【摘要】流域是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵，對社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展起著舉足輕重的作用，但現(xiàn)今流域污染等問題卻日益嚴(yán)重。本文主要從我國流域管理體制出發(fā)，闡述我國流域管理體制的現(xiàn)狀，并從中發(fā)現(xiàn)治理的“碎片化”這一問題，進(jìn)而探究其成因，最終提出幾點(diǎn)對于流域碎片化整合的個(gè)人建議。

【關(guān)鍵詞】流域治理；碎片化；整合；公共管理

2012年12月31日的山西長治苯胺泄漏事故在新年的同時(shí)震驚全國，此事件中，苯胺泄露流入山西境內(nèi)的濁漳河，進(jìn)而造成下游多個(gè)省份的河流污染，影響了人們的正常用水與生活。而這次重大事故之所以會(huì)發(fā)生，與我國的流域治理方式有著必然的關(guān)系。這就再次將流域治理的問題凸顯了出來，流域大多是跨地區(qū)的，其整體性決定了治理的不可分割性，而我國的流域管理體制卻是以行政區(qū)劃為主，呈現(xiàn)“碎片化”，忽視了同一流域的不同行政區(qū)劃之間的聯(lián)系，從而導(dǎo)致了水污染及水資源利用等流域水問題。因此，下面將以公共管理的視角，詳細(xì)分析流域碎片化治理的整合。

一、我國的流域水管理體制

（一）流域水管理體制的內(nèi)涵

1.水資源管理體制。流域水管理體制是由水資源管理體制發(fā)展而來的。水資源管理體制是指國家為管理和監(jiān)督全社會(huì)水事活動(dòng)、保證各方面合法權(quán)益、實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用所確立的組織體系和權(quán)限劃分的制度。

2.流域水管理體制。我國的流域水管理體制是國家對水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制（來自于新《水法》的明文規(guī)定）。從規(guī)定可看出，國家是強(qiáng)調(diào)了流域管理、行政區(qū)域管理各自的重要性及其相互結(jié)合的關(guān)系的，但是現(xiàn)在的現(xiàn)實(shí)卻是以區(qū)域管理為主、流域管理為輔，不能很好地發(fā)揮流域管理應(yīng)有的作用。并且，流域管理的理想模式是在水資源統(tǒng)一管理的前提下，建立政府宏觀調(diào)控、流域民主協(xié)商、準(zhǔn)市場運(yùn)作和用水戶參與管理的運(yùn)行模式（摘自中華人民共和國水利部部長汪恕誠在水資源管理與可持續(xù)發(fā)展高層研討會(huì)上的發(fā)言），而我國的流域管理模式卻不是這樣，具體情況將在下部分闡述。

（二）流域水管理體制的結(jié)構(gòu)設(shè)置

目前，我國的流域水資源管理是三級管理體制，即水利部、流域機(jī)構(gòu)和地方水利廳三級管理。其中，流域管理機(jī)構(gòu)是水利部的行政派出機(jī)構(gòu)，依法行使其水行政管理職能。本來流域的治理應(yīng)該是由流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，從而形成以流域治理為主、行政區(qū)域治理為輔的治理辦法，但由于流域機(jī)構(gòu)分屬于不同的行政區(qū)劃，所以流域治理權(quán)相應(yīng)地被分割條塊，出現(xiàn)了相反的治理結(jié)構(gòu)。目前我國流域水資源管理體制的特點(diǎn)是多部門、多層次，即以條條為主、條塊分割的管理體制（來源于水信息網(wǎng)“流域水資源管理體制再探——關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的研究”），這種管理體制是不利于流域水的綜合治理的。

二、流域治理的“碎片化”

（一）“碎片化”現(xiàn)象

碎片化原意為完整的東西破成諸多零塊，主要應(yīng)用于社會(huì)傳播，是傳播本質(zhì)上多元化的表現(xiàn)。而在流域治理中是指本文中已提到的治理的條塊分割，主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：

1.流域整體治理觀念問題。聯(lián)合國早在1992年就提出水資源的管理需要采取整體路徑，2012年第六屆世界水資源論壇上，聯(lián)合國官員和專家也依據(jù)惡化因素跨地域、用水需求跨領(lǐng)域的情況，警告水資源管理不能實(shí)行“碎片化”。這些都表明流域的整體治理已達(dá)成國際共識(shí)。但是，在我國，對水資源進(jìn)行流域整體治理這一國際共識(shí)并無反映，沒有把它當(dāng)成流域治理的原則，仍然是以行政區(qū)域?yàn)橹饕獎(jiǎng)澐謱?shí)施流域治理。就像巴澤爾所說的，“沒有界定產(chǎn)權(quán)的公共領(lǐng)域，不同區(qū)域、不同部門的政府都展開了對公共領(lǐng)域的爭奪”，流域就屬于沒有界定產(chǎn)權(quán)的公共領(lǐng)域，而流域上下游的不同行政區(qū)域都是為了自己的私利，其治理政策也是為此服務(wù)的，難以實(shí)現(xiàn)價(jià)值追求的整合。

2.流域治理政策制定問題。我國的流域治理是以行政區(qū)域?yàn)橹鬟M(jìn)行劃分的，因此，流域的政策制定過程也是各自為政、互相割裂的，這就很容易使各地根據(jù)自己地區(qū)的經(jīng)濟(jì)利益制定政策。眾所周知，流域是一個(gè)綜合的整體，聯(lián)系緊密，一旦忽略整體進(jìn)行分割治理，就難以解決流域存在的問題。另一方面，各地分割治理的同時(shí)是不進(jìn)行信息交流的，交流平臺(tái)的缺乏，加重了流域治理難度。

3.流域水資源分配問題。同一行政區(qū)域的不同職能部門之間是存在著價(jià)值分配的，比如說，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)對水資源的分配就很容易產(chǎn)生爭議，難以統(tǒng)一；同一流域的不同行政區(qū)域之間的分配更加明顯，這在文章開頭提到的山西長治苯胺泄漏事故中得以表現(xiàn)，上游區(qū)域依托濁漳河發(fā)展化工業(yè)卻不慎造成河流污染，進(jìn)而給下游城市帶來巨大影響，最終就會(huì)產(chǎn)生糾紛。而針對以上問題，現(xiàn)有的流域治理碎片化體制無法很好地解決。

（二）“碎片化”的成因分析

1.流域治理的政策規(guī)定存在缺陷。我國現(xiàn)有涉及流域治理的法律為：《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》、《防洪法》四部，其他的是國務(wù)院和有關(guān)部委頒布的行政法規(guī)和部門規(guī)章。這些法律法規(guī)并不完善，有較大缺陷。其中的《水法》與《水污染防治法》的某些規(guī)定不夠清晰，甚至有的規(guī)定不一致，這使基層單位及人員失去執(zhí)法依據(jù)，進(jìn)而出現(xiàn)執(zhí)行與政策違背的現(xiàn)象，也不利于行政權(quán)力的行使。我國缺少流域治理的綜合法律，管理較為分散，難以推動(dòng)流域的綜合治理。

2.區(qū)域治理與流域治理間的矛盾。流域治理是考慮到了流域的整體性，以流域整體發(fā)展為目標(biāo)的，關(guān)注的是水資源的合理利用與流域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展，有利于流域水治理；而區(qū)域治理更多地關(guān)心區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)，將經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在首位，為之可在流域環(huán)境治理上做出讓步和犧牲。而我國恰好就是以區(qū)域治理為主，不能發(fā)揮流域治理的優(yōu)勢，卻形成碎片化現(xiàn)狀。

3.流域管理中利益相關(guān)者及公眾的參與不夠?，F(xiàn)行流域管理是行政為主導(dǎo)，重政府對下治理，輕利益相關(guān)者及民眾參與。政策制定過程中公眾被排斥在外，未能充分發(fā)揮積極性與創(chuàng)造性，利益相關(guān)者亦是。這就難以在決策制定時(shí)考慮全面，造成對一些問題的忽視，最終影響流域的有效治理，也難以實(shí)現(xiàn)公眾對治理的監(jiān)督。因此，利益相關(guān)者及公眾的參與急需提上日程。

三、“碎片化”整合建議

（一）保障社會(huì)公眾及利益相關(guān)者的參與

流域治理不僅是政府機(jī)構(gòu)的事，更是一項(xiàng)重大的社會(huì)公共事務(wù)，它與每個(gè)社會(huì)公眾都是息息相關(guān)的，社會(huì)公眾及利益相關(guān)者都有權(quán)參與到其中。保障社會(huì)公眾的參與一方面是在保障公眾的權(quán)利，另一方面也可以發(fā)揮其作用，為我國的流域治理開拓新途徑。為實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)，可采取以下措施：

1.建立健全政府流域治理的信息公開制度?，F(xiàn)今社會(huì)的信息公開制度不夠完善，社會(huì)民眾獲得政府治理信息困難，阻礙了他們參與社會(huì)公共事務(wù)的步伐，應(yīng)加快信息公開，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)，進(jìn)而促進(jìn)其積極性。

2.通過立法手段使公眾參與成為可能。應(yīng)健全法律法規(guī)，改善政府“門難進(jìn)”現(xiàn)狀，避免將想?yún)⑴c流域治理的公眾排除在外，讓民眾有能力、有可能實(shí)現(xiàn)流域治理的參與。

3.開辟新途徑，為公眾建議建言提供通道。應(yīng)在將流域信息公開的同時(shí)，開辟出一條新途徑，以供公眾在發(fā)現(xiàn)流域治理的問題或有好的建議時(shí)，能夠讓政府獲悉。同時(shí)，這條途徑還可以用于公民監(jiān)督通道，進(jìn)而及時(shí)改進(jìn)政府的流域治理。

（二）政府組織內(nèi)部的整合

1.橫向?qū)哟握?。橫向?qū)哟紊?，必須加?qiáng)不同行政區(qū)域、不同職能部門之間的管理制度建設(shè)。在流域治理中，行政區(qū)劃各自為政，地方政府將其自身的地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益放在首位，搶占水資源，不注重對流域水的保護(hù)與治理。這種區(qū)域間的分割是流域治理的一大障礙因素，應(yīng)建立跨區(qū)域的治理機(jī)制，避免流域被分離治理的現(xiàn)象。不過，在增強(qiáng)地區(qū)間聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)地區(qū)合作的同時(shí)，也應(yīng)注意各區(qū)域間的合理分配，避免“搭便車”現(xiàn)象。

2.縱向關(guān)系梳理。流域治理的關(guān)鍵問題是流域管理機(jī)構(gòu)與區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的沖突問題，流域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)利過小，受到行政機(jī)構(gòu)的嚴(yán)格限制。二者關(guān)系的改革應(yīng)依賴縱向上中央政府的機(jī)構(gòu)改革，需重建流域水治理的管理體系，設(shè)立專門的流域綜合管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)流域治理機(jī)構(gòu)的行政權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利，保證流域管理的整體性。

（三）公私部門的整合

為減輕碎片化現(xiàn)象，政府與企業(yè)之間可進(jìn)行合作，也就是公私部門的整合。以前，政府與企業(yè)的關(guān)系是政府對企業(yè)進(jìn)行強(qiáng)制監(jiān)管，企業(yè)賄賂政府官員，尋租現(xiàn)象嚴(yán)重。流域的污染大多是由于企業(yè)的不正確排污造成的，為避免流域水污染，應(yīng)想辦法實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的合作，使企業(yè)變被動(dòng)為主動(dòng)。因?yàn)槠髽I(yè)在獲得收益的同時(shí)也承擔(dān)著社會(huì)責(zé)任，政府可倡導(dǎo)其認(rèn)知自己的環(huán)保責(zé)任，還可以通過環(huán)境管理講座、政策宣傳等方式加強(qiáng)其環(huán)保認(rèn)知，提升環(huán)保能力，使企業(yè)與政府共同為流域治理作出努力。

四、結(jié)語

流域治理是我國區(qū)域管理中的一項(xiàng)重要工作，對于環(huán)境保護(hù)及經(jīng)濟(jì)發(fā)展都有著深遠(yuǎn)影響，但現(xiàn)在出現(xiàn)的“碎片化”治理模式卻引發(fā)了眾多問題。本文對其進(jìn)行了深入探討，分析了其現(xiàn)狀與成因，最后從公眾參與、政府組織內(nèi)部整合、公私部門的整合三方面提出了一些個(gè)人建議，以期改善流域分割治理的現(xiàn)狀。相信新的流域治理模式將改變我國流域治理的碎片化狀態(tài)，促進(jìn)流域的可持續(xù)發(fā)展。

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