楊宜勇 溫鵬莉 王賡宇

(1國家發(fā)改委社會發(fā)展研究所，北京，100038;2中國人民大學社會保障研究所，北京，100872)

一、轉制成本與隱性債務

(一)轉制成本理論

新制度經濟學對制度轉變做了理論闡釋，該流派認為，制度變遷要遵循“成本——收益”原則，即理性預期的變化誘使人們推動某項制度變遷，因為這種變化會導致對該制度的收益與成本的重新評價。新制度經濟學代表人物L·戴維斯和D·諾思在《制度變遷與美國經濟增長》一書中提到，“如果預期的凈收益超過預期的成本，一項制度安排就會被創(chuàng)新。只有當這一條件得到滿足時，我們才可望發(fā)現在一個社會內改變現有制度和產權結構的企圖?！绷忠惴虬阎贫鹊霓D變過程分為誘導性制度轉變和強制性制度轉變。所謂誘導性的制度轉變是指現行制度安排的變更、替代，或者新制度安排的創(chuàng)造，是由個人或群體在響應獲利機會時自發(fā)倡導、組織和實行的。而強制性制度轉變則是由政府命令和法律引入繼而實行。誘導性制度轉變必須由某種在原有制度安排下無法得到的獲利機會引起，而強制性制度轉變可以純粹因在不同利益團體之間對現有收入進行再分配而發(fā)生。

所以通常而言，政府之所以愿意推動制度變革的目的，就是把制度的福利或效用最大化。只要政府的預期收益高于其強制推行制度變遷的預期費用，則其將會采取行動來推動制度的確立和變革。由此，轉制成本就是政府在強制推行制度變遷的過程中，由于利益的重新再分配，為了重新彌補在變遷過程中部分人的利益損失而導致的成本的發(fā)生。

(二)轉制成本與隱性債務辨析

與其他社會保險制度一樣，養(yǎng)老保險制度既可以看為經濟制度又可以看為社會制度。養(yǎng)老保險制度的變遷，取決于政策制定者進行的成本與收益對比。當決策者認為養(yǎng)老保險制度變遷的收益大于轉制的成本時，養(yǎng)老保險制度就會發(fā)生變遷，否則，作為理性經濟人的政府則會維持原有的制度不變。養(yǎng)老金轉軌成本根源于舊的現收現付制(PAYG)下養(yǎng)老保險的給付責任，且并不會因轉軌而被免除。[1]

對于轉制成本(cost of transition)與隱性債務(implicit pension debt，IPD)的內涵與外延在國內學術界存在爭議。國內學術界談到轉制成本與隱性債務時，一般都是在討論轉制成本，而較少用到IPD的概念。趙建國認為，制度是一種稀缺資源，首先因為制度供給是受到約束的，幾乎任何能帶來預期收益的制度變遷安排都是需要成本的，社會保障制度改革和變遷也不例外。[2]對于轉制成本的概念，以“還賬說”和“突然終止法”最為流行。趙倩、武瓊、李志國認為所謂轉制成本就是在新制度建立初期，在取消了現收現付制度安排的情況下，如何處理原制度下沒有積累或者缺乏足夠積累的職工的養(yǎng)老保險問題。[3]侯文若認為轉制成本是指現行養(yǎng)老保險制度如果立即停止運行，為了兌現對已經退休的老人和已經參加工作尚未退休的職工承諾的養(yǎng)老保險支付水平應該積累的資金現值。[4]世界銀行的報告綜合了上面兩種觀點，報告指出:養(yǎng)老保險隱性債務是指一個養(yǎng)老金計劃向職工和退休人員提供養(yǎng)老保險金的承諾，等于如果該計劃在今天即終止的情況下，所有必須付給當前退休人員的養(yǎng)老金的現值加上在職職工已積累，并必須予以償付的養(yǎng)老金權利的現值。[5]梁君林、蔡慧、宋言奇等認為養(yǎng)老保險隱性債務產生于現收現付制所暗含的代際契約關系。在現收現付制下，參保人所積累的全部養(yǎng)老金權益是源于政府的承保和承諾，屬于政府的非長期借款，因此，可以被看做是隱性債務。作者還對養(yǎng)老保險顯性債務與隱性債務作了一個區(qū)別，認為這與養(yǎng)老保險模式有關。在現收現付的條件下，由于沒有明確的賬戶記錄而只是一種養(yǎng)老權益的承認，養(yǎng)老保險債務一般是以隱性債務的形式出現，相對應的，在基金制下，因為有了明確的賬戶記錄，所以養(yǎng)老保險債務以顯性債務的形式存在。只有當養(yǎng)老保險制度發(fā)生轉變的時候，養(yǎng)老金債務就由隱性轉為顯性。此時，養(yǎng)老保險制度為了兌現其在舊的現收現付制下的承諾必須額外占用資源;這種額外占用資源的經濟價值構成制度轉軌的財務成本，即所謂的轉制成本。轉制成本形成于養(yǎng)老保險隱性債務的顯性化過程，因此，在新舊制度養(yǎng)老保險支付水平不變的假設下，轉制成本在數量上與顯性化的隱性債務等價。[1]

龍卓舟還專門撰文討論了一般隱性債務、轉制隱性債務、轉制成本三者區(qū)別。他認為，養(yǎng)老保險一般隱性債務是指，假定養(yǎng)老金計劃突然中止，根據該計劃需要必須付給當前退休人員養(yǎng)老金的現值與在職職工已積累且必須予以償付的養(yǎng)老金權利現值之和，與此時已積累的養(yǎng)老保險基金的現值之間的差額。養(yǎng)老保險轉制隱性債務，則是指發(fā)生在養(yǎng)老保險籌資模式發(fā)生轉變這一特定情況下的一般隱性債務。而轉制成本，實質上是指由于養(yǎng)老保險轉制所引起的政府在養(yǎng)老金上的額外支出，如果轉制中政府不必因轉制而在養(yǎng)老保險支出上增加額外支出，那就不存在轉制成本。[6]

綜合目前國內外關于轉制成本和養(yǎng)老保險隱性債務的定義，本文認為，所謂隱性債務就是在舊有的養(yǎng)老保險制度向新制度的轉變過程中，政府依法應當對舊制度下參保人權利的確認;而轉制成本則是在這一前提條件下，政府必須支付的資金?？梢钥闯觯[性債務明顯大于轉制成本。

(三)樣本國家的選取

自1883年養(yǎng)老保險制度在德國建立以來，養(yǎng)老保險制度經歷了多次變遷。影響最大的一波改革，便是肇始于20世紀90年代，幾乎世界各國均開展了調整本國養(yǎng)老保險計劃改革的浪潮。這次改革的背景是長期現收現付制度下養(yǎng)老基金出現入不敷出的局面，加上人口老齡化導致的養(yǎng)老保險基金出現了嚴重的赤字。所以很多國家紛紛采取了養(yǎng)老保險“私有化”的道路。私有化進程最先出現在英國——部分私有化;隨后拉丁美洲的智利，將這一進程推向了頂峰——完全的私有化;緊接下來各國的改革多是一種緩和的私有化——采用了世界銀行多支柱體系。這種模式對于那些轉制成本比較大，本國資金市場不夠成熟的國家具有很強的適用性。

本研究主要采用的是兩組樣本來分析國際養(yǎng)老保險隱性債務的處理問題。第一組樣本是以智利、阿根廷為代表的拉美轉型國家，其養(yǎng)老保險制度的轉型是由現收現付轉向完全的基金制;第二組樣本國家是以波蘭為代表的東歐養(yǎng)老保險改革的國家，這些國家養(yǎng)老保險制度的改革是緩和改革，多采取的是建立多支柱的形式，保留了第一支柱的現收現付公共養(yǎng)老保險金部分。第一組樣本國家的養(yǎng)老保險制度的改革是一種徹底的、激進的改革，這樣急劇的轉變必然帶來巨大的轉制成本，當年智利的轉制成本就高達GDP的80%。相比較而言，以波蘭為代表的緩和改革國家，由于采用多支柱或名義賬戶，制度轉變過程并不過分激烈，造成的債務也沒有在完全積累制下多?；诘湫托?、資料的可及性和完整性，本文最終選擇了智利、波蘭和阿根廷三個樣本國家進行研究。

二、樣本國家隱性債務處理方式

關于某國養(yǎng)老金制度隱性債務處理方式的研究頗多，但系統性的國際比較研究較為缺乏。世界銀行首席經濟學家埃斯特麗·詹姆斯(Estelle James)在提出了處理隱性債務(IPD)的三種基本方法:盡力減少IPD的數額和財務缺口、找到更多的資金來源，以及通過借貸和國家財稅力量來解決IPD的問題。[7]劉紀新在討論拉丁美洲國家處理隱性債務的方法時，同樣提出了三種辦法:一是縮小原有制度的規(guī)模，主要是通過降低養(yǎng)老金待遇水平、提高退休年齡、提高可以獲得養(yǎng)老金的最低繳費年限、嚴格提前退休條件、改革養(yǎng)老金指數化方式等，二是實行部分基金制，保留一部分現收現付制;三是減緩轉軌速度，延長從舊制度向新制度過渡的時間，可以減少每年的資金需求等。[8]本文將在已有文獻的基礎上，通過探討樣本國家處理隱性債務的具體做法，系統性提出解決養(yǎng)老金隱性債務的基本方法和原則。

(一)智利養(yǎng)老保險制度改革中的隱性債務處理方式

智利養(yǎng)老保險制度歷史悠久，但是由于本國的政治動亂，養(yǎng)老保險制度的財務結構十分混亂，且財務上長期存在虧空。為了解決財務上的困難，智利政府首先把財務機制從完全基金制改為部分基金制，將積累的資金用于為退休人員提高養(yǎng)老金待遇，以及用于其他給付項目，獲得暫時的資金平衡。隨著這一進程的不斷推進，平衡進一步被打破，政府不得不提高繳費水平并提供財政補貼，養(yǎng)老保險制度的基金積累繼續(xù)被用于填補缺口，直至這一進程后期已沒有積累，完全的現收現付(PAYG)取代部分基金制在繳費水平提高到極限，政府財政無法承擔時，智利不得不對養(yǎng)老保險制度進行徹底改革。[9]1973年智利發(fā)生軍事政變，奪權后的軍政府對回國的留美學生大為重視。這些深受新自由主義思想影響的“芝加哥男孩”①1973年發(fā)生政變的智利新政府是軍人出身，對經濟管理上缺乏經驗，迫切需要一些懂經濟管理的人才為政府出謀劃策以使國家經濟得到恢復。當時，由美國政府、芝加哥大學和智利天主教大學合作培養(yǎng)的智利留學生回國，受到政府重視，被稱為“芝加哥男孩(Chicago boys)”。們在改革中大力提倡私有化，不僅要求國有企業(yè)私有化，還推動養(yǎng)老保險制度私有化，建立完全積累制，將政府在養(yǎng)老保險領域的責任最小化。私有化后，個人的養(yǎng)老基金將被市場化運行，收入的多少取決于賬戶內的資金多少以及投資回報率。此項制度轉型帶給智利的最大問題，就是如何處理養(yǎng)老保險制度的轉制成本問題。新上臺的軍政府不僅沒有否認舊制度下“老人”和“中人”的社會保障權益，還最早將該成本顯性化。

智利處理轉制成本的辦法是進行增量改革，即保障“老人”與“中人”的權益，新人則加入新制度的辦法。轉制的成本主要來自三個部分:在新制度建立起來已經退休的職工的退休金;沒有退休但決定繼續(xù)留在舊制度的職工未來的退休金以及那些決定轉移到新制度中去的工人在舊制度下已經積累起來的權益。

智利政府采取了將債務分期負擔的方式——發(fā)行“認可債券”。政府發(fā)行債券還清職工在舊制度下的供款，并將這些債券存入自己選擇的基金公司中。認可債券的實際利率為4%，只有持有人退休或者死亡時候才可以取出債券。所以可以推算出政府的當期償還轉制成本的壓力并不大，而事實是，新制度建立起來之初，由于高的回報率，選擇進入新制度中的“中人”十分踴躍。數據顯示，大約36%的工人選擇進入新制度(見表1)。通過積極擴大新制度的覆蓋面，也可以減少隱性債務的規(guī)模。對于已經退休的職工養(yǎng)老金的這部分成本，由于智利在轉型之前，養(yǎng)老保險制度并沒有到達很廣的覆蓋面，大部分還是集中于一些“少數的特權階級”以及一些非獨立的工人，大部分獨立工人以及農民是沒有養(yǎng)老保險制度的，所以智利的養(yǎng)老保險制度成本在當期的給付壓力并不大。據估算，智利養(yǎng)老金轉制成本每年按照一定GDP比重進行償還，最高的峰值為GDP的4.8%，此后各年將逐步下降，到2025年債務消除。

表1 智利新養(yǎng)老保險的覆蓋率單位:%

除了發(fā)行認可債券，智利還通過出售國有企業(yè)等方式進行債務償還。另外，還通過讓一部分從業(yè)者不參加改革的方式減少了隱性債務的規(guī)模。智利在實施改革時并沒有將軍隊、警察以及部分自我就業(yè)者納入新制度，而是繼續(xù)保留在原有制度內。其原因既與隱性債務有關，也與從業(yè)者的職業(yè)特點有關。以軍隊為例，該職業(yè)關系到國家安全，如果將他們納入新制度，有可能會引起社會的不穩(wěn)定。

智利政府在償還本國的轉制成本過程中，將成本規(guī)模透明化，在此過程中明確了政府與個人的責任，取得了較好的改革成果。

(二)波蘭養(yǎng)老保險改革中的隱性債務處理方式

早在1927年波蘭獲得民族獨立之后，便建立了現收現付(PAYG)的養(yǎng)老保險制度。改革前，波蘭是計劃經濟體制的國家，社會的一切事務都由國家政府計劃來完成。養(yǎng)老保險制度中雇員不需要繳費。雇員的養(yǎng)老保險金數目是根據以下公式來計算領取的:

其中，Pi是指養(yǎng)老金收入，W*是指全國的平均工資，Wi是指個人的退休前最后幾年的社會平均工資，Ni是指工作的年份，Mi是指不工作但視為供款年數(number of non－contributory years)，P*是根據每個人在工作崗位上的貢獻。

數據顯示，波蘭的制度的替代率一度高達75%，如此慷慨的養(yǎng)老金給付加上老齡化危機的出現，其最終結果是養(yǎng)老金財務上不可持續(xù)。1994年，波蘭退休者和殘疾人的福利開支，占當年GDP的15.4%，而在具有相同人均收入的國家，這一開支不超過GDP的8%，歐盟各國為GDP的11%。據人口預測顯示，如果維持該制度不變，從2020年開始，波蘭每年僅養(yǎng)老金支出一項約占到GDP總量的14%。[10]

1998年，波蘭開始本國的養(yǎng)老金改革，在遵循多樣化、再分配、資金積累、儲蓄和逐步推進的原則上，建立了一種綜合了現收現付(PAYG)制度和基金制的新模式。在新制度下，繳費由雇主、雇員雙方一起負擔，雙方各承擔一半，同時實施三個支柱構成的養(yǎng)老保險模式。①第一支柱是名義個人賬戶，將個人收入的12.22%劃入，建立PAYG的養(yǎng)老保險基金。該基金由中央直屬的獨立法人機構社會保障管理局(簡稱ZUS)實行全國垂直征繳和管理，并根據賬戶儲存額的多少支付養(yǎng)老保險年金。名義個人賬戶根據通貨膨脹率來確定回報率(即記賬利率)。第二支柱是實賬戶，劃入個人收入的7.3%，建立完全積累的個人賬戶基金。該基金由ZUS征繳后，分別劃轉到經批準的21家私有養(yǎng)老保險基金管理公司(簡稱PTE)管理。這些公司按照法律規(guī)定進行市場化運作，并根據運營利潤確定回報率(有最低回報率的規(guī)定)。第三支柱主要是由雇主繳費建立的補充養(yǎng)老保險制度(非強制性)，也是完全積累的個人賬戶，委托一個基金管理公司或保險公司管理、運營基金投資實行多元化戰(zhàn)略，且對投資組合有嚴格規(guī)定。

波蘭養(yǎng)老保險制度在轉型過程中的隱性債務相比智利來說是比較大的，一方面改革前覆蓋面比較廣，舊制度體系下包括了很多人，制度一旦轉型，就將面臨巨大的舊債務;另一方面，舊制度下的替代率也比較高，這樣新制度雖然得以建立，但是對于“老人”“中人”的權益仍然需要保障。因此據相關機構估計，波蘭1998年全國養(yǎng)老金的歷史欠賬超過當年GDP的200%(見圖1)②由于每個學者測算養(yǎng)老保險隱性債務的方法不同，也就導致不同學者、不同機構對養(yǎng)老保險隱性債務的測算結果不一致。這里對波蘭200%GDP的債務數據引用，只是為了從一個方面佐證當時波蘭養(yǎng)老金制度改革的必要性，但并不表示本文作者完全認同波蘭養(yǎng)老金隱性債務占GDP200%這一計算結果。，在世界范圍內也屬于極高的行列。

面對如此巨大隱性債務，以至于到現在波蘭每年都必須從財政中拿出一定比例的資金用于償還。就制度改革而言，具體看來主要有以下幾個方法:

圖1 各國養(yǎng)老保險隱性債務占GDP比重(1998年)

第一，保留PAYG的大部分。埃斯特麗·詹姆斯(Estelle James)曾經就隱性債務與PAYG比例做過實證研究，即隱性債務規(guī)模越大，PAYG的占比就會越大。與其他國家在改革前還留有一部分的基金結余不同，波蘭在改革時幾乎沒有額外的資金來彌補巨大的隱性債務。波蘭通過設立名義賬戶制度，將轉制成本分擔到了以后各期。這種方法在某種程度上可以將龐大的隱性債務的壓力在較長時期內分散。具體做法是:保留PAYG的制度為第一支柱，那些出生在1948年以前的人留在舊制度中，出生1949年到1968年的人則被允許進入舊制度體系中，同時給予他們一定選擇權力，既可留在舊制度也可以進入新制度中。而無論參加新制度還是舊制度，參保人繳納同樣費率，只是如果選擇新制度，費率將被分為兩部分，一部分為第一支柱(占26%)，另一部分為第二支柱(占25%)。通過建立名義賬戶，也就是選擇加入新制度的中人與新人的賬戶是空的，將賬戶進行記錄，而將當期收取的基金進行PAYG，支付當前“老人”的養(yǎng)老金。政府只要支出這兩者之間的差額即可，從而減少轉軌成本，減少政府財政每年支出的現金流量。

第二，政府在新制度建立的初期積極吸引更多的新人加入到新制度中來，通過“擴面”在某種程度上可以將隱性債務通過制度內來消化掉。新制度覆蓋了波蘭全國幾乎所有的人口，不僅有企業(yè)職工，還有農民、自由職業(yè)者、議會職員等。從2001年到2010年參保人數增加速度從－1.6%到0.8%(見表2)。不過可以看到增長的速度是呈現逐年下降趨勢，這與擴面的速度和參保人口相關。在改革前，波蘭的養(yǎng)老保險就幾乎覆蓋所有人群，而新制度建立后，擴面工作就在“中人”與“新人”之間進行，隨著“中人”轉移新制度，新制度參保人數增長率就應該等于每年勞動力在市場的新增加的勞動力人口數，所以波蘭的參加養(yǎng)老保險的增加率呈現先下降再上升又下降的過程。

表2 波蘭參加養(yǎng)老保險人數增長率(2001－2010年)

第三，通過提高退休年齡來減少養(yǎng)老金的隱性債務。波蘭的提前退休現象一直很嚴重，其后果導致了波蘭的養(yǎng)老保險制度內的負擔比例和養(yǎng)老金支出逐年增加也在逐步提高(見表3)。贍養(yǎng)比的提高導致養(yǎng)老保險基金長期處于虧空的狀態(tài)。2000年養(yǎng)老金缺口114.76億波蘭茲羅提，到2009年的484.46億波蘭茲羅提，波蘭政府只能通過延長退休年齡，降低養(yǎng)老金替代率和財政的轉移支付的辦法維持基金的平衡，以此減少隱性債務的規(guī)模。在波蘭，早期的退休年齡是在男性60周歲，繳費滿35年和女性55周歲繳費滿30年，在一些特殊的職業(yè)比如礦工、法官等可能會退休的更早。1999年的改革要求所有人必須年滿法定年齡以后才能退休。但是在新制度確立初期，為了減少改革阻力，波蘭政府針對一些特殊職業(yè)采取一種過渡養(yǎng)老金的辦法連接提早退休與法定退休。雇主被要求為那些過渡期的退休人員繳納額外的1.5%的費用進入過渡養(yǎng)老基金中。隨著過渡養(yǎng)老制度推行逐漸限制了提早退休的狀況。2012年波蘭政府通過法案延長職工退休年齡，新的退休制度將男女職工的退休年齡統一提高到67歲。從2013年起，職工的退休年齡將每年延長3個月，這樣男職工到2020年將實現67歲退休，女職工到2040年將實現67歲退休。

表3 波蘭提前退休的情況

第四，降低養(yǎng)老金替代率來減少隱性債務的規(guī)模。在轉軌初期，波蘭的替代率提高速度一直是東歐國家中最高的。1993年波蘭政府啟動了“0.91”計劃即減少養(yǎng)老金的9%，很快就遭到了反對，到了1994年該項計劃被迫取消。1996年，政府宣布養(yǎng)老金不再與工資掛鉤轉而向物價指數掛鉤，這次改革有效地抑制了養(yǎng)老金債務增長的速度。

第五，通過提高第一支柱的比重來減少隱性債務的規(guī)模。在一些轉型國家中，由于轉型前的舊制度下的覆蓋面比較廣，加之東歐國家長期處于“低工資——高福利”的狀態(tài)中，因此要實現整個養(yǎng)老制度的完全轉型，其制度的成本將非常大。選擇多支柱模式，保留原有的PAYG的公共養(yǎng)老金計劃，并將之作為第一支柱，不僅可以降低養(yǎng)老金的風險，更是一種化解隱性債務的方式。

(三)阿根廷養(yǎng)老保險改革中的隱性債務處理方式

阿根廷政府于1904年就開始建立針對全體公務員的養(yǎng)老金計劃，但是直到1942年統計，面向所有雇員的各種養(yǎng)老金計劃覆蓋率也不過只有7%。從1960年開始，為解決養(yǎng)老金所面臨的財務困境，阿根廷政府采取了一系列措施:首先將眾多養(yǎng)老金計劃整合為三類，分別面向:公務員及自雇人員;手工業(yè)者和商人;以及其他職業(yè)者。其次提高雇員最早退休年齡:女性55歲，男性60歲。另外，政府明確規(guī)定了職工養(yǎng)老金的繳費率為工資額的20%，其中雇員承擔5%;雇主承擔15%。到1980年左右，阿根廷的失業(yè)率開始增加、退休人口的贍養(yǎng)率開始迅速下降，養(yǎng)老金財政平衡出現危機。與此同時，拉美地區(qū)爆發(fā)的大規(guī)模經濟危機使得阿根廷養(yǎng)老金由于通貨膨脹而不斷貶值，阿根廷政府被迫對養(yǎng)老金制度進行私有化改革。

阿根廷議會于1994年通過了《一體化養(yǎng)老金法》(Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones，SIJP)，規(guī)定改革后的養(yǎng)老金制度采用混合型養(yǎng)老金計劃，采用兩支柱結構:第一支柱保留修改了部分參數后的舊有PAYG計劃，由國家社會保障局(Administración Nacional de la Seguridad Social，ANSES)管理運營。該計劃由雇主承擔繳費，繳費水平為雇員工資的16%，繳費滿30年的雇員退休時均可領取一份約為社會平均工資28%的基礎養(yǎng)老金。第二支柱引入了私營部門，包含了與收入相關聯的PAYG養(yǎng)老金計劃和以個人賬戶為基礎的私營養(yǎng)老金計劃，雇員必須在兩者中選擇一種。第一種PAYG養(yǎng)老金計劃由政府管理運營。第二種私人養(yǎng)老金計劃由養(yǎng)老基金管理公司(Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones，AFJPs)執(zhí)行。雇員的退休待遇由個人賬戶繳費積累和投資收益決定。阿根廷政府還設立了過渡性養(yǎng)老金對“中人”進行補償。

通過鼓勵“新人”加入新制度來消化部分的隱性債務。政府以及新養(yǎng)老基金管理公司(AFJPs)大力宣傳新制度，其中政府給予新參加的參保人和“中人”最大限度的自由選擇加入舊制度和新制度的權利，如果參保人沒有明顯的偏好，則默認為加入新制度，新制度運轉的很快，短短幾個月的時間，就有570萬人加入了新制度，隨后每年新加入新制度的人口呈上升趨勢(見圖2中Enrolled的趨勢)。到2004年末，參加統一養(yǎng)老金制度的人口大約為1138萬人，占勞動力總量的69%。其中，加入私人養(yǎng)老金計劃的有911萬人，占參保人口的80%。

圖2 阿根廷加入新制度的人口(單位:百萬人)

另外，新制度還通過對養(yǎng)老金的參數上改革來減小隱性債務的規(guī)模。新制度在改革初期就對養(yǎng)老保險的退休年齡以及繳費方式做了嚴格的規(guī)定，改變了在改革前提前退休的混亂局面。改革方案規(guī)定，退休年齡從原來的男的60歲、女的55歲統一提高到65歲，在繳費年限上從15年和20年延長到30年。同時改革方案重新規(guī)定了養(yǎng)老金的計發(fā)方法，改革前，養(yǎng)老金是根據退休前3年的平均工資計算的，新制度改為以退休后的前10年的平均工資作為基礎，這樣可以降低養(yǎng)老金的數目，從而降低隱性成本的給付壓力。

與智利不同的是，阿根廷并沒有取消原有的公共養(yǎng)老保險制度，而是轉為保留公共養(yǎng)老金計劃的部分積累制度。對于“老人”部分權利的補償，阿根廷采取了發(fā)補償金的辦法，從勞動者退休開始一直到整個退休期間逐筆支付，減輕現金支付的壓力。

三、結論

綜合世界各國的情況來看，養(yǎng)老保險制度轉型中隱性成本的處理是制度變革的關鍵環(huán)節(jié)。養(yǎng)老保險的隱性債務并不等于轉制成本，關鍵看轉型的方式。借鑒樣本國家的實踐情況以及已有經典研究，處置養(yǎng)老保險隱性債務的通行方法可以概括為以下幾條:

第一，通過縮減福利、提高退休年齡與收取提前退休罰金、收緊殘障福利、引入價格指數等方式做出制度改革。這樣無論隱性或顯性的未償債務都會變小。

第二，對加入新制度的成員發(fā)行可認可債券(如智利)或者許諾補充年金(如阿根廷)，這樣可以推遲現金補償時間。因為只有到了退休階段才可以兌現可認可債券，補充年金則是在退休后的期限里逐漸支付。該方法保證了職員們一定會獲得養(yǎng)老金，同時也保障了債券面值和利率不會降低。如果人們對新制度的信任度高于舊制度，他們(尤其是年輕員工)愿意接受對過去工作較少的補償而加入新制度。通過勸服更多的員工加入這一計劃，政府可以逐漸縮小資金缺口，節(jié)省相當數量的轉型成本。

第三，仍將某些群體及其繳費保留在舊制度內，或者讓所有人自由選擇，只不過讓新制度對年輕人更有吸引力(如阿根廷);在新制度里仍然保留很大的PAYG成分，這樣就會有較多的收入流動到公共支柱里。阿根廷采用了這個方式，用了新的均一化福利政策，制度轉型相對比較成功。

第四，可以預先建立一個財政儲備，用以支付部分的養(yǎng)老金債務。智利采用了該方法，使得制度推行初期不會遇到太大阻力，但是其他國家由于面臨的財政赤字過高而沒有實行。

第五，國有企業(yè)私有化?？梢岳貌糠肿冑u國有資產的資金來支付債務。

第六，減少漏繳并且增加覆蓋率，可以增加制度的收入。在新制度的建立時期，讓更多人加入新的養(yǎng)老保險制度，不僅可以解決隱性債務的問題，而且是彰顯公平正義、讓更多人享有社會發(fā)展成果的社會價值理念。不過需要警惕的是，新加入的參保人并不能完全解決隱性債務的問題，只是將債務償還時間延遲了，甚至有可能這種“新債”規(guī)模大于“舊債”，這也是養(yǎng)老保險制度改革中特別需要注意的問題。

第七，政府可以適時通過財政和稅收(諸如開征社保稅)的方式較為穩(wěn)妥地推進養(yǎng)老保險隱性債務問題解決。

每一項制度的改革必須是一個綜合性、系統性的龐大工程，既需要頂層設計的“道”，也需要具體執(zhí)行的“術”。本研究就是試圖從“術”的角度對國際經驗做一總結，以期對我國養(yǎng)老金制度改革提供借鑒思路。以上幾種改革方法已經被實踐證明是有效可行的，但也不是包治百病的靈丹妙藥，需要辯證的、綜合的反思、利用。

本研究試圖研究轉型國家養(yǎng)老保險改革過程中隱性債務的處理辦法，但是基于樣本資料的可及性，部分國家的數據缺失較多，給以后的研究提供了有待完善的空間。

[1]梁君林、蔡慧、宋言奇:《中國養(yǎng)老保險隱性債務顯性化研究》，載《中國人口科學》，2010(5)。

[2]趙建國:《我國養(yǎng)老保險制度的轉制成本及消除》，載《東北財經大學學報》，2000(2)。

[3]趙倩、武瓊、李志國:《關于轉型國家養(yǎng)老保險改革轉制成本處理的討論》，載《長春工程學院學報(社會科學版)》，2005(3)。

[4]侯文若:《社會保險》，274頁，北京，中國人民大學出版社，2004。

[5]世界銀行:《防止老齡危機:保護老年人及促進增長的政策(中文版)》，97頁，北京，中國財政經濟出版社，1996。

[6]龍卓舟:《養(yǎng)老社會保險隱性債務不等同于轉制成本》，載《財經科學》，2007(6)。

[7]Estelle James:New models for old － age security:experiments，evidence and unanswered questions，paper presented at the conference on Pension Systems:From Crisis to Reform organized by the World Bank，November 21 －22，1998，Washington，D.C.

[8]劉紀新:《拉美國家養(yǎng)老金制度改革研究》，235頁，北京，中國勞動社會保障出版社，2004。

[9]鄭軍、張海川:《智利養(yǎng)老保險制度早期發(fā)展脈絡的政治經濟學分析》，載《拉丁美洲研究》，2010(3)。

[10]韓麗:《波蘭養(yǎng)老保險制度改革及對中國的啟示》，載《科技創(chuàng)業(yè)月刊》，2011(14)。