■ 呂 萍/盧 嘉/周方圓

（中國(guó)人民大學(xué)土地管理系，北京 100872）

土地督察制度理論研究與實(shí)證分析
——基于國(guó)家土地督察數(shù)據(jù)的分析

■ 呂 萍/盧 嘉/周方圓

（中國(guó)人民大學(xué)土地管理系，北京 100872）

社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治體制變革是土地督察制度建立的重要誘因，行政監(jiān)督理論是土地督察制度運(yùn)行的理論支撐，土地督察制度是建立在現(xiàn)實(shí)和理論可行性基礎(chǔ)之上的。分析2008-2010年土地督察數(shù)據(jù)，土地督察制度的實(shí)施在一定程度上限制了地方土地行政權(quán)力的擴(kuò)張，遏制了土地違法行為，規(guī)范了用地審批行為；保障了土地資源公共利益的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)了耕地資源保護(hù)、中央土地政策落實(shí)、土地行政管理體制的完善。土地督察制度同時(shí)也存在進(jìn)一步改進(jìn)和發(fā)展的空間，從土地督察實(shí)踐上看，近期可以進(jìn)行一定調(diào)整，進(jìn)一步明確督察機(jī)構(gòu)法定職責(zé)和工作目標(biāo)；從土地督察理論上看，遠(yuǎn)期還可探索土地督察機(jī)構(gòu)地位獨(dú)立問(wèn)題。

土地督察；理論；行政監(jiān)督；效果

0 引言

國(guó)家土地督察制度，是為了加強(qiáng)土地管理和調(diào)控，通過(guò)設(shè)立國(guó)家土地總督察和向地方派駐土地督察專員等，監(jiān)督土地執(zhí)法行為，完善土地執(zhí)法監(jiān)察體制的一項(xiàng)制度。2004年10月《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》是土地督察制度建立的政策源頭。國(guó)務(wù)院辦公廳2006年7月發(fā)出《關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》，正式確定了國(guó)家土地督察制度的基本框架。經(jīng)過(guò)多年理論和實(shí)踐探索，土地督察制度基本形成了以例行督察、專項(xiàng)督察、審核督察為核心的業(yè)務(wù)體系，在監(jiān)督地方政府土地執(zhí)法行為中發(fā)揮了重要作用。

1 土地督察制度的建立及其理論認(rèn)識(shí)

1.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治體制變革是土地督察制度建立的重要誘因

土地管理的實(shí)踐和政策效果為土地督察制度的建立奠定了基礎(chǔ)。2003年開(kāi)展以清理開(kāi)發(fā)區(qū)為重點(diǎn)的土地市場(chǎng)治理整頓，一方面發(fā)現(xiàn)了土地市場(chǎng)存在的問(wèn)題，另一方面也發(fā)現(xiàn)了制度建設(shè)的不足。在治理整頓行動(dòng)取得了較好效果的基礎(chǔ)上，如何使有效的整頓行動(dòng)制度化、形成土地管理的長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制，便提上了工作日程。可以說(shuō)，在土地管理領(lǐng)域開(kāi)創(chuàng)土地督察制度，既是取決于我國(guó)土地管理的特殊形勢(shì)，又是為尋找中央對(duì)地方的合理監(jiān)督機(jī)制進(jìn)行探索。具體地講，土地督察制度創(chuàng)立可以歸結(jié)為以下兩個(gè)方面的影響。

1.1.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求

經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和誘導(dǎo)是建立土地督察的根源之一。高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化帶來(lái)對(duì)土地的強(qiáng)勁需求，催生巨大的土地利益，在現(xiàn)有土地利用指標(biāo)不足的情況下，濫占耕地和違法用地成為屢禁不止的現(xiàn)象。而傳統(tǒng)土地利用方式的粗放性更加劇了這一矛盾。雖然我國(guó)實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，但政策在執(zhí)行過(guò)程中卻抵不住利益誘導(dǎo)的突破。一方面，違法占用耕地加劇了耕地資源緊張的矛盾，影響國(guó)家糧食安全。全國(guó)2800多個(gè)縣（區(qū)）中，有600多個(gè)低于聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織確定的人均耕地0.8畝的警戒線；在土地監(jiān)管非常嚴(yán)厲的2004年，全國(guó)還清理出違法占用土地項(xiàng)目7184個(gè)，涉及土地面積3.65萬(wàn)公頃。另一方面，違法擴(kuò)地與建設(shè)用地閑置浪費(fèi)并存，加劇了供需矛盾。2010年通過(guò)土地督察發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)用地面積達(dá)18.92萬(wàn)公頃，而截止至2010年5月底，全國(guó)共上報(bào)閑置土地2815宗，面積1.13萬(wàn)公頃。

1.1.2 政治體制變革的必然

我國(guó)政治體制是建立土地督察的政治根源。一方面是中央與地方政府的關(guān)系。作為單一制國(guó)家我國(guó)實(shí)行中央集權(quán)體制，中央政府對(duì)地方政府具有較強(qiáng)的領(lǐng)導(dǎo)和宏觀調(diào)控能力，但并不擁有足夠的支配權(quán)；而地方政府是地方行政權(quán)力的實(shí)際執(zhí)行者，有明確的地方利益，中央對(duì)其實(shí)際缺乏有效的權(quán)力監(jiān)督。中央和地方政府之間這種權(quán)力集中與利益分散的關(guān)系，導(dǎo)致地方政府土地違法的現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。另一方面是土地管理體制的缺陷。2004年，土地管理體制實(shí)行了省級(jí)以下垂直管理的模式，而中央與省級(jí)之間土地監(jiān)督機(jī)制仍然空缺，省級(jí)政府對(duì)土地管理的程度也仍然與地方政府相關(guān)。土地督察制度正是著眼于加強(qiáng)中央政府對(duì)省級(jí)政府土地管理和利用行為的監(jiān)督，強(qiáng)化省級(jí)政府土地管理的權(quán)力和責(zé)任。

圖1 行政監(jiān)督對(duì)土地行政權(quán)力擴(kuò)張的限制

1.2 行政監(jiān)督理論是土地督察制度運(yùn)行的理論支撐

我國(guó)地方政府土地違法形勢(shì)嚴(yán)峻，是由土地管理系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督失效產(chǎn)生的。因此，如何控制地方政府行為，加強(qiáng)土地行政監(jiān)督是解決這一問(wèn)題的關(guān)鍵。最著名的行政監(jiān)督理論是分權(quán)制衡說(shuō)，也稱權(quán)力制約論，它強(qiáng)調(diào)為防止政府權(quán)力腐敗或?yàn)E用，必須對(duì)權(quán)力進(jìn)行合理分割，并建立相互制約和監(jiān)督的關(guān)系。權(quán)力必須互相約束，通過(guò)特定的平衡力量，達(dá)到以權(quán)力控制權(quán)力的目的。行政權(quán)是最具有擴(kuò)張性的一種權(quán)力，要通過(guò)行政監(jiān)督來(lái)限制，保證政府權(quán)力行為服從公共利益（見(jiàn)圖1）。

區(qū)別于立法、司法、行政三權(quán)制衡的橫向監(jiān)督，督察制度是以中央行政權(quán)力制約地方行政權(quán)力的縱向監(jiān)督。它一般由上級(jí)政府設(shè)立督察組或者成立督察機(jī)構(gòu)對(duì)有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行為實(shí)施監(jiān)督檢查，在我國(guó)行政管理領(lǐng)域中是一項(xiàng)重要的行政監(jiān)督方式。土地督察是近年來(lái)我國(guó)督察制度的重要體現(xiàn)。國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)“一辦九局”的組織架構(gòu)，即國(guó)家土地總督察辦公室，下設(shè)國(guó)家土地督察北京局等，派駐地方的國(guó)家土地督察局向地方派出、派駐督察專員及督察室開(kāi)展監(jiān)督檢查工作。土地督察制度建立的工作核心，就是要確立和確保地方政府的土地利用和管理行為的行政責(zé)任。因此，土地督察本質(zhì)上是一種行政監(jiān)督，屬于縱向監(jiān)督的一種方式。

土地具有區(qū)域?qū)傩?，土地資源只有在地方政府手中才更容易優(yōu)化配置，土地管理地方分權(quán)無(wú)論在政治還是經(jīng)濟(jì)上都是更有效的。而土地作為關(guān)系國(guó)家整體利益的核心資源，中央政府更注重公共利益，必須保持對(duì)全國(guó)土地資源利用的宏觀調(diào)控能力，既不損害地方的自主性，又要保持中央政策的暢通，獨(dú)立的督察機(jī)構(gòu)就起到了連接兩者的作用。因此，土地督察是通過(guò)縱向監(jiān)督方式限制地方權(quán)力邊界，是中央在保護(hù)地方發(fā)展的積極性和自主性的同時(shí)，防止地方權(quán)力濫用、維護(hù)國(guó)家整體利益的監(jiān)督機(jī)制。其理論目標(biāo)是限制地方土地行政權(quán)力的擴(kuò)張，保證土地資源公共利益的實(shí)現(xiàn)。

根據(jù)土地督察制度的理論目標(biāo)和土地督察的工作實(shí)踐，可以將土地督察目標(biāo)分解為以下四個(gè)方面，即通過(guò)遏制土地違法行為和規(guī)范用地審批來(lái)判斷其限制行政權(quán)力擴(kuò)張的效果，通過(guò)促進(jìn)耕地資源保護(hù)和中央土地政策落實(shí)來(lái)判斷其維護(hù)土地公共利益的效果（見(jiàn)圖2）。

綜上所述，土地督察制度是加強(qiáng)土地資源保護(hù)、解決地方政府土地違法問(wèn)題、建立土地管理長(zhǎng)效監(jiān)督機(jī)制的重要制度創(chuàng)新，它的出現(xiàn)是土地管理這一特殊領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)需求帶來(lái)的，具有一定的必要性。行政監(jiān)督理論也為土地督察制度的建立提供了理論依據(jù)。即土地督察制度是建立在現(xiàn)實(shí)和理論可行性基礎(chǔ)之上的。

圖2 土地督察制度理論目標(biāo)和應(yīng)用

2 土地督察制度實(shí)施的實(shí)證分析

土地督察行政監(jiān)督理論目標(biāo)及其應(yīng)用，需要通過(guò)實(shí)證分析來(lái)檢驗(yàn)其效果。本文選取土地督察制度實(shí)施前五年的主要工作內(nèi)容和成果，尤其是2008至2010年三年的督察數(shù)據(jù)進(jìn)行分析。

2.1 限制地方土地行政權(quán)力的擴(kuò)張

2.1.1 遏制土地違法行為

監(jiān)督檢查地方政府土地管理法定職責(zé)履行情況，嚴(yán)格土地執(zhí)法，是土地督察的主要職責(zé)之一。通過(guò)這一職責(zé)的設(shè)定，明確了土地督察機(jī)構(gòu)代表中央政府監(jiān)督地方土地執(zhí)法的權(quán)力，是中央權(quán)力制約地方權(quán)力的體現(xiàn)。

土地督察機(jī)構(gòu)通過(guò)例行督察、審核督察、專項(xiàng)督查等核心業(yè)務(wù)及配合土地衛(wèi)片執(zhí)法等相關(guān)工作，逐步形成了以多項(xiàng)核心業(yè)務(wù)為依托的“發(fā)現(xiàn)-審核-糾正-整改”機(jī)制，對(duì)地方人民政府土地審批、征轉(zhuǎn)、供應(yīng)、開(kāi)發(fā)利用、登記、執(zhí)法和抵押融資等環(huán)節(jié)進(jìn)行全程監(jiān)管。2008-2010年，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)共計(jì)發(fā)現(xiàn)土地違規(guī)違法43952件，涉及土地面積189150.5公頃。從表1可以看出，2008-2011年期間，通過(guò)例行督察發(fā)現(xiàn)非法批地占地、非法轉(zhuǎn)讓、補(bǔ)充耕地不到位等違規(guī)違法情況21084件，涉及土地面積101657.1公頃，在幾個(gè)督察核心業(yè)務(wù)中所占比重最大。其次是專項(xiàng)督察，尤其在2010年，發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違法件數(shù)超過(guò)了例行督察?？梢?jiàn)，土地督察機(jī)構(gòu)的督察范圍在不斷擴(kuò)大，督察力度也在逐年加大，對(duì)發(fā)現(xiàn)和監(jiān)督土地違法，進(jìn)而遏制和制衡土地違法行為發(fā)揮了重要作用。

2.1.2 規(guī)范用地審批行為

監(jiān)督檢查土地管理審批事項(xiàng)是土地督察另一個(gè)主要職責(zé)。土地管理審批事項(xiàng)主要包括對(duì)土地利用規(guī)劃審批、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批和征地審批三種業(yè)務(wù)在督查實(shí)踐中，主要是針對(duì)農(nóng)用地審批和征地審批事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督檢查。

從2007年開(kāi)展審核督察試點(diǎn)以來(lái)，審核督察對(duì)土地管理審批事項(xiàng)的抄送備案達(dá)到了全面覆蓋，抽查比例達(dá)到53.37%，抽查范圍全國(guó)較均勻分布。2008-2010年，審核督察共發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地1989件，總面積37650.14公頃（見(jiàn)表1）。在違法違規(guī)用地類型中，越權(quán)審批87件，占總件數(shù)的4.37%；違規(guī)調(diào)整規(guī)劃30件，占總件數(shù)1.5%；未批先用985件，占總件數(shù)49.52%。將2008-2010年主要類型違法違規(guī)審批事項(xiàng)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)對(duì)比，可以發(fā)現(xiàn)未批先用每年都是違法違規(guī)類用地的首要類型，越權(quán)審批和違規(guī)調(diào)整規(guī)劃也是每年都出現(xiàn)的違法違規(guī)用地類型。審核督察對(duì)這些違法違規(guī)用地類型都進(jìn)行了一定程度的整改（見(jiàn)表2）。

而在2008-2010年的例行督察中，發(fā)現(xiàn)非法批地件數(shù)1088件，占違法違規(guī)用地?cái)?shù)的5%，涉及面積8169.321公頃。其中，2008年發(fā)現(xiàn)非法批地7件，共428.44公頃；2009年發(fā)現(xiàn)非法批地354件，共831.6332公頃；2010年發(fā)現(xiàn)非法批地727件，共6909.2476公頃（見(jiàn)表3）。

非法批地、越權(quán)審批、未批先用等行為都是地方政府違法違規(guī)用地的典型問(wèn)題。土地督察機(jī)構(gòu)通過(guò)其例行督察、審核督察等核心業(yè)務(wù)的展開(kāi)，對(duì)發(fā)現(xiàn)進(jìn)而糾正地方政府在法定范圍外審批用地行為起到了有力的行政監(jiān)督，以及進(jìn)一步的權(quán)力制衡作用。

2.2 保障土地資源公共利益的實(shí)現(xiàn)

表1 2008-2010年土地督察發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法用地件數(shù)

表2 2008-2010年審核督察整改結(jié)果（單位：件、人次、公頃、萬(wàn)平方米）

表3 2008-2010年例行督察發(fā)現(xiàn)非法批地情況（單位：件）

2.2.1 促進(jìn)耕地資源保護(hù)

耕地資源保護(hù)是關(guān)系我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題，切實(shí)保護(hù)耕地是我國(guó)長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策，是土地公共利益的重要體現(xiàn)。土地督察機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)之一是監(jiān)督檢查地方人民政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制的落實(shí)。

僅在2009年、2010年間，例行督察發(fā)現(xiàn)涉及耕地的違規(guī)違法用地27979.26公頃，補(bǔ)充耕地不到位259.93公頃，違法調(diào)規(guī)用地11177.41公頃；2008至2010年專項(xiàng)督查復(fù)墾耕地面積5544.876公頃，審核督察補(bǔ)充耕地面積813.0277公頃，糾正違反土地供應(yīng)和地價(jià)管理規(guī)定宗地91宗，撤銷調(diào)整土地利用總體規(guī)劃土地面積56.55公頃。在全國(guó)土地執(zhí)法百日行動(dòng)中，各督察局監(jiān)督檢查全國(guó)12個(gè)土地違規(guī)違法重點(diǎn)地區(qū)和37個(gè)典型案件，有效地促進(jìn)了耕地保護(hù)的整改和查處工作。

可見(jiàn)，土地督察機(jī)構(gòu)對(duì)保護(hù)耕地資源切實(shí)跟進(jìn)，充分發(fā)揮了以中央監(jiān)督督促地方政府履行耕地保護(hù)責(zé)任的作用，并直接取得了一定的耕地資源保護(hù)成果。參見(jiàn)圖3。

2.2.2 促進(jìn)中央土地政策落實(shí)

從2004年開(kāi)始，中央決定土地政策是參與宏觀調(diào)控的重要手段。國(guó)家土地督察制度在中央運(yùn)用土地政策參與宏觀調(diào)控的過(guò)程中，監(jiān)督檢查地方政府貫徹和執(zhí)行土地宏觀調(diào)控政策，保障調(diào)控措施順利開(kāi)展發(fā)揮了重要作用。

針對(duì)不同時(shí)期國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)的形勢(shì)，土地政策呈現(xiàn)出不同走向，土地督察機(jī)構(gòu)也相應(yīng)采取了不同行動(dòng)。在服務(wù)擴(kuò)大內(nèi)需、落實(shí)雙保行動(dòng)上，2008-2010年，國(guó)家土地督察機(jī)構(gòu)在全國(guó)28個(gè)?。▍^(qū)、市）及5個(gè)計(jì)劃單列市，共594個(gè)縣（市、區(qū)、旗）開(kāi)展土地例行督察127次，土地例行督察覆蓋度20.78%。在關(guān)注民生、落實(shí)房地產(chǎn)調(diào)控上，2009年底，開(kāi)展了保障性住房用地供應(yīng)計(jì)劃落實(shí)情況的調(diào)研和督促，全年全國(guó)保障性住房用地供應(yīng)總量1.04萬(wàn)公頃，同比增加30.9%；2010年，對(duì)全國(guó)保障性住房用地政策落實(shí)情況開(kāi)展專項(xiàng)督察，全國(guó)保障性住房用地供應(yīng)計(jì)劃超過(guò)2.4萬(wàn)公頃。在落實(shí)產(chǎn)業(yè)政策用地、促進(jìn)土地利用方式轉(zhuǎn)變上，2007年通過(guò)土地閑置問(wèn)題專項(xiàng)督察促使地方政府處理閑置土地合計(jì)15333公頃，2008-2010年通過(guò)例行督察共收回閑置土地面積9478.07公頃，2009年例行督察盤(pán)活批而未供土地面積6994.7公頃。

可見(jiàn)，促進(jìn)中央土地政策落實(shí)是土地督察機(jī)構(gòu)保護(hù)公共利益的重要舉措，它通過(guò)具體行動(dòng)和大量工作，保證了中央宏觀政策在地方的貫徹執(zhí)行，也實(shí)現(xiàn)了土地督察本身的職能。

圖3 例行督察、專項(xiàng)督察、審核督察和衛(wèi)片檢查在耕地保護(hù)上的成果

2.3 促進(jìn)土地行政管理體制的完善

通過(guò)以上的數(shù)據(jù)分析，可以看到土地督察制度確實(shí)對(duì)規(guī)范地方土地管理產(chǎn)生了效果，這表明我國(guó)的土地行政管理體制得到了進(jìn)一步完善。

我國(guó)原有土地管理體制實(shí)行省級(jí)以下垂直管理的模式，行政體制內(nèi)部通過(guò)土地執(zhí)法監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。土地督察是現(xiàn)行土地管理體制外的相對(duì)獨(dú)立的督察機(jī)構(gòu)，在實(shí)踐的發(fā)展中不斷形成自身的體制。第一，在組織機(jī)構(gòu)建設(shè)上，形成“一辦九局”的組織構(gòu)架，建立了“部辦聯(lián)動(dòng)”的工作機(jī)制。第二，在工作機(jī)制建設(shè)上，建立了與中央有關(guān)部門的聯(lián)系機(jī)制，拓寬橫向聯(lián)系渠道，如與中紀(jì)委、中組部巡視組等建立了日常性聯(lián)系機(jī)制，建立了與地方人民政府的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制；同時(shí)，也創(chuàng)新了土地違法預(yù)警和預(yù)報(bào)機(jī)制等，不僅調(diào)動(dòng)了各個(gè)部門的積極性，也發(fā)揮了公眾的監(jiān)督作用。第三，在監(jiān)督機(jī)制落實(shí)上，形成了包括發(fā)出督察建議書(shū)、限期責(zé)令整改通知書(shū)、約見(jiàn)約談地方政府主要負(fù)責(zé)人、建議暫停審批等方式為主要類型的糾正機(jī)制。通過(guò)這一系列的組織和制度建設(shè)，土地督察機(jī)構(gòu)在形成自身體制的同時(shí)，也完善了土地行政管理體制，加強(qiáng)了對(duì)地方土地行政權(quán)力的監(jiān)督和糾正。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

土地督察制度是在我國(guó)土地管理形式嚴(yán)峻的背景下產(chǎn)生的加強(qiáng)地方政府土地管理的監(jiān)督機(jī)制，是行政監(jiān)督理論在中央政府監(jiān)督和制衡地方政府依法行使土地權(quán)力的具體體現(xiàn)，是通過(guò)上級(jí)對(duì)下級(jí)的縱向監(jiān)督制約地方權(quán)力的制度建設(shè)。依據(jù)行政監(jiān)督理論，土地督察的理論目標(biāo)是限制地方土地行政權(quán)力的擴(kuò)張，保障土地資源公共利益的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)實(shí)踐又可分解為遏制土地違法行為、規(guī)范用地審批行為、促進(jìn)耕地資源保護(hù)和促進(jìn)中央土地政策落實(shí)四個(gè)具體內(nèi)容。

通過(guò)運(yùn)行土地督察制度以來(lái)開(kāi)展的工作和取得的成果可以看到：在遏制土地違法和規(guī)范用地審批上，土地督察通過(guò)核心業(yè)務(wù)保證對(duì)地方非法批地用地的監(jiān)督并取得較大成果，起到了限制地方土地行政權(quán)力擴(kuò)張的效果；在促進(jìn)耕地資源保護(hù)和落實(shí)中央土地政策上，土地督察始終將監(jiān)督耕地保護(hù)貫穿各項(xiàng)業(yè)務(wù)始終，并緊跟中央宏觀政策開(kāi)展各項(xiàng)工作，加強(qiáng)了中央對(duì)地方土地的調(diào)控能力，起到了保障土地資源公共利益的效果；在完善土地行政管理制度上，加強(qiáng)了國(guó)家與地方、土地與相關(guān)管理部門的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，起到了權(quán)利制約和抑制土地違法的作用。

3.2 建議

當(dāng)然，從一項(xiàng)制度的建設(shè)和發(fā)展來(lái)看，土地督察制度同時(shí)也存在進(jìn)一步改進(jìn)和發(fā)展的空間。不論是對(duì)土地督察制度的系統(tǒng)理論研究，還是對(duì)土地督察業(yè)務(wù)的實(shí)踐運(yùn)行機(jī)制的研究，都還有著艱巨的任務(wù)。

從土地督察實(shí)踐上看，近期可以進(jìn)行一定調(diào)整。督察機(jī)構(gòu)法定職責(zé)和工作目標(biāo)有待進(jìn)一步明確，對(duì)相關(guān)問(wèn)題糾正整改的處罰和督辦力度有待加強(qiáng)。要進(jìn)一步完善督察工作體系建設(shè)，加快國(guó)家土地督察理論研究，研究督察業(yè)務(wù)后期有關(guān)督辦、驗(yàn)收機(jī)制創(chuàng)新，加強(qiáng)土地督察與其他土地管理部門、司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，形成土地問(wèn)題整改問(wèn)責(zé)的合力。

從土地督察理論上看，遠(yuǎn)期還可探索土地督察機(jī)構(gòu)地位獨(dú)立問(wèn)題。從當(dāng)前主要與國(guó)土資源行政管理部門的共同工作，逐步發(fā)展為獨(dú)立開(kāi)展工作的監(jiān)督部門；在遠(yuǎn)期可考慮能否發(fā)展為司法機(jī)構(gòu)的一個(gè)部分，或向社會(huì)監(jiān)督靠攏，實(shí)現(xiàn)更完善的橫向和縱向結(jié)合分權(quán)抗衡的機(jī)制。

[1]唐璨.行政督察是我國(guó)行政監(jiān)督的重要新方式——以土地督察和環(huán)保督察為例[J].安徽行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010(4): 105-109.

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[3]肖晉.國(guó)家土地督察制度的初創(chuàng)與探索[J].中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào),2010(3):121-126.

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[7]陸路.我國(guó)土地督察制度實(shí)施的績(jī)效評(píng)價(jià)與分析[C]//生態(tài)文明中的土地問(wèn)題研究.武漢:湖北省土地學(xué)會(huì),2008:8.

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The Research on the Theory of a System for Supervising Land Use and Administrative Empirical Analysis—Based on the Analysis of State Land Supervision Data

Lü Ping, LU Jia, ZHOU Fangyuan
(The Department of Land Management of the Renmin University of China, Beijing 100827)

With social and economic development, as well political system changes, a system for supervising land use has been built; and the theory of administrative supervision is the theoretical supports for the land supervision system operation. Therefore, the system for supervising land use is built on the basis of the realistic and theoretical feasibility. Analysis of land supervision data from 2008 to 2010, it shows that the implementation of the land supervision system, to some extent, limits the expansion of local executive power in the land, restrains illegal acts against civil laws related to the land, and regulates the behavior of the land examination and approval. Meanwhile, the realization of land resources in the public interest has been guaranteed. The protection of cultivated land, the implementation of the central land policy, and the improvement of land administration system has been promoted. Finally, this paper points out that from the practice, statutory duties and work goals of supervision institution should be further defined; and from the theory, the issue concerning independent status of land supervision institutions can be explored at a specified future date.

land inspectorate; theory; administrative supervision; effects

F062.1;F061.6

C

1672-6995(2013)12-0021-05

2013-05-07

呂萍（1962-），女，內(nèi)蒙古呼和浩特市人，經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，中國(guó)人民大學(xué)土地管理系教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：土地經(jīng)濟(jì)，住房政策。