薛海培

關了兩周的聯(lián)邦政府終于又開張了。而兩黨對聯(lián)邦債務上限的爭執(zhí)似乎又是“有驚無險”。按照本次兩黨達成的協(xié)議，在接下來兩三個月里，美國國會兩黨很快將就長期的聯(lián)邦預算赤字問題進行一場可能有驚也有險的馬拉松式的談判。

所有這一切，就像所有人都知道的那樣，因為美國聯(lián)邦政府太缺錢了，或者更直白點——太窮了。

為什么美國作為世界上最富有的國家之一，會如此缺錢？換一個角度想想這個問題：為什么這個世界上最大的、最富有的發(fā)達國家要常年向這個世界上最大的、低收入的中國借錢？

聯(lián)邦政府都欠誰的錢？

一個政府的財政狀態(tài)基本是要同時取決于兩個要素：它每年有多少財政收入，和它每年要花掉多少錢。當政府收入大于支出時，它就有財政盈余；兩者大致相當時，財政預算就能平衡；而政府財政如果是入不敷出，政府就會有財政赤字。

從美國歷史來看，美國聯(lián)邦財政基本上沒有過什么年度盈余，偶爾預算平衡，常年大幅赤字。

這樣的政府能不窮嗎？

先看一組過去的數(shù)據(jù)，尤其是自二戰(zhàn)后至今70年來美國聯(lián)邦的財政數(shù)據(jù)。自從1789年美國立憲以來，美國除了1835年到1836年外，幾乎每年都在發(fā)行和持有公債，并在1945年二戰(zhàn)結束后杜魯門政府時達到頂峰（按公債占有GDP的百分比算，1945年的公債達到當年GDP的113%）。當然這和美國參加二戰(zhàn)大量的軍事花費直接相關。

二戰(zhàn)結束后，美國聯(lián)邦政府的公債就一直快速下降，到了1973年尼克松政府時期政府，聯(lián)邦債務下降到占GDP31%的最低點。但是好景不長。1973年以后，除了卡特總統(tǒng)和克林頓總統(tǒng)執(zhí)政期之外，美國的公債又開始一路上升。到了2000年小布什上臺時，這個比例上升到GDP的35%，2008年他下臺時，這個比例已達到GDP的近41%。

奧巴馬上任時，聯(lián)邦債務為10.6萬億美元，現(xiàn)達到16.7萬億，新的聯(lián)邦債務已增長了6.1萬億美元，增長了57%，按此增長率，奧巴馬執(zhí)政八年后國債將增長一倍以上。

相形之下，克林頓八年只增加了32%；小布什執(zhí)政八年，聯(lián)邦債務也總共增加38%。當然，奧巴馬執(zhí)政這五年美國公債數(shù)量狂飆也和美國經(jīng)濟大危機直接相關。（參照圖表一）

以上這些債務數(shù)目其實還只是美國聯(lián)邦政府負債的最低算法，也是媒體常常引用的數(shù)目。真正的和全部的聯(lián)邦政府債務要遠比這個數(shù)目大得多。

美國公債可大致分為兩類，一類是聯(lián)邦財政部發(fā)售給美國社會和國際市場的，比如中國政府持有的美國國債。這也是我們一般意義上理解的美國政府的債務。也是最主要的、數(shù)量最大的一類國債。另一類是美國聯(lián)邦政府部門之間的“債務”，比如說美國政府這些年來從“社會安全福利計劃信托基金”里暫時盈余的錢借來它用，就屬于后一類。打個比方，今年美國的公債大家都說是近12萬億美元，占2013年GDP的71.5%。但如果我們把政府部門之間拆借的4.8萬億美元也算上，那美國聯(lián)邦政府的全部公共債務就是近17萬億美元，占到GDP的105%。

然而，這也還不是美國政府的所有公共債務。美國政府用自己的信譽和擔保承擔了許多其他的財政風險。比如美國政府直接注資的兩房抵押貸款計劃，就是聯(lián)邦財政很大的負擔。這筆賬，按目前計算標準，也沒有算到聯(lián)邦債務中去。而聯(lián)邦政府的許多其他信用擔保計劃也沒有包括在聯(lián)邦債務里面。

最后，所有上面我們談到的債務都是聯(lián)邦政府的公債或國債，這還根本沒碰美國的州政府和地方政府的債務。按照OECD（經(jīng)濟合作與發(fā)展組織）的算法，美國政府，包括聯(lián)邦政府，州政府和地方政府加起來的債務在2012年應該接近GDP的110%。（參照圖表二）

以上這些構成了美國聯(lián)邦政府常年財政赤字造成的巨大國債（或叫公債）?？墒菫槭裁磿昴瓿霈F(xiàn)這樣赤字呢？為什么美國政府會入不敷出？要解答這個問題，就要解析一下美國聯(lián)邦政府的年度預算，看看它到底把錢花到哪里去了。

政府把錢花到哪里去了？

就以最近的2012美國聯(lián)邦財政年度為基準。這一年，聯(lián)邦政府總共支出花費了3.5萬億美元， 而聯(lián)邦財政的總收入只有2.5萬億美元，財政缺口，及赤字為1萬億美元。這一年，聯(lián)邦預算具體可分為六大項目：

第一項也是最大的一項，就是聯(lián)邦政府的退休醫(yī)保（Medicare）和低收入醫(yī)保（Medicaid），這兩個有關醫(yī)療健康的支出總共是8000億美元，占了總支出的23%；

第二項，社會安全福利（即國家發(fā)的“退休金”，英文是Social Security），花費了7700億美元，占22%；

第三項，軍事開支，共計花費6700億美元，占聯(lián)邦開支的19%；

第四項，非國防的行政部門開支是6150億美元，占17%；

第五項，其他一些聯(lián)邦政府必付項目，花費了4060億美元， 占13%；

最后是聯(lián)邦公債的利息，花費了2230億美元，占聯(lián)邦財政支出的6%。

如果把預算的第一項和第二項加起來，美國政府的這三大社會和健康福利計劃共占了該年度財政開支的45%。也就是說，美國聯(lián)邦政府目前所有支出中近一半都用在三大福利計劃上了。

而且，這三大福利計劃也是美國聯(lián)邦財政花費中增長最快的項目。根據(jù)美國國會研究服務處去年（CRS）估計，在過去30年里，聯(lián)邦政府的各項福利計劃（遠遠不止這三項）在聯(lián)邦預算中占有的比例恰好翻了一番，而成本增加了近4倍。也就是說在上世紀80年代，這些福利計劃只占有聯(lián)邦財政預算的百分之二十多，而非現(xiàn)在的一半。

更可怕的是，美國所謂的“嬰兒潮”一代剛剛開始退休，隨著他們大量進入退休年齡，加之人均壽命的增長，以及近來醫(yī)療成本的大幅上升，未來這三大福利計劃將會以更高的增長速度占去聯(lián)邦財政的更多比重。

具體來看，老人醫(yī)保計劃這一項，在2010年有4700萬人使用這個福利計劃，而美國國會最新預估，到2030年將會有7000萬人加入這個計劃。在2009年，兩項醫(yī)保項目加起來占美國當年GDP的5.3%，可是到2035年，他們將占到GDP的10%；而到了2082年，將占整個GDP的19%。

而美國第二大社會福利“退休金”計劃也正經(jīng)歷著同樣的惡化趨勢：2010年參加該計劃的人數(shù)為4400萬美國人，而到2030年，參加該計劃的人數(shù)將達到7300萬。這樣大規(guī)模人數(shù)和成本的雙雙增長使得聯(lián)邦財政不堪重負，喘不過氣來。

2000年預測的大量聯(lián)邦盈余哪去了？

美國聯(lián)邦政府最后一次財政有盈余是在克林頓總統(tǒng)下臺的那一年，即2001年。那時候美國政府和老百姓都信心滿滿。當時有句名言，未來聯(lián)邦政府的財政盈余會讓你望到地平線的盡頭也看不完。當時美國最權威最中立的國會預算辦公室預測，到2011年，也既是十年之后，聯(lián)邦財政將會累計達5.6萬億美元的財政盈余，而實際情況卻是非但沒有一分錢的盈余，反而新增了6萬億美元的債務，使得美國的國債在2013年達到近17萬億美元，首次超過了美國一年的GDP總和。當年那個預測也很快成了首都華盛頓過去十年里最著名的一段政治笑話。

從2001年到2013年的今天，可以說是美國財政史上惡化最為嚴重的十幾年，四個與聯(lián)邦財政健康息息相關的重大因素竟然同時惡化。

2001年小布什上臺后不久，就進行了兩輪的減稅，使得聯(lián)邦財政收入大為縮水?！?·11”事件發(fā)生后，美國攻打阿富汗和伊拉克，又花掉了美國的大量銀子。人口的加速老化和醫(yī)療成本的上揚使得聯(lián)邦財政雪上加霜。而從2008年開始的美國金融危機和經(jīng)濟大衰退更使得政府收入銳減，支出激增。

十多年后，這個權威國會預算辦公室回過頭來回顧其中原因時認為，小布什的減稅計劃以及低于預期的經(jīng)濟增長使得聯(lián)邦財政少收了6.1萬億元，而聯(lián)邦開支的大增又使得實際支出大于原來預估達5.6萬億美元。

著名經(jīng)濟學家克魯格曼問到，“2000年時我們預測的大量聯(lián)邦盈余到哪里去啦？答案是，主要是三件事造成的。第一是小布什的兩次減稅。這在過去十年給聯(lián)邦財政新增了兩萬億的債務；第二是那兩場戰(zhàn)爭，使得美國又多花費了1萬億多的銀子；第三就是經(jīng)濟大衰退了，它使得政府的財政收入銳減，同時政府的福利和保險支出銳增”?？赡苓€得加上第四條，那就是這三大聯(lián)邦福利計劃人數(shù)大增，成本上揚最快的十年。

美國社會過去幾十年靠借錢過日子，使得美國每個國民現(xiàn)在要背負4.4萬多美元的公債，同時也欠中國這個窮親戚每人4000多美元。經(jīng)濟大衰退以來，美國的典型中產(chǎn)家庭收入也一下退回到了1995年的實際生活水平。也就是說，美國典型的一家人過去這十七八年辛辛苦苦都白干了。

這樣的大幅財富倒退在美國歷史上也是第一次。

美國政府為啥總是沒錢花？說穿了就是常年入不敷出，并養(yǎng)成了借錢花的壞習慣。政府沒錢花也因為美國的政治家失去了面對現(xiàn)實的勇氣，沒能及時大刀闊斧地進行真正的改革而造成的。這對中國也是有借鑒意義。

可以大膽預測，美國聯(lián)邦政府在未來相當長的時間里還會沒錢花，聯(lián)邦財政還會繼續(xù)惡化。市場和民眾也會對美國的經(jīng)濟未來更為不安。而美國的兩黨還將為財政赤字繼續(xù)爭斗下去。

借用一句典型的美國話來概括美國的未來——愿上帝保佑美國。