摘 要：我國土地財(cái)政具有不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性，風(fēng)險(xiǎn)很大。不僅導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量大量減少，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，也不利于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，甚至引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。為此應(yīng)加大公共財(cái)政體制改革，完善土地稅制，嚴(yán)格土地管理制度，改變地方政府對土地財(cái)政的過度依賴。

關(guān)鍵詞：分稅制 土地財(cái)政 風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號：F810 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）07-168-02

新世紀(jì)以來，農(nóng)民“被上樓”以及各地涌現(xiàn)的“地王”和城市不斷高企的房價等問題引起了廣泛關(guān)注，這些都與地方政府普遍推行的土地財(cái)政政策有著直接或間接地關(guān)系。但地方政府對土地財(cái)政的依賴性越大，存在風(fēng)險(xiǎn)的可能性也就越大。因此研究土地財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)及治理對策，對于保障地方財(cái)政安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展有重大現(xiàn)實(shí)意義。

一、土地財(cái)政的成因分析

“土地財(cái)政”是對當(dāng)前地方政府在面臨財(cái)政困境時利用土地獲取財(cái)政收入行為的一種通俗說法，包括地方政府通過土地稅收、土地使用權(quán)出讓、土地融資、土地金融等方式獲得收益來直接或間接增加財(cái)政支出能力的行為。

進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，我國的土地價格快速上漲，由此給地方政府帶來的財(cái)政收入也水漲船高。2004年土地出讓金收入近6000億元。2005年為5505億元；2006年為7677億元，2007年高達(dá)1.2萬億元。2009年達(dá)到1.5萬億元，相當(dāng)于同期全國地方財(cái)政總收入的46%左右，在有些縣市， 土地出讓金占預(yù)算外財(cái)政收入比重已超過50%， 有些甚至占80%以上。在國家日益嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策的影響下，全國土地出讓收入仍居高不下，2010年近3萬億，2011年為3.15萬億，2012年為2.69萬億元。與土地有關(guān)的收入已名副其實(shí)地成為地方政府的“第二財(cái)政”。究其原因有幾個方面：

1.分稅制改革不徹底是主要因素。（1）1994年分稅制改革以后，中央上收了大量財(cái)權(quán)，但在財(cái)權(quán)向上集中的同時，地方財(cái)政支出責(zé)任不僅沒有相應(yīng)減少，反而有所增加。地方政府不僅需要承擔(dān)建設(shè)性支出以及為重大工程配套資金、非公益性事業(yè)單位各種非公益性支出、行政性支出，而且還要承擔(dān)由于國有企業(yè)乃至一般公共部門改革所帶來的各種社會保障支出，以及各種企業(yè)虧損補(bǔ)貼和價格補(bǔ)貼等等。在這種財(cái)權(quán)向中央集中，事權(quán)向地方政府下放的非對稱財(cái)政體制下，多數(shù)地方政府缺少足夠的持續(xù)的地方主體稅種，迫使地方政府尋找新的財(cái)源。（2）現(xiàn)行稅制為地方政府以土地出讓相關(guān)收入作為補(bǔ)充財(cái)政收入的重要來源提供了機(jī)會。

我國現(xiàn)行稅制是以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為主體的。流轉(zhuǎn)稅包括增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅、關(guān)稅；所得稅包括企業(yè)所得稅、個人所得稅；其他包括資源稅、耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、房產(chǎn)稅、契稅、車輛購置稅、車船用稅、印花稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、煙葉稅。共17種。其中，流轉(zhuǎn)稅和所得稅6種稅收占稅收總收入的比重超過90%。中央與地方的稅收劃分比例如下：屬于中央固定收入的有：關(guān)稅；海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅；消費(fèi)稅；企業(yè)所得稅中鐵路運(yùn)輸、國家郵政、中國工商銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、中國建設(shè)銀行、國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國進(jìn)出口銀行以及海洋石油天然氣企業(yè)繳納的部分；營業(yè)稅中鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中繳納的部分、城市維護(hù)建設(shè)稅中鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司集中繳納的部分；車輛購置稅；個人所得稅中對儲蓄存款利息征收的部分。屬于地方固定收入的有：營業(yè)稅；城鎮(zhèn)土地使用稅；城市維護(hù)建設(shè)稅；房產(chǎn)稅；車船使用稅；印花稅；煙葉稅；耕地占用稅；契稅；土地增值稅。屬于中央和地方共享的有：增值稅中央占75%、地方占25%；企業(yè)所得稅中央占60%，地方占40%；個人所得稅中央占60%、地方占40%；資源稅：海洋石油企業(yè)繳納的部分歸中央，其余部分歸地方；印花稅：證券交易印花稅收入的94%歸中央，其余6%和其他印花稅收入歸地方。

由此可以看出，在目前我國以流轉(zhuǎn)稅和所得稅為雙主體的稅制安排下，稅源大而集中的流轉(zhuǎn)稅和所得稅一般劃為中央稅或者中央占大部分。稅源分散、收入零星、涉及面廣的稅種一般劃歸地方稅。地方政府在稅收收入劃分上處于弱勢地位。

地方政府重視土地在財(cái)政收入中作用，不僅土地出讓收益巨大，還直接或間接促進(jìn)了其他地方稅收的增加，概括如下：土地出讓以后，房地產(chǎn)在建設(shè)和銷售或轉(zhuǎn)讓過程中要繳納營業(yè)稅，稅率分別為營業(yè)額的3%和5%，同時也就涉及繳納城市維護(hù)建設(shè)稅。對占用耕地建房或者從事其他非農(nóng)建設(shè)的還要一次性征收耕地占用稅，每平方米為5—50元；商品房開發(fā)商還要繳納土地增值稅，最低稅率為增值額的30%，增值額越高稅率越重，最高可達(dá)60%。同時還要繳納企業(yè)所得稅，一般為25%。房產(chǎn)買賣合同要繳納印花稅；買方則要繳納契稅，稅率一般為購房總額的4%，目前，這一稅收已經(jīng)與房屋銷售環(huán)節(jié)的營業(yè)稅相當(dāng)；營業(yè)性房產(chǎn)在持有過程中每年要繳納房產(chǎn)稅，稅率為房產(chǎn)原值扣除一定比例（減除的比例由各省在10%～30%的幅度內(nèi)確定。）后的1.2%，或者出租租金收入的12%；占用的土地則還要繳納城鎮(zhèn)土地使用稅，各地稅負(fù)不一，每年每平米0.6～30元，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)也就越高。從以上分析可以看出，土地的開發(fā)涉及了絕大部分的地方稅種，因此，土地開發(fā)涉及的稅收鏈條之長，足以引起地方政府的高度重視。

2.以GDP及財(cái)政收入為核心的政績考核體制有關(guān)。（1）在財(cái)政分權(quán)、政治集中的體制下，地方政府官員具有通過做大GDP和增加財(cái)政收入來顯示政績，以此獲得晉升的激勵，這種以GDP和財(cái)政收入為核心的政績考核體制便成為地方政府追求土地財(cái)政的內(nèi)在動力。（2）土地作為一種稀缺資源，在我國屬于公有，地方政府可以運(yùn)用行政權(quán)力輕易且廉價地從農(nóng)民手中取得，再以拍賣的方式競價出售。雖然為黨紀(jì)國法所不容，但事實(shí)上，一些行政官員代表政府在同開發(fā)商交易的過程中，可以得到大量的灰色甚至黑色收入，這在近些年各地層出不窮并且數(shù)額越來越觸目驚心的土地案件中表現(xiàn)得十分明顯。（3）與其他一些地方稅種小而分散，不易征收的特點(diǎn)相比，土地收入巨大，集中并且容易取得。另一個原因還在于很長時間里，我國的預(yù)算體系不健全，土地收入作為預(yù)算外資金，人大很難進(jìn)行有效監(jiān)督，地方政府在資金的使用方面也就更加隨心所欲，不受限制。

3.工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的歷史進(jìn)程和中國人的傳統(tǒng)習(xí)慣為土地財(cái)政的發(fā)展提供了客觀環(huán)境。中國目前正處于工業(yè)化的中后期，已經(jīng)成為“世界工廠”，主要的制造業(yè)基地。工業(yè)品的生產(chǎn)需要大量的土地來建造廠房；隨著工業(yè)化的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民離開土地，進(jìn)入城市工作和生活，城鎮(zhèn)化的速度和規(guī)模也隨之加快，需要大量的住房等生活資料，也促進(jìn)了第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市規(guī)模的擴(kuò)大，增加了對土地的需求。受傳統(tǒng)觀念的影響，中國人對住房的需求以購買和擁有為最終目的，甚至作為一種資產(chǎn)保值增值的手段，而不是以租賃居住為主。這些因素給地方政府的土地政策提供了巨大的、剛性的需求市場。

二、“土地財(cái)政”隱藏著巨大的風(fēng)險(xiǎn)

1.土地財(cái)政具有不穩(wěn)定性和不可持續(xù)性。在現(xiàn)行的土地批租制下，政府就一次性地收取50～70年土地收益，這為地方政府以地生財(cái)提供了便利。但市場有冷暖，并且受到國家越來越嚴(yán)厲地調(diào)控的影響，房地產(chǎn)市場自身也有周期性變動，當(dāng)市場發(fā)生變化，原來的供不應(yīng)求就會轉(zhuǎn)化為供過于求，土地流拍、降價就不可避免，土地生財(cái)難以為繼。日本、美國等許多國家的教訓(xùn)說明，過度地依靠房地產(chǎn)來刺激經(jīng)濟(jì)的繁榮，都會引發(fā)房地產(chǎn)泡沫，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)危機(jī)。

2.土地財(cái)政嚴(yán)重?fù)p害了國民的利益。征地中各產(chǎn)權(quán)主體地位不平等、交易不公平使得農(nóng)民失去了分享土地增值收益的權(quán)利，越來越多的農(nóng)民成為失地又失業(yè)的弱勢群體。同時，越來越高的地價催高了商品房的價格，給普通的民眾帶來的壓力會越來越大，不斷攀升的房價，不僅嚴(yán)重地?cái)D壓了工薪階層的消費(fèi)需求，同時構(gòu)成了新生代農(nóng)民進(jìn)城難以逾越的屏障，擴(kuò)大了居民之間的財(cái)產(chǎn)收入差距，給轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，依靠消費(fèi)拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)中國的現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)增加了不利因素。

3.土地財(cái)政還可能會引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)。近年來在城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資上，地方政府獲得的抵押貸款增長較快。據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計(jì)，截至2009年末，地方政府融資平臺貸款余額為7.38萬億元。而賣地收入是還貸的主要來源。審計(jì)署公布的情況表明，截至2009年底，審計(jì)調(diào)查的18個省、16個市和36個縣本級，政府性債務(wù)余額合計(jì)2.79萬億元。從債務(wù)余額與當(dāng)年可用財(cái)力的比率看，有7個省、10個市和14個縣本級超過100%，最高的達(dá)364.77%。這些貸款時間較短，一般在2年以內(nèi)，如果土地出讓維持在較高的價格水平上，地方政府可以順利償還貸款，但如果土地價格下降，地方政府就必須用其他方式取得財(cái)政收入來還款。在國家宏觀持續(xù)控制房地產(chǎn)市場的情況下，以政府信用貸款的規(guī)模會超過財(cái)政收入的承受能力，帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)會很大。

三、改革土地財(cái)政的政策建議

地方政府必須放棄土地財(cái)政，擺脫對土地財(cái)政和房地產(chǎn)市場的過度依賴。沒有任何一個大國是靠土地財(cái)政來支撐政府支出、提供公共物品的，只有通過產(chǎn)業(yè)振興獲得持續(xù)的稅收進(jìn)行公共財(cái)政運(yùn)作。

1.通過綜合性的配套改革，降低地方政府經(jīng)營土地財(cái)政的激勵。財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下放以及政績考核機(jī)制是造成地方政府依賴土地財(cái)政的一個重要原因。必須建立多元化的公共投資機(jī)制，在財(cái)政支出上，中央政府要適當(dāng)增加事權(quán)，減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。在政績考核上要改變GDP和財(cái)政收入至上的考核體制，建立綜合考慮經(jīng)濟(jì)增長率、資源消耗強(qiáng)度、社會保障率、居民收入增長率、社會治安破案率、人口自然增長率等諸多指標(biāo)在內(nèi)的以人為本的政績考核體系，降低地方政府謀求預(yù)算外收入的動機(jī)。

2.建立國有土地收益基金制度。政府當(dāng)期獲得的土地出讓收入實(shí)際上是讓渡未來若干年土地使用權(quán)的收益。因此應(yīng)當(dāng)改革“土地財(cái)政”的城市經(jīng)營模式，從土地出讓收入中預(yù)留一部分資金，以保障城市建設(shè)和發(fā)展的可持續(xù)性。建立中央、省和縣三級國有土地收益基金，實(shí)行分賬核算。通過建立國有土地收益基金，可以遏制地方政府的短期行為，建立良性的土地收益管理機(jī)制，保證農(nóng)地征收、城市建設(shè)和發(fā)展有穩(wěn)定的資金來源。

3.完善土地稅制，形成科學(xué)合理的土地稅收體系。提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率，適時開征物業(yè)稅。應(yīng)將所有的城鎮(zhèn)建設(shè)用地者納入征收范圍，同時提高城鎮(zhèn)土地使用稅稅率。待條件成熟時，與房產(chǎn)稅合并開征統(tǒng)一的物業(yè)稅；完善土地增值稅，擴(kuò)大土地增值稅征收范圍，要能覆蓋引起土地增值的所有情況。提高耕地占用稅稅率，通過稅收杠桿促進(jìn)節(jié)約和集約用地，保護(hù)耕地。

4.改革完善現(xiàn)有稅制，開辟增加地方財(cái)政收入的新來源。中西部地區(qū)不可能再走一些東部城市發(fā)展的老路，過度依賴房地產(chǎn)的發(fā)展，只有在一定范圍內(nèi)控制地價，才能給產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供良好的條件和環(huán)境。同時，中西部地區(qū)有豐富的自然和礦產(chǎn)資源，適時增加資源稅的范圍和提高資源稅的征收幅度，不僅能增加中西部地區(qū)的財(cái)政稅收，減少對土地財(cái)政的依賴，也能促進(jìn)全社會集約節(jié)約使用自然資源，保護(hù)環(huán)境，減少對環(huán)境的破壞，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

在中國現(xiàn)代化的過程中，土地財(cái)政曾經(jīng)發(fā)揮過重要的作用。但是隨著改革的深入，其弊端也已成為可持續(xù)發(fā)展的障礙。切實(shí)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀就必須讓土地財(cái)政逐步退出歷史舞臺。

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4.昌忠澤.土地財(cái)政隱藏的風(fēng)險(xiǎn)及相關(guān)的對策建議.山東財(cái)政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011（1）

（作者單位：中共焦作市委黨校經(jīng)濟(jì)管理教研部 河南焦作 454000）

（責(zé)編：賈偉）