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        檢察官身份保障問題研究

        2013-04-29 00:00:00彭磊
        企業(yè)導報 2013年18期

        【摘要】檢察官身份保障制度,對于檢察官客觀、公正、獨立行使檢察權具有決定性的意義,沒有建立完善的身份保障制度,檢察官依法獨立公正行使職權只能成為空談。而我國檢察制度的現實是尚未建立實質性的檢察官身份保障制度,在傳統政府管理思維下,套用行政化管理模式對檢察官進行管理,造成檢察官僅上命下從、唯上級馬首是瞻,不能發(fā)揮檢察獨立作用。擺脫困境的出路是賦予檢察官身份保障,使其在履行職能時無后顧之憂。

        【關鍵詞】檢察官;身份保障;制度完善

        一、賦予檢察官身份保障的必要性

        檢察官的身份保障是什么?最高人民檢察院孫謙副檢察長指出:“檢察官的身份保障是指檢察官依照嚴格的法定程序任命,非因法定事由、非經法定程序不被免職、降職、辭退或者處分。檢察官對檢察機關的免職、降職、辭退或者處分決定不服的,可以依法提出申訴或者控告?!睉撜f,這只是狹義范圍內的身份保障內容,全面地從檢察官職位穩(wěn)定性來看,廣義的檢察官身份保障還應包括檢察官的任命以及從事檢察官職務的薪資待遇問題。因為賦予檢察官身份保障,是為確保檢察獨立性的制度上設計。身份保障并不是最終目的,僅是一種配套手段,為了使檢察職能能夠充分發(fā)揮,完善刑事訴訟的配套制度。

        (一)身份保障是保證檢察獨立的前提

        檢察權屬于司法權,在大陸法系國家,檢察官具有司法官屬性,帶有司法性格。司法的本質特征就是客觀中立,要使司法客觀中立,前提條件就是司法必須獨立,只有司法獨立了,司法權才能做到不偏不倚、客觀中立地行使。要確保司法的獨立性,國際上通行的做法是賦予司法官身份保障的制度為主。在大陸法系國家以及我國司法的語境下,檢察官具有司法官的身份。檢察官與法官一樣,需要具備相當的法學教育及法律訓練,依其法律及良知形成法律確信,追求客觀正確的決定。控訴原則之下,審判權被實施偵查、提起公訴、實施公訴、提起上訴及執(zhí)行裁判等檢察權“包圍”,如果檢察官欠缺人身保障,則行政權便有透過人事操縱間接控制檢察權的可能,果真如此,則所謂的審判獨立,也僅以行政權篩選過的案件為限,如此,獨立變成孤立,審判權不過是三腳貓而已,而法官法保障審判獨立,防范行政干預的初衷根本無法達成。所以,檢察官必須與法官一樣,解決身份保障制度,來確保檢察獨立以及檢察官依法獨立行使職權。

        (二)身份保障有利于培養(yǎng)檢察官法律素養(yǎng)

        賦予身份保障,檢察官地位得以穩(wěn)定,有利于培養(yǎng)檢察官的法律素養(yǎng),適應社會分工細化和專業(yè)化的需要?,F代社會的特點之一是社會分工的細化和高度專業(yè)化,作為法律職業(yè)的檢察工作具有知識性、技術性和專門性的特點。檢察官作為法律守護人,創(chuàng)設其目的一方面是要改造糾問式訴訟制度,防止法官集權擅斷,另一方面是要控制警察活動的合法性,擺脫警察國家的夢魘?!罢菫閷崿F法治國理想、防范警察國家重現,德國才引入法國的檢察官制度,試圖以一個受嚴格法律訓練及法律拘束的公正客觀的官署來控制警察活動的合法性,從而擺脫警察國家的夢靨?!睓z察官制度的創(chuàng)立,實際上是對法官的分權,將原先屬于預審法官的主持偵查職權交給檢察官,檢察官成為審前程序的主導者,并作為偵查權的法定主體。警察的職能僅是協助檢察官實施偵查,警察活動要接受檢察官指揮和控制。從檢察官的職能可以看出,主導偵查活動、偵查終結、起訴不起訴等訴訟活動都要求檢察官不僅具備與法官一樣的法律專業(yè)素養(yǎng),而且需要具備偵查專業(yè)技術知識。只有保證檢察官穩(wěn)定的職業(yè)地位,才能培養(yǎng)檢察官形成高度專業(yè)化的法律素養(yǎng),而不至于人才流失,從而實現檢察官人盡其能。

        二、我國檢察官身份保障的現狀分析

        從司法現實層面上看,我國檢察官制度仍然套用傳統的行政管理模式,并未真正建立起檢察官身份保障制度。最突出、最重要的現狀表現為以下幾個方面:

        (一)任免

        根據檢察官法第12條的規(guī)定,檢察員(不包括檢察長)由各級檢察長提請各級人民代表大會常務委員會任免;助理檢察員由本院檢察長任免。由此看出,檢察官是由各級人大常委會或者本院檢察長任免的。按照公務員法的規(guī)定,檢察官也屬于公務員,任命為檢察官前必須與其他部門公務員一樣需要經過統一的公務員考試取得公務員資格。公務員的錄用是由各級黨委組織部門組織實施的,可以看出,檢察官的任命經過組織部以及人大常委會或檢察長兩道程序,而不是直接經過人大常委會或檢察長任命。換句話說,人大常委會或檢察長任命的檢察官是經過組織部門篩選的,檢察官作為公務員同時要接受組織部門的監(jiān)督管理,組織部門認為不合格的檢察官有權力予以免職、辭退或者進行處分,一旦組織部門辭退具有檢察官身份的公務員,其檢察官身份也自然喪失。所以,組織部門也能夠間接行使辭退檢察官的權力。雖然檢察官法對身份保障制度進行了原則性規(guī)定,但由于有外部力量對其“指手劃腳”,因此,其身份很難得到真正保障。實踐中,檢察官為了保持自己職務的穩(wěn)定性,完全喪失了獨立性格,基本上任何一項措施、行動都需要經過上級層層審批,不敢越領導雷池半步,檢察官最基本的法定性和客觀性義務也喪失殆盡,檢察官不再是“世界上最客觀公正的官署”,而是淪為“政府的傳聲筒”。缺乏自主性的檢察官,只能成為政府的工具而存在,法律賦予的司法屬性始終無法得以體現。

        (二)晉升

        檢察官法第23條規(guī)定,檢察官的等級編制、評定和晉升辦法,由國家另行規(guī)定。1997年,中組部、人事部、高檢院共同制定《中華人民共和國檢察官等級暫行規(guī)定》,該規(guī)定對檢察官晉升等級主要依據工作年限并經考核合格即予以晉升,并未體現出不同等級檢察官的業(yè)務能力及工作成績差別。另外,檢察官法以及檢察官等級暫行規(guī)定均未實現檢察官等級與工資待遇問題相掛鉤問題,以致檢察官基本上沿用行政級別享受待遇,檢察官級別基本上等于是空評。所以,檢察官晉升實質上啟用公務員法中規(guī)定的普通公務員職務晉升模式。檢察官行政科員化,致使其一切遵循上級“旨意”。而且檢察官為了行政級別的晉升,必然追求與上級領導意志一致以迎合上級,因為上級領導可以決定是否對其進行提拔。而一旦其作為不能使上級得以滿意,必然讓上級對其印象打折扣,想要獲得上級的許可得到升遷想必很難。總而言之,行政化的晉升渠道導致檢察官行政科員化傾向,而行政科員的職業(yè)準則就是上命下從,下級服從上級,否則想要升遷只怕是遙遙無期。

        (三)退休

        檢察官法第45條規(guī)定,檢察官的退休制度,根據檢察工作特點,由國家另行規(guī)定。第46條規(guī)定,檢察官退休后,享受國家規(guī)定的養(yǎng)老保險金和其他待遇。由于未對檢察官退休制度制定特別規(guī)定,所以仍然套用普通公務員退休制度,與普通公務員退休并無二致。我國檢察官不享有“檢察官終身職”,也不享受退休后“優(yōu)遇”制度。檢察官提前離崗、提前退休現象不同程度存在。現實中由于機構改革等各種原因,不到退休年齡的經驗豐富的檢察官提前退休、提前離崗或被分流的現象很普遍地存在。

        三、檢察官身份保障制度的完善思路

        現階段,完善檢察官身份保障制度,建立科學合理的檢察官隊伍,最重要的是應從以下幾個思路進行改造。

        (一)改革檢察官選任程序,檢察官直接由司法考試產生

        目前我國檢察官產生的模式,表面上由人大常委會或檢察長任命,實質上是先由人事組織部門挑選而出,經過與其他普通公務員相同的考試選拔以及政治審查程序,再經由人大常委會或檢察長任命。檢察官必須經過公務員考試取得行政編制人員資格始得任命為助理檢察員或者檢察員,并不符合司法人員任命的常理。司法人員的任用資格,如前所述,必須具備良好的法學教育及法律訓練,唯有具備如此條件,才能勝任檢察職業(yè)。而公務員考試本質上是一種行政能力選拔性的考試,而不是資格考試,通過比較考試成績擇優(yōu)錄用。報考人員中成績最好的也未必能夠勝任檢察職業(yè),因為選拔性考試是不問考生能力是否達標,只要是報考職位分數最高。雖然司法考試是職業(yè)資格考試,但我國司法考試由于每年的通過率有10%~20%,相對于法、德、日等大陸法系國家2%~3%左右的低通過率,實在是太高。加上我國司法考試沒有次數限制,可以一直考,導致司法考試制度并不能完全選出具備法律職業(yè)能力的司法人員,同樣也是魚龍混珠。雖然我國的檢察官任命前需要經過兩重考試(公務員考試及司法考試),但如前所述,并沒有達到篩選具備檢察業(yè)務能力的司法人員的目的。所以,對于檢察官需參加公務員考試的制度應該摒棄,獲得檢察官任職資格只需參加司法考試,并且設置較高的通過門檻,使得能夠通過司法考試的考生真正具備司法人員的任職資格??荚囉蓢医y一組織,可以交由司法部設立的專門機構具體承辦。經過考試合格后,須經特定的司法官培訓,組織培訓的機構也可交由司法部實施,經過培訓且結業(yè)考核成績合格的人員始得檢察官資格,由職位空缺的檢察院可以申請錄用具備檢察官資格的人員,具體分配辦法由司法部、高檢院共同協商解決。

        (二)實行檢察分類管理模式,檢察官級別晉升與薪資待遇掛鉤

        目前,我國檢察機關中存在部分沒有行使檢察權的行政事務性人員,同樣也被任命為檢察官。然而,檢察官就應當是現實地行使檢察權的人員。況且,我國檢察官法第2條也規(guī)定,“檢察官是依法行使國家檢察權的檢察人員”。所以,對檢察人員進行分類管理實為必要,將檢察官限定為行使檢察權、從事檢察業(yè)務工作的人員,排除從事行政事務性工作的人員。將檢察官與行政職務徹底脫鉤,檢察官的晉升只有檢察官級別晉升這一唯一的途徑,檢察官級別應該體現業(yè)務能力、工作實績等差別,暢通檢察官的上升渠道。并且,將檢察官的級別與薪資待遇水平相掛鉤,不同級別的檢察官之間的工資水平應該體現出較大差別,而不能僅僅為象征性的差異,利用檢察官級別的薪資差異化調動檢察官工作的積極性。同時,檢察官的薪資等福利待遇應由國家財政統一發(fā)放,擺脫地方財政的束縛,有助于辦案中排除地方力量的干擾,為檢察獨立提供財權支撐。

        (三)建立人事權自治制度,設立人事審查機構

        實行專業(yè)自治和內部民主原則,建立人事權自治制度,在檢察機關內部設立人事審查委員會,掌管所有檢察官的任免、升遷、轉調、退休及重大獎懲等人事項目。就防范政治目的及不當考量言,證諸其通過人事操縱權對檢察官法定性及客觀性義務之破壞力,權力不能集中于行政上級一人手中……由上級領導來安排升遷等人事項目,勢必影響到檢察官依法獨立行使檢察權,理想的解決方法是實行檢察官人事自治,以專業(yè)自治對抗上級政治考量,以內部民主替代上級獨斷,檢察官才能心無旁騖處理檢察業(yè)務。

        理想的人事審查機構組織成員應全部為檢察官,所有委員由全部檢察官直選產生,因為最熟悉檢察官人事問題者,莫過于各級檢察官自身,由其依內部民主方式自治決定,不但合乎事理,又能杜絕操縱。檢察官晉升、轉調、停職免職、退休、重大考核獎懲等事務均需經由檢察官選出的人事審查委員會加以審議決定,確保作出的決定不受檢察系統外部或者上級的干擾,保障檢察官踏實、獨立、勤勉履職,人盡其能。

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