周慧　王蓉

摘要：近年來由于我國越發(fā)重視保障糧食安全問題，使得能夠促進(jìn)糧食增收的農(nóng)田水利基礎(chǔ)建設(shè)得到了廣泛的關(guān)注。從運營機(jī)制的角度，通過改進(jìn)運營機(jī)制的手段來促進(jìn)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。首先界定了農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的運營機(jī)制內(nèi)涵，再從重要性、投融資、管理領(lǐng)域、機(jī)制和制度等方面為農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的運營機(jī)制的設(shè)計提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施；運營機(jī)制；研究綜述

中圖分類號：F32 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）27-0080-02

連續(xù)十年中央一號文件強(qiáng)調(diào)要高度關(guān)注三農(nóng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則是解決三農(nóng)問題不可或缺的因素，農(nóng)田水利是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的主體和中心環(huán)節(jié)，進(jìn)一步提高農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，解決三農(nóng)問題，建設(shè)社會主義新農(nóng)村具有重要的現(xiàn)實意義。本文試圖從運營機(jī)制的角度尋求除加大投入以外的，通過改進(jìn)管理過程的手段來促進(jìn)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。

一、相關(guān)概念界定

1.農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的概念界定

目前，國內(nèi)學(xué)者關(guān)于“水利”設(shè)施的研究主要在于“農(nóng)村水利”和“農(nóng)田水利”?！吨腥A人民共和國水利行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)》中區(qū)別了這兩個概念，“農(nóng)村水利”是指提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境與農(nóng)民生活條件服務(wù)的水利措施?！稗r(nóng)田水利”是指防治旱、澇、漬和鹽堿等災(zāi)害，對農(nóng)田實施灌溉、排水等人工措施的總稱。可以看出，農(nóng)田水利主要指直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的水利設(shè)施，而農(nóng)村水利不僅包括直接服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)田水利設(shè)施，還包括為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民生活服務(wù)的水利措施。由于在水利設(shè)施當(dāng)中占首要地位的是直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供服務(wù)的農(nóng)田水利設(shè)施，因此，很多人未嚴(yán)格區(qū)分兩者的關(guān)系，在一般化的討論中將它們做相同的理解。例如，倪焱平，錢煥歡[1]將農(nóng)村農(nóng)田水利設(shè)施界定為：“農(nóng)田灌排渠系統(tǒng)設(shè)施（由取水樞紐、輸水配水系統(tǒng)、田間調(diào)節(jié)系統(tǒng)、排水系統(tǒng)、容泄區(qū)和各種灌排建筑物組成）、截留提水設(shè)施（包括小型水庫設(shè)施、小型抽水站等）和水土保持設(shè)施等。楊志勇[2]認(rèn)為：“農(nóng)田水利包含水庫、塘壩、水池等蓄水設(shè)施；攔河閘壩、引水閘、截潛流等引水設(shè)施；渠道、管道、閘門等輸水配水設(shè)施；泵站、機(jī)井等提水設(shè)施；灌水溝、畦、噴灌、滴灌等田間灌水設(shè)施；保護(hù)村鎮(zhèn)、農(nóng)田的■堤、河道堤防等防洪設(shè)施；排水閘、排澇泵站、排水溝、地下暗管等排澇降漬設(shè)施等內(nèi)容?！痹趪庖话惴Q為灌溉和排水，其任務(wù)是通過工程技術(shù)措施對農(nóng)業(yè)水資源進(jìn)行攔蓄、調(diào)控、分配和使用，并結(jié)合農(nóng)業(yè)技術(shù)措施進(jìn)行改土培肥，擴(kuò)大土地利用。具體包括農(nóng)田灌溉工程、農(nóng)村引水工程、集雨工程、水土保持、小型河道治理、農(nóng)村水電、牧區(qū)水利等。

2.運營機(jī)制的概念界定

“運營機(jī)制”最早出現(xiàn)在企業(yè)管理領(lǐng)域，近年來，隨著企業(yè)管理的相關(guān)概念引進(jìn)公共管理的相關(guān)研究，國內(nèi)的學(xué)者開始試圖從“運營機(jī)制”的角度來關(guān)注和分析某些公共問題。他們對于“運營機(jī)制”的概念的解釋過于抽象，沒有統(tǒng)一而清晰的闡述。其研究主要分為兩個大的方向，一是從管理的各個環(huán)節(jié)劃分來理解運營機(jī)制，并將其解釋為項目的融資、補償、日常管理等管理的過程。王萍萍[3]將“運營機(jī)制”解釋為：“工作過程中各構(gòu)成要素的總體功能由于一定的機(jī)理所形成的發(fā)生作用的工作方式”。王勇[4]認(rèn)為運營機(jī)制應(yīng)包含水利項目的融資、補償機(jī)制、日常管理和經(jīng)營模式等。二是認(rèn)為運營機(jī)制應(yīng)當(dāng)囊括超越于傳統(tǒng)管理機(jī)制的一些模式，提出了運營機(jī)制應(yīng)當(dāng)考慮決策、動力、約束、發(fā)展、利益等要素。如李建從環(huán)保產(chǎn)業(yè)投融資機(jī)制和環(huán)保產(chǎn)業(yè)運營中的政府規(guī)制兩個視角提出“運營機(jī)制”應(yīng)為：產(chǎn)品和服務(wù)的立項、投資、建設(shè)、營運、管理較為固定的方式和方法。鄒宗根在分析農(nóng)村垃圾處理的運營機(jī)制時，指出“運營機(jī)制”是解決農(nóng)村垃圾問題的制度設(shè)計和制度安排，包括明確政府的主體職責(zé)、市場的運營角色和村民的參與義務(wù)，形成政府、市場和村民共同參與的運營管理模式和監(jiān)督體系。筆者認(rèn)為，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的運營機(jī)制應(yīng)當(dāng)作為管理機(jī)制的一部分來理解，包括水利基礎(chǔ)設(shè)施的投融資、補償機(jī)制、日常管理和監(jiān)管等。

二、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的重要性研究

發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅森斯坦·羅丹將基礎(chǔ)設(shè)施視為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的社會先行資本，“這樣加大基礎(chǔ)設(shè)施的投資，可帶來整個社會獲利能力”。Heabrent分析指出，道路等基本設(shè)施的改善有利于生產(chǎn)要素的配置，并且能夠促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品流通，有利于競爭性市場的形成從而提高整個貧困地區(qū)乃至更大范圍內(nèi)社會資源的合理有效配置。農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施其重要性，不同的學(xué)者有不同的文字表述，但其本質(zhì)是相同的，都從農(nóng)田水利對糧食安全、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民收入等方面所起的作用入手。張亦工，胡振虎通過運用全國數(shù)據(jù)測算了我國農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)農(nóng)民增收彈性系數(shù)，提出了增加農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對于增加農(nóng)民收入的重要性。張紅宇認(rèn)為加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是保障國家糧食安全的需要，是擴(kuò)大內(nèi)需和應(yīng)對極端天氣的需要。陳云鵬，陳艷珍認(rèn)為農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)滯后削弱了廣大農(nóng)民應(yīng)對自然災(zāi)害的能力，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。這種惡性的循環(huán)往復(fù)成為制約我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的本質(zhì)因素。

三、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投融資方面的研究

國外相關(guān)學(xué)者對于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施投融資方面的研究主要是從公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的角度展開，提出了農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給機(jī)制相關(guān)理論。約翰斯和默多克提出農(nóng)村地區(qū)公共產(chǎn)品容易遭到規(guī)模不足的困擾，這也正是當(dāng)前眾多發(fā)展中國家在農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和服務(wù)提供中所面臨的規(guī)模效益的困境。洛佩斯提出，由于農(nóng)村公共產(chǎn)品投資不足，且數(shù)量短缺，使得政府在解決農(nóng)村貧困問題上一直措施不力，農(nóng)村地區(qū)公共物品供給發(fā)展緩慢。近些年來，中國經(jīng)濟(jì)學(xué)界也開始重視基礎(chǔ)設(shè)施投融資方面的研究，研究重點主要集中于基礎(chǔ)設(shè)施定價、資金來源與結(jié)構(gòu)、投資主體多元化及政府監(jiān)管等方面。目前相關(guān)的研究主要集中于以下幾個：一是大型農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資以國家財政資金為主。如張晉東認(rèn)為，“把競爭機(jī)制引入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域中具有政策壁壘、資本壁壘和在位者優(yōu)勢等。因此，政府要創(chuàng)造條件引入競爭機(jī)制，發(fā)揮主導(dǎo)作用”。王克強(qiáng)認(rèn)為農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資中，用于全社會普遍受益的大型水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和林業(yè)生態(tài)建設(shè)的支出較大，因此需要加大國家的財政資金投入。二是農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施的投資采取民間投資，民間供給的方式。譚向勇、劉力指出，按照國辦發(fā)[2005]50號文件精神，即誰受益誰投資的原則，各級政府和農(nóng)民均應(yīng)作為農(nóng)田水利建設(shè)的投入主體。

四、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管理領(lǐng)域的研究

21世紀(jì)初，發(fā)展包括農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施成為中國政府推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項戰(zhàn)略，學(xué)術(shù)界對其研究也擴(kuò)展到了管理領(lǐng)域。國外學(xué)者對于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管理模式的研究，如David Groenfeldt和P.K.Patil都提出農(nóng)民參與式管理能帶來較好的利益和保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。Mark Svendsen和D.Hammond Murray Rust從人員配備的變化水平、運營成本、服務(wù)收費水平、成本回收等方面對MIT進(jìn)行分析，指出IMT對提高灌溉用水管理水平的提高有積極的影響。國內(nèi)學(xué)者對于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管理模式的探索有：丁平，李崇光，李瑾認(rèn)為“打破傳統(tǒng)灌溉用水管理體制模式，使社會各階層廣泛參與灌溉管理，是灌溉用水管理體制改革的發(fā)展趨勢。”陸昂，李郁芳認(rèn)為，農(nóng)村水利的有效管理的模式，具體可分為政府管理、“鄉(xiāng)鎮(zhèn)一村”管理、產(chǎn)權(quán)改革以及參與式灌溉管理四種模式。

五、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施機(jī)制和制度的研究

農(nóng)村公共產(chǎn)品的運營機(jī)制主要包括：“誰獲益，誰支付”和“誰提供，誰獲取”。國內(nèi)的學(xué)者對于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)制和制度的研究主要包含以三個層面的分析：

一是機(jī)制和制度的合理性層面，如裴少峰認(rèn)為灌溉基礎(chǔ)設(shè)施使用效率的提高，不僅僅是一個技術(shù)問題，更是一個制度安排問題。陳秋萍探討建設(shè)BT模式，即構(gòu)建“Build and Transfer”的制度來解決農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)問題。二是資源配置和效率的層面，如杜威漩從制度分析的視角指出農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施有效配置的關(guān)鍵是農(nóng)業(yè)水利基礎(chǔ)設(shè)施的投資和產(chǎn)權(quán)問題。覃瓊霞，江濤以農(nóng)地碎耕為切入點，提出解決雙邊壟斷的一個有效措施是成立水利服務(wù)聯(lián)盟結(jié)構(gòu)或縱向一體化體系。三是農(nóng)田水利機(jī)制和體制改革的層面，如宋繼峰認(rèn)為：“要深化農(nóng)田水利工程管理體制改革，盡可能實行‘條塊結(jié)合，以條為主的管理體制。杜明軍認(rèn)為“強(qiáng)化水資源統(tǒng)一管理，要繼續(xù)推進(jìn)水務(wù)一體化體制改革，建立完善地方性水務(wù)管理政策法規(guī)體系?！秉S寶成，梁德山認(rèn)為，“從根本上解決長期以來小型農(nóng)田水利工程權(quán)責(zé)不明、管理不善、投入不足、發(fā)展滯后等問題，是要明晰所有權(quán)，創(chuàng)新建設(shè)機(jī)制?！睂W(xué)者們將“運營機(jī)制”引入農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的研究尚處于初級階段，大部分的研究都是零散的，多集中在研究水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性、投融資、日常管理和維護(hù)等運營機(jī)制的現(xiàn)象層面，缺乏從宏觀上對于運營機(jī)制的把握和對于其創(chuàng)新的構(gòu)想。

六、總結(jié)

縱觀上述研究，大量學(xué)者在描述農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)狀及其特點的同時，對我國水利基礎(chǔ)設(shè)施在運營方面的問題進(jìn)行了剖析，反映出學(xué)術(shù)界對農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施運營機(jī)制的認(rèn)識在不斷推進(jìn)與加深。但是，與國外相比，我國的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足是資金方面，其資金的缺口究竟有多大，還是管理制度、運營模式、投入機(jī)制問題，仍然值得深入研究。

參考文獻(xiàn)：

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