自2004年起，黨中央審時度勢，連續(xù)十個一號文件鎖定三農(nóng)。在這些文件中，中央在強調(diào)發(fā)揮當前農(nóng)村基本經(jīng)營制度優(yōu)越性的同時，要求通過農(nóng)村綜合改革、土地承包經(jīng)營權流轉、農(nóng)村土地制度完善、社會化服務組織和新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體培育等方式，積極解決家庭承包經(jīng)營存在的生產(chǎn)規(guī)模小、農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力低等缺陷，推動我國的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展。具體來看，十個一個文件對農(nóng)村基本經(jīng)營制度的關注主要分為以下四個方面：

一、 穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度，保障農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展

我國當前的農(nóng)村基本經(jīng)營制度始于20世紀80年代初期的“包產(chǎn)到戶”，脫胎于農(nóng)民的社會實踐。1999年《憲法》的第八條第一款明確規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制”。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制作為我國的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，“是在黨的領導下中國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”，30多年來一直是黨的農(nóng)村政策基石。但是，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)村經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，讓我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度的一些缺陷開始顯露出來，農(nóng)戶分散經(jīng)營、土地細碎化等導致農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效的難度加大（孔祥智，2010）。如何在穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制的前提下，加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，新時期以來受到中央的持續(xù)關注。

在2004年和2005年一號文件中，雖然中央沒有直接做出關于完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的部署，但完善農(nóng)村扶持政策、加快農(nóng)村改革，促進農(nóng)民增收、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、保證農(nóng)民土地承包權益，都是穩(wěn)定和完善基本經(jīng)營制度的重要措施。為了給新農(nóng)村建設提供長期穩(wěn)定的制度保障，2006年一號文件明確提出，必須堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，尊重農(nóng)民的主體地位，不斷創(chuàng)新農(nóng)村體制機制，并且要穩(wěn)定和完善以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制。針對農(nóng)村土地流轉和征地中出現(xiàn)的一些問題，2007年一號文件再次提出堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度。不過，與2006年一樣，這次的一號文件提及農(nóng)村基本經(jīng)營制度，更多是為了深化和統(tǒng)籌推進農(nóng)村改革，基本經(jīng)營制度本身尚不是政策關注的焦點。2008年，一號文件把“穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度和深化農(nóng)村改革”作為七主題之一，強調(diào)以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制是農(nóng)村改革最重要的制度性成果，是憲法規(guī)定的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，必須毫不動搖地長期堅持，并在實踐中加以完善。2008年黨十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》再一次強調(diào)了要穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，指出，“以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制，是適應社會主義市場經(jīng)濟體制、符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點的農(nóng)村基本經(jīng)營制度，是黨的農(nóng)村政策的基石，必須毫不動搖地堅持。賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”。2009年的一號文件再次把穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度單獨作為一個重要主題，從多方面就如何穩(wěn)定和完善進行了部署。2010年一號文件將穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度作為“協(xié)調(diào)推進城鄉(xiāng)改革，增強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展活力”的一個重要舉措，進行了詳細安排。雖然2011年一號文件關注的是農(nóng)田水利，沒有涉及農(nóng)村基本經(jīng)營制度，但毫無疑問，強化農(nóng)田水利基礎設施建設，是中央從國家層面應對當前基本經(jīng)營制度導致“統(tǒng)的不夠”做出的安排。2012年，中央就農(nóng)村土地政策做出了具體部署，以通過土地制度改革穩(wěn)定農(nóng)村基本經(jīng)營制度。2013年一號文件進一步提高了農(nóng)村基本經(jīng)營制度的地位，指出“充分發(fā)揮農(nóng)村基本經(jīng)營制度的優(yōu)越性，是實現(xiàn)保供增收惠民生、改革創(chuàng)新添活力的有效途徑”。

二、 推動農(nóng)村土地制度完善，維護農(nóng)民土地承包權益

土地是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)要素，又是農(nóng)民最基本的生活保障。農(nóng)村土地制度，作為農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心，事關農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、農(nóng)村社會穩(wěn)定和農(nóng)民群眾利益，一直受到中央的高度關注（鄭立新，2008）。1982年《憲法》第10條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有”。這部憲法首次以法律的形式，明確了農(nóng)村土地的集體所有。黨的十六屆三中全會指出，“土地家庭承包經(jīng)營是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的核心”。完善雙層經(jīng)營體制和農(nóng)村土地制度，關鍵是要穩(wěn)定完善土地承包關系。新時期以來，中央進一步穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，并從多個方面完善了農(nóng)村土地制度，充分維護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權益。

2004年，針對農(nóng)村土地征用導致農(nóng)民上訪事件多發(fā)，中央一號文件提出加快土地征用制度改革。2005年中央一號文件從嚴格保護耕地和認真落實農(nóng)村土地承包政策兩個方面做了重點安排。為了提高糧食產(chǎn)量，2006年中央一號文件提出堅決落實最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農(nóng)田、保護農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權。因應農(nóng)村征地和土地流轉中出現(xiàn)的新情況，2007年一號文件繼2004年之后，再次提出在穩(wěn)定土地承包關系的基礎上加快征地制度改革。2008年和2009年中央一號文件對土地問題著墨最多，對農(nóng)村土地涉及的多個方面都進行了詳細部署。2008年一號文件對土地制度的關注主要包括以下幾點：穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系，認真開展延包后續(xù)完善工作，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營權證到戶；加強農(nóng)村土地承包規(guī)范管理，加快建立土地承包經(jīng)營權登記制度，繼續(xù)推進農(nóng)村土地承包糾紛仲裁試點；嚴格執(zhí)行土地承包期內(nèi)不得調(diào)整、收回農(nóng)戶承包地的法律規(guī)定；推進征地制度改革試點，建立征地糾紛調(diào)處裁決機制，切實保障農(nóng)民土地權益等。2009年一號文件結合2008年黨的十七屆三中全會關于“現(xiàn)有土地承包關系要保持長久不變”的要求，從三個方面強調(diào)了農(nóng)村土地制度：一是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系。抓緊修訂、完善相關法律法規(guī)和政策，賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權，保持現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變；二是實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。這是中央針對農(nóng)村“空心村”問題和城鄉(xiāng)建設用地總規(guī)模擴大過快做出的重大舉措；三是全面推進集體林權制度改革。用5年左右時間基本完成明晰產(chǎn)權、承包到戶的集體林權制度改革任務，推動林地、林木流轉制度建設，完善林木采伐管理制度。2010年，一號文件對農(nóng)村土地承包和農(nóng)村集體土地所有權做出了具體安排，要求全面落實承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”，擴大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記試點范圍，同時要求有序推進農(nóng)村土地管理制度改革，力爭用3年時間把農(nóng)村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。為了讓法律跟上實踐的要求，中央首次在一號文件中提出加快修改《土地管理法》。2012年，除了再次強調(diào)保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變之外，中央一號文件還提出引導土地經(jīng)營權流轉，加快推進農(nóng)村地籍調(diào)查，在年內(nèi)完成農(nóng)村集體建設用地使用權確權登記頒證工作，并再次要求加快修改《土地管理法》，完善農(nóng)村集體土地征收有關條款，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。2013年，中央對農(nóng)村土地問題有了新的重要安排，提出全面開展農(nóng)村土地確權登記頒證工作，用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證，并再一次提出加快修訂《土地管理法》，要求抓緊研究現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，完善相關法律制度，探索建立嚴格的工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地（林地、草原）準入和監(jiān)管制度，盡快出臺農(nóng)民集體所有土地征收補償條例。

三、 加速農(nóng)村土地流轉，擴大農(nóng)地生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速發(fā)展，我國農(nóng)地過度細碎化和農(nóng)戶分散經(jīng)營引發(fā)的問題開始顯現(xiàn)，推進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營日益受到中央的重視。早在1987年，中央5號文件就明確提出，有條件的地方可以穩(wěn)妥地推進土地適度規(guī)模經(jīng)營。1990年，鄧小平指出“兩個飛躍”，要“適應科學種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營”。近幾年來，農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展和農(nóng)村勞動力的轉移，讓適度規(guī)模經(jīng)營的需求愈發(fā)迫切。新世紀以來，多個中央一號文件都對加快土地流轉、促進規(guī)模經(jīng)營做出了具體安排。

在十個中央一號文件中，2005年的一號文件提出，不得隨意收回農(nóng)戶承包地強迫農(nóng)戶流轉承包地，要“尊重和保障外出務工農(nóng)民的土地承包權和經(jīng)營自主權”，“承包經(jīng)營權流轉和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，必須在農(nóng)戶自愿、有償?shù)那疤嵯乱婪ㄟM行，防止片面追求土地集中”。2006年，一號文件對土地流轉和規(guī)模經(jīng)營表現(xiàn)出更加開放的態(tài)度，指出“要健全在依法、自愿、有償基礎上的土地承包經(jīng)營權流轉機制，有條件的地方可發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營”。隨著各地土地流轉的迅速興起，2007年一號文件強調(diào)規(guī)范土地承包經(jīng)營權流轉。針對強迫農(nóng)民流轉、“反租倒包”和通過流轉改變土地農(nóng)業(yè)用途等問題，2008年中央一號文件要求盡快完善土地流轉合同、登記、備案等制度，健全土地承包經(jīng)營權流轉市場，有條件的地方可以進一步培育發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的市場環(huán)境。2008年召開的十七屆三中全會進一步明確，“允許農(nóng)民……流轉土地承包經(jīng)營權”。此后我國的土地流轉全面加速，一些不當做法和新問題也頻頻出現(xiàn)。針對這一情況，2009年一號文件提出了土地流轉的“三個不得”，即“不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權益”。此后，中央對土地流轉的態(tài)度更加積極。為了推進土地流轉和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，2010年一號文件要求加強土地承包經(jīng)營權流轉管理和服務，健全流轉市場，在依法自愿有償流轉的基礎上發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。2012年一號文件進一步提出要加強土地承包經(jīng)營權流轉管理和服務，并按照依法自愿有償原則，引導土地承包經(jīng)營權流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。為了應對近期出現(xiàn)的新情況，2013年中央一號文件對土地流轉和規(guī)模經(jīng)營做出了更為全面的部署：一是要求引導農(nóng)村土地承包經(jīng)營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社流轉，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營；二是鼓勵農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營；三是強調(diào)土地流轉的“四個不”，即不搞強迫命令、不損害農(nóng)民權益、不改變土地用途、不破壞農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力；四是規(guī)范土地流轉程序，逐步健全縣鄉(xiāng)村三級服務網(wǎng)絡，強化流轉服務。

四、 培育新型經(jīng)營主體，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體。在堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎上，加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，是我國實現(xiàn)從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉型跨越的必然要求。尤其是近幾年，農(nóng)村勞動力大規(guī)模轉移，農(nóng)業(yè)勞動力數(shù)量不斷減少、素質(zhì)結構性下降，許多地方留鄉(xiāng)務農(nóng)的以婦女和中老年為主，小學及以下文化程度比重超過50%，占農(nóng)民工總量60%以上的新生代農(nóng)民工不愿意回鄉(xiāng)務農(nóng)（韓長賦，2012），“誰來種地”成為一個重大而緊迫的課題。針對這些情況，近幾年來，中央開始著力培育新型經(jīng)營主體。

2005年中央一號文件首次提出支持農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展，對專業(yè)合作組織及其所辦加工、流通實體適當稅費減免。2006年，一號文件開始從法律和制度著手，提出要加快立法進程，加大扶持力度，積極引導和支持農(nóng)民發(fā)展各類專業(yè)合作經(jīng)濟組織，并要建立有利于農(nóng)民合作經(jīng)濟組織發(fā)展的信貸、財稅和登記等制度。但這一時期，中央的主要思路是讓農(nóng)民合作組織為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供服務，提高農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)化程度，讓農(nóng)民從產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中得到更多的實惠。2007年，中央一號文件明確要求培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，積極發(fā)展種養(yǎng)專業(yè)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作組織、龍頭企業(yè)和集體經(jīng)濟組織等各類適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要求的經(jīng)營主體。我國培育新型經(jīng)營主體的步伐加快。為了加快推進農(nóng)業(yè)機械化、加強農(nóng)業(yè)標準化，2008年一號文件提出扶持發(fā)展農(nóng)機大戶、農(nóng)機合作社和農(nóng)機專業(yè)服務公司，而且要通過農(nóng)業(yè)標準化示范項目，引導新型經(jīng)營主體率先實行標準化生產(chǎn)。針對2007年《農(nóng)民專業(yè)合作法》實施以來合作社蓬勃發(fā)展的情況，2009年一號文件著重強調(diào)要扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，從人員、財政、金融、登記等方面做出了具體安排，并要求開展示范社建設行動，在金融支持和國家項目上要考慮向合作社傾斜。同時，文件還要求加大對農(nóng)機大戶、種糧大戶和農(nóng)機服務組織的扶持力度，加快推進農(nóng)業(yè)機械化。2010年中央一號文件提出，為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織化程度，要推動家庭傳統(tǒng)手工經(jīng)營向采用先進科技和生產(chǎn)手段的方向轉變，推動統(tǒng)一經(jīng)營向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作；要大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，在政府補助、貸款擔保和自辦農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)方面給予照顧。文件還提出，新增農(nóng)業(yè)補貼適當向種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社傾斜。為了進一步推動種糧大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等新型經(jīng)營主體的發(fā)展，2012年一號文件再次強調(diào)新增農(nóng)業(yè)補貼向它們傾斜，并提出要加大信貸投放力度。與以前不同，2013年一號文件首次在序言中特別指出，要在充分發(fā)揮農(nóng)村基本經(jīng)營制度優(yōu)越性的基礎上，著力構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系必然要有新型經(jīng)營主體。為了創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，提高農(nóng)民組織化程度，文件要求尊重和保障農(nóng)戶生產(chǎn)經(jīng)營的主體地位，培育和壯大新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織。十七屆三中全會提出的家庭農(nóng)場，在2013年一號文件中多次出現(xiàn)，中央開始將家庭農(nóng)場作為與專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社并列的一種新型經(jīng)營主體來扶持，成為人們關注的焦點。此外，中央還首次在一號文件中提出要支持聯(lián)戶經(jīng)營，并指出要像對待專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場一樣，創(chuàng)造良好的政策和法律環(huán)境，采取獎勵補助等多種辦法，對其加以扶持。

十年來中央的一些扶持政策和措施，有力地推動了農(nóng)業(yè)新型生產(chǎn)經(jīng)營主體的培育和建設。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展邁進了從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉型跨越的新階段，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式開始了由傳統(tǒng)小農(nóng)生產(chǎn)向社會化大生產(chǎn)加快轉變的新階段。至2013年，我國從傳統(tǒng)農(nóng)戶經(jīng)營向新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體的三種發(fā)展態(tài)勢逐漸明朗：一是傳統(tǒng)農(nóng)戶成立農(nóng)民合作社，為成員提供產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務；二是傳統(tǒng)農(nóng)戶中的少部分種糧能手或經(jīng)營能人發(fā)展為專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場，獲得專業(yè)化生產(chǎn)經(jīng)營的優(yōu)勢；三是既無法發(fā)展成為家庭農(nóng)場，暫時也不愿加入合作社的傳統(tǒng)農(nóng)戶，可以走聯(lián)戶經(jīng)營的路子。

總之，中央通過十個一號文件，完善了農(nóng)村土地制度，創(chuàng)新了農(nóng)村經(jīng)營體制機制，培育了新型經(jīng)營主體，促進了農(nóng)村土地流轉和農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，進一步穩(wěn)定和完善了我國農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。自2004年以來我國糧食產(chǎn)量實現(xiàn)“九連增”、農(nóng)民增收實現(xiàn)“九連快”，以及數(shù)以百萬計的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等新興經(jīng)營主體的迅速涌現(xiàn)，都表明了現(xiàn)有的農(nóng)村土地制度具有強大的生命力。因此，在農(nóng)村土地集體所有制下，保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，通過穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，依然可以改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，實現(xiàn)農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，并且能夠在推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展的同時，保障社會穩(wěn)定。相信，隨著這些一號文件作用的進一步發(fā)揮，我國的農(nóng)村基本經(jīng)營制度將得到持續(xù)完善，系統(tǒng)的強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)的政策體系得到進一步構建，明晰的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展制度框架將最終得以形成。毫無疑問，這一些列中央一號文件將對我國的“三農(nóng)”事業(yè)產(chǎn)生長遠而深刻的影響。

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8. 鄭立新.繼續(xù)穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度.農(nóng)村工作通訊，2008，（7）.

基金項目：國家自然科學基金面上項目“成員異質(zhì)性、合作社理論創(chuàng)新與農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展政策體系構建”（項目號：71273267）。

作者簡介：孔祥智，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院黨委書記、副院長、教授、博士生導師；劉同山，中國人民大學農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院博士生。

收稿日期：2013-07-08。