■ 吳學瑜/趙旭陽

（天津市地籍管理中心，天津 300042）

關于差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的探討

■ 吳學瑜/趙旭陽

（天津市地籍管理中心，天津 300042）

當前土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的任務主要是針對新增建設用地中的違法用地，其他破壞耕地和基本農田的行為游離于土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查之外。針對土地用途實行差別化的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查：對于基本農田地塊，將變化圖斑類型分為占用基本農田進行明顯建設和其他耕作層破壞兩大類，其他耕作層破壞再細化為三類；對于非基本農田的耕地地塊，根據耕作層破壞形式的不同，將變化圖斑類型分為占用耕地進行明顯建設和其他耕作層破壞兩大類，其他耕作層破壞又細化為三類；對于非耕農用地及未利用地的地塊，采取遙感影像上顯示有明顯建設跡象為變化提取標準，對于剛剛開始土地平整、臨時堆物等尚未有實質性建設而不能斷定為新增建設用地變化的情況，可不予提取。

土地；衛(wèi)片；執(zhí)法檢查；差別化

1 土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作現狀及存在問題

1.1 工作概況

衛(wèi)片是利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測等技術制作的疊加監(jiān)測信息及有關要素后形成的專題影像圖片[1]。土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查就是依據衛(wèi)片對一個行政區(qū)域的土地利用情況開展執(zhí)法檢查，發(fā)現、制止并查處違法用地行為[2]。國土資源部自2000年開展土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作，至今已有13個年度。從2000年北京等25個省、區(qū)、市66個城市開展第一次全國土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，到2008年度全國土地衛(wèi)片執(zhí)法范圍擴至全國172個城市，再到2009年度全國土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查實現了覆蓋全國全部縣級行政區(qū)，土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查在有效遏制違法用地、嚴格土地管理秩序方面起到了重要作用。尤其是自2008年監(jiān)察部等三部委聯合出臺《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》后，國家開始以土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結果為主要依據啟動對地方政府的考核和問責，地方政府對土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作高度重視，進一步推進了違法用地治理工作。

1.2 當前存在的問題

由于土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查從一開始就與年度遙感監(jiān)測新增建設用地相承，尤其是自2010年度以來，為避免重復勞動，節(jié)省人力物力，提高工作效率，土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查直接依據年度遙感監(jiān)測和變更調查成果開展工作[3]，這使得土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的任務主要是針對新增建設用地中的違法用地（以下簡稱違法新增建設用地）。

在當前嚴守耕地保護紅線的大背景下，發(fā)現并查處違法新增建設用地是執(zhí)法檢查的重中之重，但就筆者多年從事遙感監(jiān)測、土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的經驗來看，國家土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作不應僅局限于發(fā)現并查處違法新增建設用地，同時應對破壞耕地和基本農田的其他行為進行密切監(jiān)控和查處。以天津市開展的2012年上半年遙感監(jiān)測工作為例，將寶坻區(qū)2012年6月份的遙感影像比對2011年度土地利用數據庫進行變化解譯，發(fā)現新增建設用地圖斑29.82公頃（其中占用基本農田2.44公頃，占用一般耕地18.6公頃）；農業(yè)結構調整占用基本農田0.24公頃；基本農田上堆土堆料等其他變化12.13公頃；一般耕地（基本農田以外的耕地）上挖土或進行平整場地等29.74公頃；一般耕地上堆土堆料等0.23公頃。各用地變化比例構成見圖1。

圖1 2011-2012年寶坻區(qū)遙感解疑發(fā)現變化構成情況

從變化構成來看，新增建設用地變化只是侵占耕地或基本農田的一部分，占變化總量的41.33%?？梢?，在當前各地高度重視土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的大背景下，如果土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作僅以發(fā)現并查處違法新增建設用地為重點，那么其他破壞耕地和基本農田的行為（耕地上挖土挖坑41.21%，基本農田上堆土堆料16.81%，農業(yè)結構調整占用基本農田0.33%，耕地上堆土堆料0.32%）就會游離于土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查之外，違法行為將無法得到有效遏制，為今后耕地和基本農田的有效保護埋下隱患，在一定程度上威脅著18億畝耕地紅線的守護。

2 差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的必要性和作用

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的不斷推進，人地矛盾日益突出，在經濟利益的驅動下，侵占基本農田和耕地的現象時有發(fā)生，違法用地的表現形式也呈多樣化。為進一步嚴格保護基本農田和耕地，有必要改變當前土地衛(wèi)片執(zhí)法僅針對新增建設用地的狀況，而采取依據不同地類構建差別化的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作體系，從而實現最嚴格的土地管理。

2.1 有利于嚴格保護基本農田

基本農田是指根據一定時期人口和國民經濟對農產品的需求以及對建設用地的預測而確定的在土地利用總體規(guī)劃期內未經國務院批準不得占用的耕地。老百姓稱之為“吃飯?zhí)铩?、“保命田”[4]。國家對基本農田實行特殊保護，規(guī)定了基本農田“五不準”,除不準國家重點建設項目外的非農建設占用外，還不準占用基本農田進行植樹造林，發(fā)展林果業(yè)；不準以農業(yè)結構調整為名，在基本農田內挖塘養(yǎng)魚和進行畜禽養(yǎng)殖；不準占用基本農田進行綠色通道和綠化隔離帶建設；不準將耕作條件良好的基本農田納入退耕還林范圍。而在當前農業(yè)現代化的大背景下，也出現了不少借現代農業(yè)為名，破壞基本農田的現象。例如破壞基本農田的佛山南海里水鎮(zhèn)金利村觀賞植物培育基地[5]，破壞基本農田的四川瀘縣西南現代花木生態(tài)產業(yè)園項目[6]。

因此，除對新增建設占用基本農田進行土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查外，對其他破壞基本農田的形式，也要納入土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查，才能做到嚴格保護基本農田。

2.2 有利于守住18億畝耕地紅線

耕地是人類獲取食物的重要基地，切實保護耕地是我國的基本國策。面對城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中，耕地逐年減少的情況，十屆全國人大四次會議上通過的《國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》明確提出，18億畝耕地是未來五年一個具有法律效力的約束性指標，是不可逾越的一道紅線。黨的十八大報告也指出，要嚴守耕地保護紅線，嚴格土地用途管制。對于耕地，國家也實行特殊保護，嚴格控制耕地轉為非耕地。對于某些破壞耕地的行為，按照國家規(guī)定要受到刑事處罰，主要是行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業(yè)建設，造成基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染[6]。而在當前大力發(fā)展現代農業(yè)的情況下，為進一步有效保護耕地，國土資源部和農業(yè)部聯合出臺了《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》，規(guī)定：興建農業(yè)設施占用農用地的，不需辦理農用地轉用審批手續(xù)，其中生產設施占用耕地的，生產結束后由經營者負責復耕，不計入耕地減少考核；附屬設施占用耕地的，由經營者按照“占一補一”要求負責補充占用的耕地。國家在對耕地的保護上，較在基本農田的保護上略輕，沒有嚴格禁止在耕地上進行農業(yè)結構調整、進行綠色通道和綠化隔離帶建設等。但為了守護18億畝耕地紅線，土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查不應僅限于違法新增建設用地，還要考慮到國家禁止的其他破壞耕地的行為，如在耕地上非法挖沙、取土等破壞耕地行為。

3 構建差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查體系

綜上所述，不同的地類，國家的管理標準是有差別的，因此有必要針對不同的土地用途，實行差別化的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查。構建差別化的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查體系，即土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查不僅檢查新增建設用地情況，同時兼顧耕地和基本農田破壞情況，從而達到切實保護有限的耕地和基本農田的目的。

第二次土地調查后，國家和地方均建立了土地利用數據庫，且采用年度變更調查的方式逐年更新，保持土地調查數據庫的現勢性。這為采用后影像與數據庫比對發(fā)現土地利用變化提供了條件。結合土地利用數據庫中特定用途的地塊，實行不同用途的土地利用變化發(fā)現標準，以便有針對性地進行土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查。

圖2 差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查示意圖

3.1 對于土地用途為基本農田的地塊

采取遙感影像上顯示耕作層破壞為植樹造林、堆土、堆料、挖塘養(yǎng)魚、畜禽養(yǎng)殖、城市綠化、土地平整、建設等即提取變化的標準。根據耕作層破壞形式的不同，將變化圖斑類型分為占用基本農田進行明顯建設和其他耕作層破壞兩大類，其他耕作層破壞再細化為植樹、綠化，農業(yè)結構調整（包括挖塘養(yǎng)魚和進行畜禽養(yǎng)殖）和其他三類。

3.2 對于土地用途為非基本農田的耕地地塊

采取遙感影像上顯示耕作層破壞為堆土、堆料、挖坑、設施農業(yè)附屬設施、建設等即提取變化的標準。根據耕作層破壞形式的不同，將變化圖斑類型分為占用耕地進行明顯建設和其他耕作層破壞兩大類，其他耕作層破壞又細化為耕地挖土、挖坑，堆物等占用，設施農業(yè)附屬設施建設三類。

3.3 對于土地用途為非耕農用地及未利用地的地塊

采取遙感影像上顯示有明顯建設跡象（如塔吊進入、工程開挖、地面硬化、建筑物在建或建成等為標志）為變化提取標準，對于剛剛開始土地平整、臨時堆物等尚未有實質性建設而不能斷定為新增建設用地變化的情況，可不予提取。這樣可以保證土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查變化圖斑基本為實地已建設圖斑，減少土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作量。

表1 不同地類變化圖斑提取標準表

圖2示意了根據土地用途，構建差別化的土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查體系。

為實現管理的標準化和規(guī)范化，還可以對土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查中不同類型的變化圖斑進行編碼。表1顯示了不同地類變化圖斑提取標準的對比情況。

4 結語

隨著《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》的出臺和實施，國家和地方政府高度重視土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查結果，土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查對遏制違法用地、保護耕地和基本農田發(fā)揮了重要作用，違法用地呈逐年減少趨勢。根據年度衛(wèi)片執(zhí)法檢查結果，全國從2007年至2010年，違法違規(guī)用地比例連續(xù)4年下降[7]。文章從差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查數據源入手，探討了差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查的必要性和具體做法，以期通過差別化土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查達到更有效地保護耕地和基本農田的目的。

[1]國土資源部.土地礦產衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作規(guī)范(試行)[J].資源與人居環(huán)境,2010(6):17-21.

[2]國土小知識.什么是衛(wèi)片執(zhí)法檢查[N].海寧日報,2011-06-24(05).

[3]國土資源部.國土資源部辦公廳關于開展2010年度土地礦產衛(wèi)片執(zhí)法檢查驗收工作的通知[J].國土資源通訊,2011(15):40-43.

[4]李軍.如何守住18億畝耕地紅線?[N].中國環(huán)境報,2012-11-27(08).

[5]陳博齊.園藝項目破壞基本農田還獲嘉獎？[N].信息時報,2013-10-23(A25).

[6]中央電視臺《焦點訪談》.土地監(jiān)管之困(一)基本農田咋成了花木園[R/OL].(2011-05-03)[2013-11-4] http:// news.cntv.cn/china/20110503/110708.shtml.

[7]劉振國.全國違法違規(guī)用地比例連續(xù)4年下降[N].中國國土資源報,2011-12-27(01).

[8]國土資源部關于進一步采取措施落實嚴格保護耕地制度的通知[J].國土資源通訊,2003(12):13-15.

[9]最高人民法院.關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋[Z].北京:最高人民法院,2000.

Discussion on Differential Land Satellite Image Law- Enforcement Inspection

WU Xueyu, ZHAO Xuyang
(Tianjin Cadastral Management Center, Tianjin 300042,China)

At present, the major task for land satellite image law- enforcement inspection is aimed at illegal use of land in newly-added construction land; while the other destruction of arable land and basic farmland are free from land satellite image law- enforcement inspection. This paper offers that we should carry out differential land satellite image law- enforcement inspection for land use. The specific methods are: for basic farmland plot, we can divide change pattern spots into occupying basic farmland to conduct significant construction and other plough layer destruction; and then other plough layer destruction can be broken down into three categories. For cultivated land plots which is not basic farmland, we can divide the change pattern spots into the above two categories according to different damaged patterns of arable layer. For agricultural land which is non-arable land and unused land, we can extract the standard according to the signs of construction which is shown on the remote sensing image. As for the land which is just getting started in land leveling and temporary piled up, which have not yet been the substantial construction and cannot be expected to newly-added construction land, we cannot extract the standard.

land; satellite image; law- enforcement inspection; differentiation

F407.1;F061.6

C

1672-6995(2013)12-0026-04

明確工作原則 推動土地礦產衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作

2013年4月24日，國土資源部印發(fā)通知和工作方案，啟動2012年度土地礦產衛(wèi)片執(zhí)法檢查。國土資源部表示，將進一步突出工作重點，加大對重點地區(qū)的監(jiān)督檢查力度，直接查處或掛牌督辦重大典型案件。為外界所關注的“6·30”政策，將停止執(zhí)行；其他有關政策，比如“檢查時段”、“保障性安居工程建設用地”、“國家和省級重點工程項目用地”等，延續(xù)不變。國土資源部提出了“簡化程序、突出重點、分工負責、協(xié)同推進”的工作原則，并對部與省、市、縣三級政府及國土資源主管部門分級負責提出了明確要求。其中，國土資源部負責督促、檢查和指導，省級國土資源主管部門是組織工作主體，市、縣國土資源主管部門具體實施。

2013-07-26

吳學瑜(1977- )，女，天津市人，天津市地籍管理中心高級工程師，管理學碩士，主要從事土地調查、登記與遙感監(jiān)測研究。