會組織可以通過新聞媒介、知識普及、文藝演出等多種形式，廣泛開展宣傳教育，增強廣大民眾的危機意識，加強中小學(xué)校的危機教育，開展不同層次的公共衛(wèi)生應(yīng)急教育，提供自救互助的安全常識，組織區(qū)域范圍內(nèi)的預(yù)演，加強民眾應(yīng)對公共衛(wèi)生危機的自救互助能力。其次，社會組織中有大量的科研機構(gòu)、環(huán)境組織、衛(wèi)生組織和一些專業(yè)協(xié)會，具有專業(yè)技術(shù)優(yōu)勢，可以運用自身技術(shù)優(yōu)勢從事監(jiān)測、收集各種前危機信息，并進行分析、加工和做出科學(xué)判斷，協(xié)助危機預(yù)警。再次，社會組織可以通過與政府、社區(qū)、企業(yè)建立的良好溝通機制為危機溝通服務(wù)，參與社會動員與救助，向災(zāi)民提供心理援助和物資捐助等。最后，社會組織還可以在一定程度上督促政府的疫情與救治信息公開化，監(jiān)督政府的公共衛(wèi)生應(yīng)急行為。

①特指臺灣SARS危機過程中由于大量過分夸張的負面信息報道所產(chǎn)生的社會恐慌。

參考文獻

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