◎ 楊 卡

在城市學(xué)科領(lǐng)域，學(xué)術(shù)研究偏好實(shí)證問題的探索，重視社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)理的挖掘。在公共管理領(lǐng)域，傳統(tǒng)的政府理論往往注重從應(yīng)然的角度對政府問題進(jìn)行規(guī)范分析，卻忽視了實(shí)然角度的經(jīng)驗(yàn)研究，容易產(chǎn)生理論與實(shí)踐“兩張皮”的現(xiàn)象[1]。而事實(shí)上，現(xiàn)實(shí)社會經(jīng)濟(jì)問題的解決離不開公共管理政策的治理或引導(dǎo)，政府管理也不可或缺對問題的深入分析，因此兩者的融合與互補(bǔ)不僅可以促進(jìn)現(xiàn)實(shí)問題解決的體制路徑搜尋，還能從實(shí)然角度為公共管理革新找到方向，具有很強(qiáng)的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。公共管理與城市規(guī)劃管理的交叉研究是管理學(xué)科和城市學(xué)科發(fā)展的新趨勢，從現(xiàn)階段的進(jìn)展境況看，學(xué)科交叉融合已受到充分關(guān)注，城市公共管理的實(shí)踐探索及理論發(fā)展也隨城市化的深入而不斷豐富[2]，但仍需要深究的是，如何從公共管理體制內(nèi)找到解決城市社會經(jīng)濟(jì)問題的突破點(diǎn)。本文擬從問題導(dǎo)向管理的角度，以“城市病”治理中的問題導(dǎo)向公共管理模式為切入點(diǎn)，嘗試探尋城市問題解決中的公共管理體制創(chuàng)新路徑。

一、“城市病”與公共管理

在城市空間與城郊、鄉(xiāng)村的力量懸殊日漸增長的新世紀(jì)，我國大城市的交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染、資源緊張、城市貧困等問題也愈顯突出，這些問題被學(xué)者們形象地稱為“城市病”，以隱喻城市系統(tǒng)的運(yùn)行障礙和結(jié)構(gòu)性缺陷。問題的彰顯引發(fā)學(xué)術(shù)界和管理者們的擔(dān)憂和關(guān)注，各類研究和管理活動密集呈現(xiàn)，中國社科院的《國際城市發(fā)展報(bào)告2012》指出我國大城市“城市病”步入集中爆發(fā)期，國家發(fā)展改革委和北京、上海、廣州、香港等城市的地方政府機(jī)構(gòu)也紛紛組織專家會診“城市病”，國家社科基金、北京市哲學(xué)社會科學(xué)基金等科研管理機(jī)構(gòu)通過資助課題方式鼓勵(lì)“城市病”的相關(guān)研究。

“城市病”使得城市系統(tǒng)運(yùn)行效率降低，并給城市生產(chǎn)和生活帶來成本增加、健康受損和心理焦慮等負(fù)面影響，這種負(fù)外部性累及各行業(yè)各部門，從而降低城市空間的競爭優(yōu)勢、引發(fā)城市系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性失衡和缺陷，也因此成為政府管理的難點(diǎn)和核心領(lǐng)域。針對“城市病”展開廣泛調(diào)查研究和治理成為公共機(jī)構(gòu)提供的一項(xiàng)重要服務(wù)，預(yù)見、剖析城市問題并糾偏、疏解城市問題是公共管理的核心工作之一，針對“城市病”的政策法規(guī)也是政府供應(yīng)的重要公共物品。北京、上海等各地政府通過交通限行、機(jī)動車號牌管制等方針、政策和具體策略應(yīng)對污染、擁堵等城市問題，通過廉租房、低收入補(bǔ)助等社會保障政策整合階層利益、緩解城市貧困問題。

“城市病”的產(chǎn)生、發(fā)展和演變過程對政府治理和政策措施的實(shí)施十分敏感，因此緩解“城市病”應(yīng)作為城市政府和領(lǐng)導(dǎo)工作的重要核心，受到充分重視。優(yōu)秀的政府規(guī)劃管理將在很大程度上緩解“城市病”，有效的公共管理體制將有助于快速找到“病因”和及時(shí)給出“診療方案”，從而促進(jìn)城市系統(tǒng)的有序運(yùn)行。然而，從中國大都市“城市病”的發(fā)展態(tài)勢來看，不僅市場機(jī)制所發(fā)揮的調(diào)節(jié)作用有限，政府的政策調(diào)控效果仍然不十分理想。城市問題是城市有機(jī)體運(yùn)行不良的表征，與城市的政治、經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等各子系統(tǒng)都密切相關(guān)，具有高度復(fù)雜性、政策依賴性和強(qiáng)外部效應(yīng)，其解決不能僅靠企業(yè)、個(gè)人等微觀市場力量的作用，必須依靠政府的引導(dǎo)與政策工具的調(diào)控，尤其需要從公共管理體制改革中獲取實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

二、問題導(dǎo)向式公共管理體制創(chuàng)新

如果說政府體制是對時(shí)代問題的回應(yīng)，那么具體的管理模式該是對具體社會經(jīng)濟(jì)問題的回應(yīng)，而作為解決社會經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)問題的主體，我國公共管理體系卻仍以框架式管理為主，并未確立問題導(dǎo)向式的體制，因此在城市問題治理中呈現(xiàn)出多層面的失調(diào)。在我國現(xiàn)行政府管理工作中，框架導(dǎo)向式管理和領(lǐng)導(dǎo)占主體地位，管理工作一般按照工作性質(zhì)和對象劃分的條條框框而展開。例如，某市各副市長分管工作往往根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會、治安、環(huán)境等行業(yè)進(jìn)行劃分，其中，主持經(jīng)濟(jì)工作的副市長往往分管城鄉(xiāng)建設(shè)、交通、國土資源和房屋管理、規(guī)劃、市政、國資、金融等內(nèi)容，主管規(guī)劃工作的某位廳、局領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)市政、公用事業(yè)、行政執(zhí)法、招商引資工作。這種框架導(dǎo)向式領(lǐng)導(dǎo)能夠?qū)㈩I(lǐng)導(dǎo)工作進(jìn)行細(xì)致劃分，且框架體系較為嚴(yán)密，保證了領(lǐng)導(dǎo)工作的嚴(yán)密性和系統(tǒng)性。但是，框架導(dǎo)向式管理往往對各部門、各對象平等對待，領(lǐng)導(dǎo)和管理人員的精力和內(nèi)容均衡分配，因此難以突出重點(diǎn)，在處理一些關(guān)鍵性問題時(shí)針對性不足。

問題導(dǎo)向的管理理論是管理學(xué)發(fā)展的一個(gè)新方向，且在國內(nèi)外企業(yè)管理實(shí)踐中發(fā)揮重要作用。問題，常被界定為現(xiàn)狀和應(yīng)該狀態(tài)之間的差距，而管理和領(lǐng)導(dǎo)的目的就是縮小這一差距。問題管理是在問題的基礎(chǔ)上優(yōu)化管理，是在挖掘問題的基礎(chǔ)上，合適地表達(dá)問題，正確地解決問題，以此來防范問題演化為危機(jī)[3]。學(xué)術(shù)研究和學(xué)科建設(shè)中的問題導(dǎo)向也已引起較為廣泛的重視，而政府管理、尤其城市管理領(lǐng)域的問題導(dǎo)向仍鮮有關(guān)注。社會科學(xué)研究的要?jiǎng)?wù)是基礎(chǔ)理論創(chuàng)新與圍繞資政解決現(xiàn)實(shí)問題并舉，因此必然要求問題導(dǎo)向的引導(dǎo)，前瞻性地解析“問題單”[4]。趙作權(quán)[5]也指出，中國地球科學(xué)前沿基本上以學(xué)科發(fā)展為主，以社會需求為輔，具有明顯的學(xué)科導(dǎo)向性，因?qū)W科分割而破碎化，缺乏系統(tǒng)整體性和問題導(dǎo)向的發(fā)展。也有學(xué)者通過對多樣的城市問題的分析入手，提出問題導(dǎo)向式的城市規(guī)劃和設(shè)計(jì)方案[6]；徐明還指出，相對于目標(biāo)導(dǎo)向方法，問題導(dǎo)向的城市設(shè)計(jì)方法更適用于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)[7]。但這些僅限于政策方案制定環(huán)節(jié)，針對公共管理和公共政策的更深入的問題導(dǎo)向研究還比較欠缺，尚待深入。

三、“城市病”治理亟需問題導(dǎo)向式管理

我國現(xiàn)行的管理模式尚不適應(yīng)“城市病”的發(fā)展境況，政府對“城市病”的治理也因此受到領(lǐng)導(dǎo)模式的束縛和制約。將問題導(dǎo)向的管理和領(lǐng)導(dǎo)體制引入政府管理工作，是“城市病”治理的希望所在和關(guān)鍵所在。

1.“城市病”產(chǎn)生機(jī)理的特殊性和發(fā)展演變的階段性，決定了領(lǐng)導(dǎo)工作需要重點(diǎn)突出，且需要階段性地轉(zhuǎn)換工作重點(diǎn)

“城市病”與社會發(fā)展階段和城市化進(jìn)程密切相關(guān)，周加來（2004）[8]指出，“城市病”是一國城市化尚未完全實(shí)現(xiàn)的階段中，因社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，由于城市系統(tǒng)存在缺陷而影響城市系統(tǒng)整體性運(yùn)動所導(dǎo)致的對社會經(jīng)濟(jì)的負(fù)面效應(yīng)。在不同的社會發(fā)展階段和城市化階段，城市所面臨的主要問題也不同，在城市化初期，城市的主要問題是集聚能力不足和基礎(chǔ)設(shè)施水平低下，而城市化中期則可能面臨比較嚴(yán)重的重工業(yè)污染等問題，城市化發(fā)展后期則面臨更為嚴(yán)重的住房緊張等集聚不經(jīng)濟(jì)問題，基礎(chǔ)設(shè)施不足等問題是階段性的，污染等問題則可能伴隨城市發(fā)展的整個(gè)過程，因此政府領(lǐng)導(dǎo)工作的核心也應(yīng)隨城市問題的特征發(fā)生轉(zhuǎn)變，并針對不同問題的特征做出適應(yīng)情境的反應(yīng)。

2.突發(fā)“城市病”所引發(fā)的高風(fēng)險(xiǎn)、高壓力情境，需公共管理系統(tǒng)快速反應(yīng)，階段性圍繞特定問題中心開展治理工作

“城市病”表現(xiàn)為城市發(fā)展中的各種復(fù)雜問題，而突發(fā)城市環(huán)境事件等問題給相關(guān)政府領(lǐng)導(dǎo)帶來驟增的工作內(nèi)容。以城市環(huán)境污染管理為例，突發(fā)的污染物泄漏將引發(fā)嚴(yán)重的民眾安全威脅，且影響范圍寬廣，問題情境變化迅速，消極被動的處理模式必將招致污染擴(kuò)散域加大、居民健康損害嚴(yán)重和社會經(jīng)濟(jì)損失增多等問題。針對污染性項(xiàng)目建設(shè)的群體性事件，往往因溝通不暢和民意未得到重視而萌發(fā)，因疏通不及時(shí)和矛盾化解失敗而膨脹，處理不當(dāng)將會危及社會經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行秩序。因此，圍繞環(huán)境問題的公共管理快速反應(yīng)體系十分關(guān)鍵，政府還需要對不同發(fā)展階段的城市問題進(jìn)行預(yù)估，并依此確立階段性的問題中心，以及相關(guān)的公共管理應(yīng)急體系。

3.某些愈演愈烈的“城市病”亟需領(lǐng)導(dǎo)和管理方式的轉(zhuǎn)變

環(huán)境污染、交通擁堵等城市問題長期伴隨著我國城市建設(shè)過程，并在新世紀(jì)呈現(xiàn)越來越嚴(yán)重的態(tài)勢，盡管各地城市政府紛紛出臺各類對策，但問題并未得到有效解決，北京、上海等城市的機(jī)動車限行和限號牌政策即便嚴(yán)厲卻未根本改變擁堵的狀況，生態(tài)環(huán)境日漸受到重視卻難抵霧霾的侵害，此類隨經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展而更加突出的“城市病”需要更深入、綜合的問題分析、治理模式，也亟需政府管理和領(lǐng)導(dǎo)思路的創(chuàng)新和問題導(dǎo)向的推進(jìn)。面臨某些城市問題難以解決、甚至愈加嚴(yán)重的情境，公共管理者須從問題的界定、根源開展分析，除關(guān)注市場機(jī)制、外部要素作用之外，更需從管理體制自身出發(fā)，挖掘體制內(nèi)部的障礙與約束，嘗試從公共管理方式革新角度緩解“城市病”。

四、問題導(dǎo)向式公共管理策略

問題導(dǎo)向式的公共管理模式需要對管理的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行革新，是一項(xiàng)相對長期和系統(tǒng)的工程。首先需要確立以問題為中心的管理體系，圍繞城市問題確立公共組織協(xié)調(diào)工作，以解決問題為目標(biāo)引導(dǎo)城市管理過程，以問題為中心確立日常管理工作任務(wù)，并把公共組織的考核、評估和問題治理效果相結(jié)合。

1.需要確立以問題為中心的管理和公共領(lǐng)導(dǎo)體系，合作開展“城市病”治理工作

我國現(xiàn)代大都市的“城市病”產(chǎn)生根源十分復(fù)雜，主要源自人口過度集聚帶來的資源供需失衡、社會失衡與社會管理欠缺，以及體制、規(guī)劃失當(dāng)和權(quán)力分配失衡等。若要解決城市發(fā)展中的相關(guān)問題，必然需要規(guī)劃、國土、環(huán)保、市政以及社會保障等各政府部門的協(xié)作治理，因此，在面對具體問題時(shí)，建立以問題為中心的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)體系十分必要，一方面在管理中需加強(qiáng)各相關(guān)部門的溝通和協(xié)作，另一方面還需明確權(quán)責(zé)關(guān)系，避免權(quán)責(zé)不清帶來相互推諉責(zé)任的局面。政府領(lǐng)導(dǎo)和公共管理過程中還需要認(rèn)真分析和界定問題，將問題劃分成關(guān)鍵問題、顯著問題、被忽視的問題和難解決的問題，抑或按照問題的系統(tǒng)性特征劃分為固有問題（例如污染、擁堵）、急性問題（例如突發(fā)環(huán)境事件），根據(jù)問題的特性建立不同層級的管理和領(lǐng)導(dǎo)協(xié)作體系，有針對性地進(jìn)行治理。

2.構(gòu)建問題驅(qū)動的目標(biāo)體系

在地方城市管理和領(lǐng)導(dǎo)活動中，框架-目標(biāo)導(dǎo)向的管理模式屬于主流模式，政府領(lǐng)導(dǎo)和各部門的管理工作往往圍繞各項(xiàng)框架性的目標(biāo)、指標(biāo)展開。由于城市發(fā)展的影響要素紛繁復(fù)雜，大量不確定性因素和突發(fā)情景都可能使城市系統(tǒng)運(yùn)行偏離原有軌道，因此建立在前景預(yù)測基礎(chǔ)上的目標(biāo)、指標(biāo)往往與現(xiàn)實(shí)有較大偏差。問題管理理論認(rèn)為，問題可以定義為實(shí)際狀況與應(yīng)該狀況之間的差距，不應(yīng)定義為現(xiàn)狀與目標(biāo)的差距[9]。問題驅(qū)動的目標(biāo)體系指導(dǎo)下，即便目標(biāo)不準(zhǔn)確不清晰，依然可以根據(jù)實(shí)際狀況和應(yīng)該狀況之間的差距確立行動方向。例如在對城市未來的規(guī)劃中，未必需要建立多么詳細(xì)的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)體系，更關(guān)鍵的是明確現(xiàn)有城市發(fā)展?fàn)顟B(tài)和有序狀態(tài)的差距，建立環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會等各方面的偏差指標(biāo)體系，以縮小偏差為目標(biāo)組織領(lǐng)導(dǎo)和管理工作。

公共管理的公共利益目標(biāo)導(dǎo)向已經(jīng)十分明確，且得到各方認(rèn)可，而問題驅(qū)動的目標(biāo)體系與公共利益目標(biāo)導(dǎo)向并不矛盾，二者是相互促進(jìn)和共生協(xié)同的關(guān)系。公共組織和政府的本質(zhì)決定了其必須以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，而在實(shí)現(xiàn)公共利益的過程中需要階段性地跨越某些障礙、克服某些約束，這些障礙和約束常以社會經(jīng)濟(jì)問題和“城市病”等形式出現(xiàn)，解決這些問題成為實(shí)現(xiàn)公共管理總目標(biāo)的階段性目標(biāo)，成為一定歷史時(shí)期內(nèi)各級政府需關(guān)注的核心任務(wù)。與未來情境中的目標(biāo)指標(biāo)相比，現(xiàn)實(shí)情境中的階段性目標(biāo)更具體、更易把握，因此，公共管理需以問題目標(biāo)為導(dǎo)向、通過問題目標(biāo)的不斷解決達(dá)成增進(jìn)公共利益的總目標(biāo)。

3.運(yùn)用以問題為中心的分析模式

在《公共政策導(dǎo)論》一書中，鄧恩確立了以問題為中心的政策分析方法，以政策問題的主線貫穿整個(gè)政策過程，為公共管理中政策分析的理論與實(shí)踐結(jié)合奠定了方法論基礎(chǔ)?！俺鞘胁　笔堑湫偷膯栴}類管理對象，更需要公共管理者以問題為中心展開對現(xiàn)實(shí)管理情境的分析，并在問題分析基礎(chǔ)上組織各項(xiàng)工作、出臺各類政策。

以問題為中心的分析模式要求領(lǐng)導(dǎo)者具備科學(xué)的問題思維模式，除了具備問題意識，還需要建立問題發(fā)掘、問題分析、未來預(yù)測、解決問題和防范問題的分析范式（如圖1）。以問題為中心的分析模式需要首先從城市管理情境中發(fā)現(xiàn)問題，并針對發(fā)現(xiàn)的問題深入分析其類別、內(nèi)涵、根源和發(fā)展脈絡(luò)，在事實(shí)基礎(chǔ)上采用科學(xué)方法對問題情境和未來進(jìn)行判斷，從而確立恰當(dāng)?shù)恼邔Σ吆蛯?shí)施舉措以解決問題。其中，發(fā)掘問題非常重要，“城市病”也有顯性和隱性之分，有些看似普通的隱性問題卻可能誘發(fā)城市系統(tǒng)的重大缺陷，因此管理和領(lǐng)導(dǎo)過程中需要加強(qiáng)對問題發(fā)現(xiàn)和搜尋，確立問題發(fā)現(xiàn)機(jī)制和合法程序，以便在城市系統(tǒng)運(yùn)行過程中及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題。在問題根源的分析過程中，挖掘所涉及的體制、管理問題，進(jìn)一步推動領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)制的革新，具體方法可借鑒政策分析中的邊界分析法、層次分析法和原因探析中常用的魚骨圖、3why法等方法。問題導(dǎo)向式策略的本質(zhì)是“以點(diǎn)帶面”，因此，在解決問題環(huán)節(jié)，正確的把握好點(diǎn)與面的關(guān)系非常重要，實(shí)踐證明，“面上穩(wěn)定，點(diǎn)上提高”不失為一種有效的問題解決模式[10]。優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵還在于對問題的防范上，因此，以問題為中心的分析模式還有重要一環(huán)，即從問題分析中總結(jié)歸納出防范問題的管理方案。

圖1 以城市問題為中心的管理分析模式

4.完善問題評估與考核機(jī)制

評估是公共管理過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，甚至決定著基層組織對于管理目標(biāo)的確定和管理機(jī)制的運(yùn)行，也因此引發(fā)了不少學(xué)者對公共管理價(jià)值與倫理的討論。正如鄧恩所述，評估有助于價(jià)值的澄清和評判，該價(jià)值支撐目標(biāo)和目的的選擇[11]。因此，為實(shí)現(xiàn)問題驅(qū)動的管理目標(biāo)，需要確立問題評估和考核機(jī)制，這是保證問題導(dǎo)向式管理和領(lǐng)導(dǎo)有序運(yùn)行的重要環(huán)節(jié)，也是激勵(lì)領(lǐng)導(dǎo)工作圍繞問題展開、重視問題解決路徑選擇和問題解決效果提升的重要制度工具。公共管理中對于各部門和分管領(lǐng)導(dǎo)的考核需遵循問題導(dǎo)向，也即關(guān)注其所負(fù)責(zé)的問題的解決程度，也即應(yīng)該狀態(tài)與現(xiàn)實(shí)狀態(tài)的差距縮小程度，并把問題治理效果納入考核體系。例如污染問題，以污染治理面積、污染降低比例、與正常檢測值之間的差距縮小程度等指標(biāo)作為評估和績效考核標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)各級領(lǐng)導(dǎo)和管理機(jī)構(gòu)積極總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、提供問題治理效果。

五、結(jié)語

目前關(guān)于問題導(dǎo)向式管理的研究尚處于起步階段，公共管理的問題導(dǎo)向模式研究尤需拓展。“城市病”作為政府需關(guān)注的核心治理領(lǐng)域，其問題特征突出，應(yīng)作為問題導(dǎo)向式公共管理研究的先導(dǎo)領(lǐng)域，值得城市學(xué)科和管理學(xué)科共同關(guān)注?！俺鞘胁　钡谋举|(zhì)特征與發(fā)展趨勢決定了其對問題導(dǎo)向式公共管理的需求，后續(xù)研究更應(yīng)深入探討問題導(dǎo)向的目標(biāo)體系、分析模式、考核機(jī)制的具體操作細(xì)節(jié)，促進(jìn)管理模式的整體框架的完善。確立問題導(dǎo)向式的“城市病”管理模式還需要學(xué)術(shù)探索與政府管理實(shí)踐的結(jié)合，也需各級城市政府體制創(chuàng)新步伐的加快。

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