張瑞林，王曉芳，王先亮

(1.吉林體育學院，吉林長春 130022;2.昌吉學院 體育系，新疆昌吉 831100;3.山東大學體育學院，山東 濟南 250061)

優(yōu)化全民健身公共服務運作模式，是解決人民群眾日益增長的多元化健身需求與全民健身公共服務供給不足矛盾的關鍵所在。在社會主義市場經濟背景下，探索實施分權式全民健身公共服務運作模式，切實轉變政府職能，激發(fā)和調動社會各界參與全民健身服務供給的積極性，提高全民健身公共服務供給的效率，是當前全民健身公共服務運作模式改革的必然趨勢。

1 我國全民健身公共服務運作模式的特點及問題

運作模式是“運行與管理的方式”［1］。我國全民健身公共服務運作模式是指全民健身公共服務供給的運行與管理方式，是決定全民健身公共服務供給效率和供給質量的重要因素。

1.1 我國全民健身公共服務運作模式的特點

我國全民健身公共服務屬于政府主導、社會參與的運作模式，當前全民健身公共服務運行和管理的主體包括政府機構、社會團體等。其中，政府機構既包括以國家體育總局、各級各類體育部門為代表的專門管理機構，又包括以地方政府為代表的非專門管理機構，縣級以上地方政府是全民健身公共服務供給的主體。參與全民健身公共服務的社會團體主要為體育類組織“各級單項運動協(xié)會、各類人群體育協(xié)會、行業(yè)體育協(xié)會和社會體育指導中心”等［2］;非體育類組織是“共青團組織、工會組織、青少年組織、婦聯(lián)組織”等［3］。除此之外，全民健身公共服務運作還包括提供全民健身公共服務的企業(yè)、基層群眾組織等。

現階段我國全民健身公共服務正向政府與社會結合型運作模式轉變，雖有一些創(chuàng)新，但總體來看，依然強調政府選擇、政府供給，依然表現為自上而下的線性架構，仍然是依靠行政指令配置資源、條塊分割、以政治激勵為主的全能管制型體制，并未隨著市場經濟制度轉型而發(fā)生根本改變。提供全民健身公共服務的各類體育協(xié)會名存實亡，政府機構所設的“主管全民健身的各業(yè)務司、處控制著這些協(xié)會，并用它們的名義行使著全民健身公共服務管理職能”［4］。群眾體育行政部門集決策者、協(xié)調者和操作者三種角色于一身，壟斷全民健身公共服務的供給，即使本身有困難，卻又不合理地限制社會力量參與體育事業(yè)。

1.2 我國全民健身公共服務運作模式存在的問題

我國全民健身公共服務運作模式的特點，決定了其公共服務運作中存在的問題，即政府壟斷、政府缺位和民意缺失。

1.2.1 政府壟斷 我國大部分地區(qū)仍實施全能管制的全民健身公共服務制度安排，政府對所有全民健身公共事務大包大攬，職能邊界不清晰。政府部門獨家經營、管辦合一、政事不分，身兼資源的所有者、服務產品的生產提供者和經營者、服務活動的管理者等多種角色，人為限制了社會力量的參與，使大量民間資本不能進入全民健身公共服務的生產和供給領域，導致資源浪費，使有限的財政資金不能發(fā)揮其最大效益。

1.2.2 政府缺位 政府壟斷全民健身公共服務的所有資源，卻沒有獨立的監(jiān)督部門監(jiān)控，導致權責分離，不必為錯誤決策承擔責任，腐敗、尋租現象大量存在。前期全民健身公共服務的研究顯示各地方政府對公共體育場館的建設偏好耗資巨大、高標準的競技比賽場館，而耗資巨大、以專業(yè)訓練為主的大型體育場館往往很難達到促進全民健身的作用，并且賽后場館日常養(yǎng)護費用很高。即便向公眾開放，不菲的收費也讓多數市民望而卻步。據報載，像“湖南桃源體育場豆腐渣工程”這樣超出本地財政能力，盲目上馬后又因質量問題棄之不用，損失慘重的全民健身工程層出不窮［5］。專款用于全民健身的體育彩票公益金也由于監(jiān)督不力，全民健身投入比例偏低、未安排使用和應撥未撥、挪用、未及時使用、擅用彩票資金炒股、變相貪污的情況時有發(fā)生。

1.2.3 民意缺失 我國全民健身公共服務目的就是為了解決人民日益增長的健身需求與公共服務供給不足的矛盾。全民健身公共服務的對象是廣大人民群眾，但目前全民健身公共服務工作從政策制定到貫徹實施，再到績效評估，各個工作環(huán)節(jié)都難以體現公眾意愿的表達，致使大量全民健身活動的開展以及全民健身公共設施的建設得不到百姓的認同和理解，甚至導致百姓對政府的體育管理行為持懷疑和漠然的態(tài)度。這種各自為政、互不信任的氛圍，背離了全民健身公共服務的初衷，也就很難達到預期的目標。

2 “一臂間隔”運作模式的理論淵源與優(yōu)勢

“一臂間隔”原指隊列之中人與人之間一臂相隔的距離，后來被應用于經濟組織、企業(yè)管理等更為廣闊的領域，是指通過組織之間的法定分離或間隔，從而保證組織之間平等的法律地位，一方不能取代或支配另一方，形成相互制衡和相互監(jiān)督的格局，是一種運行的模式和管理的原則［6］。

2.1 “一臂間隔”運作模式的源起

新公共管理理論的發(fā)源地英國，將“一臂間隔”首創(chuàng)為一種文化管理的運作模式，政府不再直接管理和運行文化藝術機構或企業(yè)，而是在政府和藝術機構(企業(yè))之間設立中介機構，由中介機構負責向政府提供文化政策建議和咨詢，同時接受政府的委托負責被資助文化項目的財政撥款權，并對撥款使用的效果進行監(jiān)督和評估。在“一臂間隔”運作模式的保障下，英國文化產業(yè)的平均發(fā)展速度是經濟增長的2倍，所創(chuàng)造的年均產值接近600億美元，占國內生產總值的11%;就業(yè)人數達195萬人，位居全國第一，成為英國第二大產業(yè)，超過傳統(tǒng)制造業(yè)中任何行業(yè)所創(chuàng)造的產值［7］。如此高速的發(fā)展和可觀的產值，與英國文化產業(yè)運作模式密不可分。英國文化產業(yè)運作模式分為中央政府的縱向管理與地方政府和非政府部門的橫向管理。國家文化、傳媒和體育部是文化產業(yè)管理的核心部門，非政府公共文化機構和地方行政部門也承擔重要的管理、運行等職能。政府在文化產業(yè)運作上秉承“一臂間隔”的運作模式，適當分權、專寬兼?zhèn)洌ㄟ^制定政策和法律對文化產業(yè)進行規(guī)劃、引導和監(jiān)督，在有效保證文化公共服務的基礎上，既實現了政府文化行政主管部門的精簡和高效，也有利于文化藝術事業(yè)的發(fā)展與繁榮［8］。

2.2 “一臂間隔”運作模式的內涵

本文以英國文化產業(yè)運作為代表，分析“一臂間隔”運作模式的內涵。英國“一臂間隔”文化產業(yè)運作模式形成了分權管理、分工運作的格局，文化產業(yè)管理者、監(jiān)督者和生產者相互獨立，三者分工合作，既保證政府文化政策的貫徹和公共服務的供給，又調動了各方面的積極性，保證了文化經費分配的合理性和高效性［8］。

隨著時代的發(fā)展，英國文化運作模式仍在不斷做出調整，如今逐漸形成了政府(包括中央政府和地方政府及其所屬文化行政管理部門)、非政府公共部門(與各級政府相對應的、作為準自制非政府部門的公共組織)、各種行業(yè)性的文化聯(lián)合組織(包括電影協(xié)會、旅游委員會、廣播標準委員會等38個機構)的三層文化管理運作結構?！耙槐坶g隔”運作模式正是在這三層結構中得以實現:在中央政府與地方政府及其所屬文化行政管理部門之間形成縱向垂直分權，而在政府與非政府公共部門、各種行業(yè)性文化聯(lián)合組織之間形成橫向水平分權。在實際操作中，英國“一臂間隔”模式主要是水平分權，其原則是在政府與各級藝術和文化機構之間建立起必要的協(xié)定，并在二者之間設立邊界，通過政府與非政府組織之間的不斷互動來管理文化資金和文化項目的運作［9］。文化、傳媒和體育部是英國中央政府文化行政主管部門，在文化產業(yè)運作模式中，扮演管理者角色，但是其職能主要是政策制定、財政撥款，具體事務由非政府公共文化機構負責，如“NDPB”(非政府部門的公共部門)就是與政府保持一臂間隔的典型機構，它包括直接管理藝術、體育、電影、遺產乃至博物館的大量非營利組織，負責政府文化資金的開支、負責文化項目的分配，選定資金和項目的受益人群［10］。政府雖然并未對文化機構進行直接管理，但是通過其政策尤其是財政資助的選擇，協(xié)調各級各類文化機構，從而實現政府對文化管理、文化公共服務的導向和意圖。

2.3 “一臂間隔”運作模式的優(yōu)勢

實行“一臂間隔”管理模式的優(yōu)勢:第一，政府管理更加科學。政府部門集中精力制定管理政策和提供財政支持，而且使政府的行為置于中介機構以及相關人群的監(jiān)督之下，保證了政府機構管理的科學性，防止政府尋租、部門腐敗和政治立場多變等方面的不利影響。第二，中介監(jiān)督更為有效。一臂間隔運作模式之中的中介機構獨立于政府之外，以其專業(yè)化的服務和中介業(yè)務為主要使命，并且集中了相關領域的專家保證監(jiān)督管理以及中介服務的專業(yè)化水準，從而有效傾聽民意，監(jiān)督政府、服務的供給者等相關主體。中介組織的成立以及監(jiān)督職能的實現是一臂間隔運作模式的關鍵所在。第三，服務供給更加高效。在政府政策的指引下和中介組織的監(jiān)督下，服務或產品供給者專心致力于其本職工作，從而提高了發(fā)展的效率。正是“一臂間隔”運作模式的成功施行，促進了英國文化事業(yè)的大力發(fā)展，維持了英國文化大國的地位［11］。他山之石可以攻玉，借助我國體育管理體制改革的良機，借鑒英國文化產業(yè)的管理模式，我國全民健身公共服務可采用“一臂間隔”運作模式，激勵和吸引非政府組織積極參與全民健身公共服務的供給。

3 我國實施全民健身公共服務“一臂間隔”運作模式的必要性

3.1 有效貫徹我國群眾體育政策的需要

我國政府歷來重視群眾體育工作，針對全民健身等頒布實施了《全民健身條例》、《全民健身計劃(2011－2015)》等一系列法規(guī)文件，明確提出構建和完善全民健身公共服務體系，有效保障全民健身公共服務的供給。伴隨服務型政府建設等政府機構改革措施的實行，也為全民健身公共服務運作模式的改革指明了方向，要求在適應市場經濟條件下，調動社會力量的積極性，形成全社會支持群眾體育發(fā)展的有利格局。而“一臂間隔”運作模式符合我國全民健身公共服務供給改革的需求，實施“一臂間隔”運作模式既有利于貫徹落實我國群眾體育政策，又有利于保障我國全民健身公共服務的供給。

3.2 實現政府職能轉變的需要

雖然經過了多輪體制改革，但是目前政府辦群眾體育的格局仍未打破，如全國各個地方的大型賽事及群眾體育活動的承辦仍被政府相關部門壟斷，一些發(fā)達地區(qū)全民健身公共服務的供給雖然也開始采用政府外包、政府購買等市場化手段，但由于招投標生殺大權仍由政府部門掌控，且過程信息公開缺乏透明度而使政府尋租現象普遍，導致管辦分離名存實亡。要真正實現政府管理的效率，避免“體制內循環(huán)”，必須要在現行體制的基礎上增加第三方監(jiān)督機制，避免管理體制內自己監(jiān)督自己的虛假作風。而“一臂間隔”運作模式的機構設置、權限劃分、運行機制恰恰可以防止這一壟斷行為。采用該模式既不違背現行政治體制，又能給社會力量參與全民健身公共服務提供平臺，促進全民健身事業(yè)的發(fā)展和繁榮。非政府組織也可以通過公平競爭政府的公共項目獲得資金支持，保障組織持續(xù)有效運行，營造政府與非政府組織相互配合實現共贏的局面。

3.3 拓寬籌融資通道的需要

現階段我國群眾體育的管理模式與政府機構高度相似。群眾體育管理人員是國家公職人員，使得群眾體育管理機構很難得到社會資助。如果設立真正意義上的民間社會組織，包括它的各級下屬機構和分支機構，就可以名正言順地接受社會捐助，一方面減輕政府負擔，另一方面提高社會對群眾體育事業(yè)發(fā)展的關注，為全民健身公共服務籌融資拓寬渠道。

3.4 服務社會大眾的需要

全民健身公共服務的對象是大眾百姓，群眾的滿意度是衡量公共服務效率的最根本的指標，但目前全民健身公共服務的評價機制中卻沒有群眾意愿表達的渠道，完全是政府體制內評價機制，且經常流于形式?！耙槐坶g隔”運作模式采用第三方(社會組織機構)參與管理監(jiān)督，能夠充分了解民意，體現百姓的真正需求。

4 我國全民健身公共服務“一臂間隔”運作模式的構建

根據“一臂間隔”原則，采用三方相互監(jiān)督制衡的管理模式，構建全民健身公共服務一臂間隔運作模式(圖1)，可以有效提高政府全民健身公共服務供給效益。首先，成立全民健身社會組織管理機構(非政府組織)，聘請全民健身公共服務相關專家組成專家委員會，主要任務是考察和監(jiān)督現有群眾體育社會組織，確定和監(jiān)督資助團體。地方政府群眾體育管理機構則根據國家體育總局有關精神和文件，結合當地實際制定相關全民健身政策，并給當地政府提出全民健身撥款意向，不參與具體撥款。當地政府根據群眾體育管理機構的預算和資助意向直接將資助款項劃撥給全民健身社會組織管理機構，由全民健身社會組織管理機構根據當地群眾實際需求和社會組織開展的實際情況來確定資助團體、分配金額，受資助的社會組織可分為體育類的社團組織、民辦非企業(yè)、營利性場所。當地政府群眾體育管理機構則經常檢查、指導、監(jiān)督受資助團體開展全民健身公共服務供給的具體情況，以便監(jiān)督全民健身社會組織管理機構的運行和績效，并為下一輪的資助意向提出合理政策建議。如此，則會形成政府、政府群眾體育管理機構、全民健身社會組織管理機構三方互相牽制的監(jiān)督機制，可以有效防止尋租、腐敗和缺失民意，能夠從根本上保障有限的全民健身經費合理有效地利用。

圖1 全民健身公共服務“一臂間隔”運作模式

5 結語

“一臂間隔”運作模式雖然不是所有發(fā)達國家都采用的模式，如法國對文化的管理政府仍然實行中央集權式的直接管理;德國更強調州政府的作用，沒有建立類似英國那樣的具有較高權威的文化理事會［12］。但我國長期以來政府直接管體育、直接辦體育的體制已經形成了諸多難以消解的弊端。通過采用“一臂間隔”運作模式，逐步轉變政府對全民健身公共服務的全能型管理，在推進全民健身公共服務發(fā)展的同時，為我國體育管理體制改革提供新思路。

［1］吳 荻，武春友.生態(tài)型產業(yè)集群的運作模式研究［J］.科研管理，2010，31(4):156 －161.

［2］秦椿林，張瑞林.體育管理學［M］.北京:高等教育出版社，2002:200－201.

［3］王捍東.創(chuàng)立我國群眾體育新型管理體制模式［J］.安徽體育科技，2004，25(5):7 －9.

［4］石竹玲.我國群眾體育行政體制改革的研究［D］.蘇州:蘇州大學，2008:96.

［5］洪克非.湖南桃源:投資1000多萬元的體育場何以變“牧場”［N］.中國青年報，2010－12－20.

［6］張 江.政府在產業(yè)推進中應實施“一臂間隔”式管理［J］.華東科技，2006(12):35 －38.

［7］熊澄宇.英國創(chuàng)意產業(yè)發(fā)展的啟示［J］.求是，2012(7):58－60.

［8］熊澄宇.并存 互補競爭創(chuàng)新—發(fā)展中的國際文化產業(yè)［J］.求是，2007(10):61－63.

［9］劉悅笛.“英國文化創(chuàng)意十年”對文化產業(yè)的啟示［J］.現代傳播，2008(4):107－109.

［10］劉悅笛.“英國文化創(chuàng)意十年”對文化產業(yè)的啟示［J］.現代傳播，2008(4):107－109.

［11］張雪瑩.英國“一臂之距”文化管理原則的啟示［J］.傳承，2012(1):82.

［12］張 穎.“一臂之距”原則對我國文化體制改革的借鑒意義［EB/OL］.http://www.cqcrtv.gov.cn ，2010 － 08 －25.