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        現(xiàn)代政府行政管理體制工具理性主義的價值與弊端

        2013-04-29 00:00:00張平
        經(jīng)濟(jì)師 2013年7期

        摘 要:亞里斯多德曾經(jīng)說過:“任何技術(shù)的工具都決不會沒有局限”。那么,按照工具理性主義建構(gòu)起來的現(xiàn)代政府的行政體制,即現(xiàn)代官僚制,作為現(xiàn)代國家管理的強(qiáng)大政治工具,在保有工具理性主義優(yōu)勢的同時,當(dāng)然也不可避免地會存在相應(yīng)的問題和缺陷。我國正處于社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程中,政府管理體制也存在著一個實(shí)現(xiàn)“現(xiàn)代化”的問題,所以,建構(gòu)與完善現(xiàn)代政府官僚體制是不可逾越的階段。在這一過程中,不能只注重政府行政管理體制工具理性主義設(shè)計(jì)的正面價值,而且應(yīng)防范其制度缺陷和不足的危害。這對于構(gòu)建符合時代要求的現(xiàn)代化政府管理體制,實(shí)現(xiàn)社會民主與公平具有重要的價值和意義。

        關(guān)鍵詞:現(xiàn)代官僚制 工具理性主義 價值 弊端

        中圖分類號:C936 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A

        文章編號:1004-4914(2013)07-020-03

        一、現(xiàn)代政府行政管理體制的工具理性主義基礎(chǔ)

        在馬克斯·韋伯(Max Weber)之前,社會科學(xué)研究的方法論基礎(chǔ)是以制度價值作為標(biāo)準(zhǔn)的。但是,韋伯在研創(chuàng)理性官僚制模型時卻獨(dú)辟蹊徑,改從理性工具主義的視角對適合大工業(yè)時代組織管理的機(jī)制進(jìn)行研究和設(shè)計(jì),從而創(chuàng)立了理性官僚制理論。由于韋伯對理性官僚制進(jìn)行設(shè)計(jì)的理念基礎(chǔ)是工具理性主義,所以現(xiàn)代官僚制在本質(zhì)上是一種在技術(shù)理性指導(dǎo)下,追求客觀性、精確性和效率的理性工具。盡管德國杰出的法學(xué)家斯曼德(Rudolf Smend)曾經(jīng)責(zé)難韋伯的理論,認(rèn)為,“韋伯應(yīng)對行政機(jī)構(gòu)是理性機(jī)器及官員是技術(shù)職員這種錯誤概念負(fù)有責(zé)任?!钡@也恰恰從相反的方面證明了韋伯對現(xiàn)代官僚制進(jìn)行設(shè)計(jì)的初衷與核心理念。事實(shí)上,韋伯的目的就是要使理性官僚制成為一種純粹技術(shù)的理性工具?;蛘哒f,韋伯在當(dāng)初設(shè)計(jì)他的官僚制模型的時候根本就沒有考慮價值的因素。因?yàn)榘凑枕f伯的觀點(diǎn),“啟蒙的歷史就是一部工具理性高度張揚(yáng)和價值理性黯然失色的歷史。”所以,對政治和社會價值目標(biāo)的忽視乃至威脅和傷害,似乎成了官僚制發(fā)展過程中情理之中的事。當(dāng)然,這并不表示這種“忽視”沒有問題,官僚制的這些缺陷帶來了一系列的問題,韋伯也曾經(jīng)對此表示了“憂懼”,并試圖通過一種人文主義的回護(hù)來加以彌補(bǔ)。

        現(xiàn)代官僚制以工具理性主義為基礎(chǔ),實(shí)際上具有兩個方面的重要意義。第一,反對專制。這聽起來似乎是一個有問題的判斷。因?yàn)?,眾所周知,官僚制的?nèi)核是趨向極權(quán)和專制的權(quán)威主義。盡管從某種意義上說,現(xiàn)代理性官僚制只是一種中性的管理工具。但實(shí)際上它也是資產(chǎn)階級在反對封建君主專制過程中發(fā)展和建立起來的政府體制模式。是資產(chǎn)階級民主政治的不可缺少的內(nèi)容和有機(jī)組成部分。其基于科學(xué)化、客觀化、形式化的工具理性主義原則和置身于國家法律框架之內(nèi)運(yùn)作并接受民主機(jī)構(gòu)監(jiān)督和控制的機(jī)制,顯然是包含著大量而豐富的科學(xué)、民主與法治因素的。這些原則和機(jī)制的設(shè)置,可以有力地遏制和消除管理過程中的“人治”問題,而遵從“法治”的原則。因此,盡管官僚制從其內(nèi)在本質(zhì)上具有“非民主”(non-democracy)的傾向,但它的制度設(shè)計(jì)和工作原則卻都是指向法治和民主,而反對專制的。第二,適應(yīng)了現(xiàn)代工業(yè)社會對大規(guī)模組織進(jìn)行管理的客觀需要。現(xiàn)代官僚制之所以受到普遍接受,與其工具理性主義的思想內(nèi)核有著直接的關(guān)系。在現(xiàn)代工業(yè)社會,包括后工業(yè)社會,已經(jīng)發(fā)展到這樣一種狀況:在規(guī)模龐大的工業(yè)領(lǐng)域,只有進(jìn)行精細(xì)的分工,并借助先進(jìn)的“機(jī)器”的力量迅速高效地完成生產(chǎn)和加工的任務(wù)。否則,離開了那些機(jī)器的手段,一切都將歸于停滯和倒退。然而,在政治和社會領(lǐng)域,現(xiàn)代社會的進(jìn)步與發(fā)展也帶來大量而繁重的管理任務(wù)和問題需要完成和解決。特別是面對國家這樣龐大的政治組織,以及整個社會這么龐雜的體系,用什么樣的方法和手段才能完成和解決每一天都以萬計(jì)出現(xiàn)的任務(wù)和問題呢?顯然,像工業(yè)領(lǐng)域一樣,這里也需要一種政治領(lǐng)域的“機(jī)器”手段和工具來完成這樣繁重而復(fù)雜的任務(wù),否則,現(xiàn)代國家將無法治理整個國家和社會。而理性官僚制恰恰就是按照理性工具主義的原則設(shè)計(jì)出的這樣一種“機(jī)器”。它的出現(xiàn)和運(yùn)用雖然也帶來了很多的問題,但它畢竟像轟鳴在工業(yè)領(lǐng)域的機(jī)器一樣以它巨大的推動力,推動了現(xiàn)代國家和社會的不斷發(fā)展與進(jìn)步。

        二、現(xiàn)代政府行政管理體制工具理性主義的價值

        1.理性官僚制模型的理論價值。事實(shí)上,現(xiàn)實(shí)中的理性官僚制是按照馬克斯·韋伯的理性官僚制模型構(gòu)建起來的。盡管韋伯認(rèn)為:“根據(jù)全部經(jīng)驗(yàn),純粹的官僚體制的行政管理,即官僚體制集權(quán)主義的、采用檔案制度的行政管理,精確、穩(wěn)定、有紀(jì)律、嚴(yán)肅緊張和可靠,……形式上可以應(yīng)用于一切任務(wù),純粹從技術(shù)上看可以達(dá)到最高的完善程度,在所有這些意義上是實(shí)施統(tǒng)治形式上最合理的形式?!钡牵碚撆c現(xiàn)實(shí)總是存在著差距,現(xiàn)實(shí)中的官僚制在發(fā)揮了它應(yīng)有的作用證明了它存在的巨大價值的同時,也顯露出眾多的缺陷和弊端。然而,我們不能因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中官僚制的弊端的存在而否定現(xiàn)代官僚制的根本價值,否認(rèn)韋伯理性官僚制模型的價值和作用。實(shí)際上,韋伯提出的理性官僚制只是一個理想上的理論模型。它“是在總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上經(jīng)過高度抽象形成的一種理想化的組織機(jī)構(gòu)類型和形式,是消解了實(shí)質(zhì)的價值因素而走向客觀化、形式化的理性工具?!庇捎谶@一理性工具的理論模型是現(xiàn)代官僚制的最理想形式,所以,它的理論價值就在于給我們反觀現(xiàn)實(shí)中的官僚制和修正其弊端提供理論參照和依據(jù)。理論來源于現(xiàn)實(shí),但同時又高于現(xiàn)實(shí)。正確與科學(xué)的理論原則總是在無形中對與它有偏差的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生一種矯正和約束的力量。當(dāng)然,現(xiàn)實(shí)制度實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和知識的積累也可以修正和補(bǔ)充韋伯官僚制理論模型的缺陷和不足。

        現(xiàn)代官僚制,作為一種適合管理現(xiàn)代國家和社會的理性工具,已經(jīng)被現(xiàn)代國家所被普遍接受。因此,可以說,韋伯的理性官僚制模型在世界范圍內(nèi)都具有普遍的指導(dǎo)意義。對于發(fā)展中國家來說,由于現(xiàn)代民主化和政治制度化的不足,政府官僚制還處于建構(gòu)、發(fā)展和完善的時期,所以,理性官僚制模型對于這些國家的理論指導(dǎo)意義尤其突出。這是因?yàn)?,馬克斯·韋伯的理性官僚制是完全建構(gòu)在工具理性主義基礎(chǔ)之上的一種管理工具,它奉行科學(xué)、理性、客觀、法治等制度原則。官僚制所的這些制度原則,會與發(fā)展中國家普遍存在的科學(xué)理念相對落后、理性不足、人治現(xiàn)象嚴(yán)重等發(fā)生直接沖擊。因此,從某種意義上說,發(fā)展中國家推進(jìn)現(xiàn)代官僚制建構(gòu)與完善的過程,也就是推動國家走上科學(xué)化、理性化和民主化的過程;而對于發(fā)達(dá)國家來說,由于官僚制發(fā)展過程中工具理性主義和制度主義的泛濫,導(dǎo)致出現(xiàn)了“過度組織化”(over-systematization)的現(xiàn)象。在面對后現(xiàn)代社會更加繁重和復(fù)雜的管理任務(wù)和各種變動不居的社會關(guān)系時,表現(xiàn)出處理笨拙與僵化的趨勢?,F(xiàn)代官僚制工具理性主義所能提供的要件,已經(jīng)不能滿足20世紀(jì)中期以來洶涌澎湃的民主浪潮帶給人們對民主、人性和人文關(guān)懷的渴求。這時,理性官僚制與現(xiàn)實(shí)需求之間的偏差空前擴(kuò)大,理性官僚制理論過于刻板、缺乏人文考慮,容易忽視民主價值的缺陷凸顯出來。因此,現(xiàn)代官僚制理論遭到普遍的批評。但是,隨著世界范圍內(nèi)政府官僚制改革運(yùn)動的興起和深入,現(xiàn)代官僚制理論必將得到修正、豐富和發(fā)展,并繼續(xù)指導(dǎo)和服務(wù)于現(xiàn)代國家的政治實(shí)踐。

        2.現(xiàn)代政府行政管理體制(官僚制)在國家治理中的不可替代性?,F(xiàn)代官僚制,自從它誕生之日起就一直處于爭議之中,并遭到各種各樣的批評,但這并沒有妨礙它成為一種發(fā)展迅速并被現(xiàn)代國家所普遍接受的政府和社會管理體制。這樣的事實(shí)只能說明一個問題,那就是現(xiàn)代官僚制所奉行的工具理性主義的核心價值在現(xiàn)代社會是有效的,理性官僚制是人們迄今所發(fā)現(xiàn)的能夠承擔(dān)現(xiàn)代社會大規(guī)模組織管理重任的最適合的工具。到目前為止,世界上還沒有哪一種類型的管理體制能夠取代現(xiàn)代官僚制在現(xiàn)代社會的統(tǒng)治地位。因此,盡管人們對現(xiàn)代官僚制的指責(zé)和批評俯拾皆是,但現(xiàn)代官僚制在當(dāng)代社會的不可替代性也充分顯示了工具理性主義在現(xiàn)代社會的價值。一方面,現(xiàn)代國家公共事務(wù)管理更加技術(shù)化,復(fù)雜化和專業(yè)發(fā)展的趨勢,使壟斷現(xiàn)代管理知識和技術(shù)的官僚制的地位更加不可動搖;另一方面,通過20世紀(jì)70、80年代以來的政府改革運(yùn)動,現(xiàn)代官僚制在管理理念、方式和價值追求等方面都有了大幅度的改革與調(diào)整,其活力和生命力有了進(jìn)一步的增強(qiáng)。從總體上說,公眾對政府的滿意度也在逐漸回升。因此,現(xiàn)代官僚制在現(xiàn)實(shí)政治中的生命力依然強(qiáng)勁,這都表明工具理性主義的價值是不容忽視的。

        至于官僚制所存在的弊端和缺陷,我們也應(yīng)該正確看待。事實(shí)上,任何一種制度或體制都不可能是完美無缺的,存在制度缺陷和不足是再正常不過的。因此,問題不在于有沒有弊端,關(guān)鍵是我們應(yīng)當(dāng)如何面對,如何認(rèn)識,又怎樣盡最大限度地用我們的智慧去克服這些弊端。事情往往是利弊共存的。比如說,韋伯對官僚制的設(shè)計(jì)是以工具理性主義為基礎(chǔ),在拋開價值因素的前提下,從純“技術(shù)”的角度來考慮的,因而很容易造成對民主、人性等價值目標(biāo)的忽略和傷害。但是,從某種程度上說,也正是因?yàn)檫@種設(shè)計(jì)才使之成為現(xiàn)代國家管理的得力工具。沒有現(xiàn)代官僚制,現(xiàn)代國家的治理是不可想象的。哈利維說:“官僚機(jī)構(gòu)之所以會給民主造成威脅,是由于它可以作為一種增進(jìn)國家統(tǒng)治力量的高效率工具的作用,因而可能在某種情況下成為國家進(jìn)行壓迫手段的緣故?!彼?,官僚制的工具理性主義理念或許會影響或威脅一定的政治或社會價值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),但其作用和價值卻是主要的??傊瑢τ谡莆蘸筒倏毓倭胖频拿裰鳈C(jī)構(gòu)(議會和政黨等)來說,則應(yīng)該通過更加科學(xué)的制度設(shè)計(jì)和高超的策略來控制和監(jiān)督官僚制,使它在規(guī)模上回縮,在價值追求上向民主的方向回歸。

        三、現(xiàn)代政府行政管理體制工具理性主義的弊端

        1.非人格化的危害。作為對古代專制官僚制的一種否定,或者現(xiàn)代官僚制自身的一種進(jìn)步,“非人格化”(包括制度規(guī)章的“非人格化”和對管理對象的“非人格化”)成為現(xiàn)代官僚制的突出特征。實(shí)質(zhì)上,“非人格化”的邏輯起點(diǎn)就在于把現(xiàn)代官僚制看作一種理性技術(shù)工具。因?yàn)椋热皇恰肮ぞ摺碑?dāng)然就不會有“人格特征”,也就是“非人格化”(non-personality)的。

        非人格化,在制度層面上就意味著,官僚制像一架機(jī)器或一個工具一樣,只能按照設(shè)計(jì)者意圖和安排運(yùn)作,組織內(nèi)部的官員也只能像機(jī)器上的零件一樣,在各自的位置上發(fā)揮自己的作用,而不能有位置和功能上的逾越。制度和規(guī)章“非人格化”設(shè)計(jì)的好處在于,能夠消除官僚體系中由于權(quán)力節(jié)制而導(dǎo)致的人身依附和工作中的主觀隨意性現(xiàn)象。但是,其弊端也是非常明顯的。因?yàn)樵谶@種冷冰冰的制度規(guī)章的束縛之下,“每一個官員就是一種完全沒有感情、沒有欲望的機(jī)器的一個零件,只能在形式化的規(guī)章制度允許的范圍內(nèi)運(yùn)作”。換言之,官僚制下的官員就是一個被剔除了愛恨與激情,只剩下所負(fù)責(zé)的一般義務(wù)與職能的“概念人”。這種沒有情感的“概念人”當(dāng)然也就不會有積極性、創(chuàng)造性和工作熱情。而長期被禁錮在這種“鐵籠”(ironcage,韋伯語)之中的官員的個性必然會受到壓抑,人的價值和主體精神也不能得到充分的體現(xiàn)。所以,阿爾弗雷德·韋伯(Alfred Weber)曾經(jīng)批評“官僚制是個人自由的死敵,它反對任何大膽的政策創(chuàng)新。下級服從上級壓抑個性的張揚(yáng)……官僚作風(fēng)敗壞人格,使道德陷于貧困。”

        非人格化,在對待管理對象的層面上,則意味著,官僚制或政府官員向公眾提供管理和服務(wù)的時候,他們必須像一臺“沒有人格特征”的機(jī)器一樣工作,像一個工具一樣運(yùn)轉(zhuǎn)。它必須不能因?yàn)榉?wù)的對象是誰,怎么樣,而使自己的做法有所不同。因?yàn)椋皇且粋€按照既定的程序運(yùn)轉(zhuǎn)的理性的工具。否則,一旦官僚組織的成員在工作中表現(xiàn)出人格化的傾向,官僚機(jī)構(gòu)的制度約束力和權(quán)力結(jié)構(gòu)的縱向壓力馬上就會出面糾正。因此,正是“非人格化”這種“官僚制的形式合理性設(shè)計(jì),使官僚制組織成了一個純粹的技術(shù)體系,把人淹沒在冷冰冰的技術(shù)主義之中了?!?/p>

        2.純技術(shù)的導(dǎo)向帶來的問題。理性官僚制是一個純粹的技術(shù)性體系,它所體現(xiàn)的是近代資本主義發(fā)展過程中形成的工具理性原則。工具理性主義的特點(diǎn)就是,它只考慮活動的效率和技術(shù)可能性,而不會附加價值因素實(shí)現(xiàn)的可能。所以,我們在官僚制結(jié)構(gòu)中看到的冰冷的“非人格化”原則,僵硬剛性的機(jī)械運(yùn)作,以及對技術(shù)合理性和效率的追求,都顯示出其作為一種社會機(jī)器組織的特征。但是,這種過分強(qiáng)調(diào)和單純追求工具理性主義的傾向,必然會導(dǎo)致其對各種價值目標(biāo)的忽略和公務(wù)倫理的淪喪。

        博森和矢澤修次郎說:“官僚制這一嚴(yán)密、合理如同機(jī)械的社會組織,給人類的全部生活以重大影響?!钡牵@種影響理所當(dāng)然地應(yīng)該包括負(fù)面和不利的方面,而不僅僅是成績和貢獻(xiàn)。

        韋伯拋開價值標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建理性官僚制的做法可能帶來的危險是,官僚制撇開價值因素只注重追求技術(shù)合理性的做法,會使官僚制的運(yùn)轉(zhuǎn)陷入一種價值目標(biāo)“缺少”的狀態(tài)。于是,組織成員便很容易地將對制度規(guī)章的遵奉假想為組織的價值目標(biāo)。從而導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)目的的手段卻轉(zhuǎn)化為目的本身的“異化”現(xiàn)象。阿爾布羅在談到莫頓(Robert Merton)的觀點(diǎn)時也指出,“莫頓認(rèn)為,強(qiáng)調(diào)行政中的精確性和可靠性,很可能導(dǎo)致自我拆臺。統(tǒng)治,本來是被用為達(dá)到目的的手段,但它卻可能自身就成為目的?!被蛟S,韋伯拋開價值因素研究理性官僚制模型的理論前設(shè)是:既然官僚制是一種工具,那么它就不應(yīng)該負(fù)載任何價值目標(biāo)。然而,這種看法卻未必是恰當(dāng)?shù)?。因?yàn)?,官僚制畢竟是由現(xiàn)代社會的精英分子組成的組織群體,它不可能同一般器物的工具一樣沒有自己的利益目標(biāo)和價值追求。所以,“事實(shí)上,公共行政具有追求或要求多元的,有時甚至于沖突的多元價值的特質(zhì)。公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石,強(qiáng)調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴(yán)、社會公正、公共利益、社會責(zé)任等多元價值的。過分強(qiáng)調(diào)對效率和工具理性的追求,使公共行政無力反省公共行政以及公共服務(wù)的根本價值、目的,將其矮化為執(zhí)行與管理之工具,不但無力負(fù)起公共行政對民主政治價值捍衛(wèi)責(zé)任,也無法實(shí)現(xiàn)提升公民道德生活的任務(wù)與使命?!?/p>

        另外,理性官僚制只從純技術(shù)理性的視角,用剛性的制度和規(guī)則來構(gòu)建官僚制的“鐵籠”來約束組織和官員們的行為,但卻忽視了對組織公務(wù)倫理的關(guān)注。換句話說,在韋伯的設(shè)計(jì)中根本就沒有考慮“人”的因素。所以,從人性假設(shè)的角度來看韋伯的管理理論,其理論預(yù)設(shè)仍然是“經(jīng)濟(jì)人”的人性假設(shè)。這種理論假設(shè)的缺陷是顯而易見的,它在公共行政領(lǐng)域造成的一個直接后果,就是公務(wù)倫理的淪喪。而在更加注重人和人文關(guān)懷因素的今天,經(jīng)濟(jì)人假設(shè)招致了許多的批評?!耙?yàn)槔碚摬粌H可以是事實(shí)的反映,也可能引導(dǎo)人們走到理論假設(shè)的方面上去。在這樣的人性假設(shè)下,公務(wù)倫理也便失去了存在的價值和依據(jù),而事實(shí)上,良好的公務(wù)倫理是十分重要的?!?/p>

        3.形式主義的弊害。嚴(yán)格遵守官僚制規(guī)章,實(shí)現(xiàn)民主的前提。但是,官僚制卻極容易導(dǎo)致對制度和規(guī)章的過分強(qiáng)調(diào)甚至崇拜。而由此產(chǎn)生的形式主義(red tape)卻以其形式合理性的外表掩蓋了價值合理性的內(nèi)在虛無。國家和社會管理的目標(biāo),也由此變成了一種蒼白的管理過程,卻丟棄了它的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。因此,“恪守規(guī)則處理業(yè)務(wù)是實(shí)現(xiàn)組織目的所必不可少的條件,但過分強(qiáng)調(diào)和墨守成規(guī),必然會使遵守規(guī)則這一實(shí)現(xiàn)目的的手段變?yōu)楣ぷ鞯哪康?,從而缺乏?yīng)變力和靈活性,使事務(wù)的處理變得繁瑣,最終導(dǎo)致形式主義?!?/p>

        為什么官僚制會極容易產(chǎn)生形式主義呢?這是因?yàn)?,官僚制?guī)章是官僚制運(yùn)行的制度基礎(chǔ),官僚制鼓勵對制度和規(guī)章的強(qiáng)調(diào)和崇拜,目的在于使組織成員形成對這些制度和規(guī)章的“強(qiáng)烈的正面感情”,以產(chǎn)生一種對制度和規(guī)章自覺遵守的“從眾”行為。從而為整個組織的秩序狀態(tài)和協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)提供良好的制度環(huán)境。然而,官僚制這種鼓動一種強(qiáng)制性的對規(guī)章的迷戀的行為,往往會導(dǎo)致形式主義?!斑@也就是說,組織要求的東西從它的目標(biāo)變成了它的規(guī)章了,在這種情況下,本來是作為官僚機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)其目的的工具規(guī)章自己變成了目的。”因此,這就必然從根本上損害它的有效性。

        事實(shí)上,“把官員束縛于僵硬的規(guī)章之內(nèi),并不能保證效率。只有使官員與整個組織的目標(biāo)認(rèn)同,使其根據(jù)自身對情勢的理解調(diào)整行為,高效率的行政才能實(shí)現(xiàn)?!爆F(xiàn)在,隨著現(xiàn)代應(yīng)用科學(xué)的發(fā)展,官僚制機(jī)構(gòu)制度與規(guī)章的剛性也有了相應(yīng)的調(diào)整和變化。例如,行政機(jī)構(gòu)在工作范圍的確定和處理問題的過程中更具有靈活性,而專家也被賦予更多的自由裁量權(quán)。但自由裁量權(quán)同樣也給官僚制規(guī)章的執(zhí)行帶來困惑。也就是說,在執(zhí)行規(guī)章時,如果官員按照自己的判斷來決定其行動,這往往會使他們陷入一種兩難的境地。因?yàn)椋绻爸覍?shí)地依從于條文規(guī)章,通常要被指責(zé)為官僚作風(fēng),過分地依賴于創(chuàng)造性的實(shí)現(xiàn)法規(guī)的精神而不只是其詞句,通常又被指責(zé)為濫用權(quán)力或干預(yù)立法權(quán)?!钡?,無論如何,隨著現(xiàn)代國家公共事務(wù)日趨復(fù)雜化和某些事務(wù)需要應(yīng)急管理的狀況,都說明官僚機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)保有一定的自由裁量權(quán),才能應(yīng)對復(fù)雜的情勢和突發(fā)事件的處理。如果官僚們執(zhí)迷于規(guī)章而墨守成規(guī),官僚制就會變成一種僵硬的組織,當(dāng)它面對變化中的狀態(tài)和特殊狀況的出現(xiàn)時,就會表現(xiàn)出一種“無能”。

        4.官僚制“神秘主義”的成因和弊端。官僚制是奉行“神秘主義”原則的。實(shí)際上,官僚制的神秘主義,又被稱作官僚制運(yùn)行的“封閉性”原則。也就說,官僚體系大部分活動的重要領(lǐng)域都不在公眾的監(jiān)督之下,普通的民眾一般無法了解官僚機(jī)構(gòu)的內(nèi)部運(yùn)作過程。除非官方進(jìn)行公布,否則要了解政府內(nèi)部的重要信息和資料是不可能的。因?yàn)?,保密,幾乎成了政府官僚機(jī)構(gòu)日常工作中的一個通行規(guī)則。然而,官僚制機(jī)構(gòu)為什么總是奉行“神秘主義”的工作原則呢?第一,封閉性的神秘主義,可以增加政府權(quán)威和魅力,給政府形象披上一層神秘的面紗。事實(shí)上,不管是傳統(tǒng)的專制政府還是現(xiàn)代的民主政府,都需要在廣大民眾中有一個受尊崇的形象和權(quán)威的魅力,這對于增加政府的合法性和順利開展政府管理工作都具有非常重大的意義。保持神秘,或保密正是達(dá)到這種效果的最好的途徑和方法。因?yàn)?,人類的本性就是,對于自己不了解的和神秘莫測的東西總是充滿了好奇、敬畏、崇拜和佩服。而這些都正是政府需要人們對他所應(yīng)有的態(tài)度。因此,神秘主義的工作方式就成了所有政府不約而同的選擇。第二,客觀上要求需要保密的情況。首先,現(xiàn)代國家的政府掌握著國家、社會和個人的大量的方方面面的資料和信息。這些信息,有的涉及國家安全與軍事秘密,有的涉及國家的經(jīng)濟(jì)安全與社會發(fā)展,有的涉及公民個人的隱私權(quán)……由此可見,政府需要保密的信息和資料確實(shí)也夠多的。所以,官僚機(jī)構(gòu)奉行神秘主義的保密原則也是有其客觀原因的。另外,政府的政策過程也是一個需要保密的內(nèi)容。因?yàn)椋囊豁?xiàng)政策小則可能會涉及到許多方面的利益,大則可能涉及整個國家局勢的安全和穩(wěn)定以及未來的發(fā)展前途。所以,在這些政策未制定完成并決定公布之前,實(shí)際上都是處于保密和半保密狀態(tài)。以免政策內(nèi)容泄漏給政府的行動帶來不確定的因素。所以,盡管我們說“開放性是民主政治的基石”,但毫無原則的要求一概開放,在實(shí)際的政治過程中是行不通的。政府工作的保密,有著它必要性的一面。第三,抵制議會和其它民主監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督與檢查。由于議會對政府擁有監(jiān)督和檢查的權(quán)力,而對官僚制內(nèi)部信息的了解與資料的掌控會給議會監(jiān)督和控制官僚機(jī)構(gòu)提供實(shí)質(zhì)性的依據(jù)或證據(jù)。這就有可能成為議會削弱政府某一方面的權(quán)力,影響其既得利益的機(jī)會。所以,為了保持和擴(kuò)大自己的權(quán)力并保護(hù)自己的利益,官僚機(jī)構(gòu)總是對議會采取保密的做法,并人為地給議會試圖了解官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部情況的行動設(shè)置障礙,以防止他們獲得對自己不利的情報(bào)、資料和信息。官僚制這種抵制監(jiān)督的神秘主義行為,顯然是有違現(xiàn)代民主的政治原則的。在這一點(diǎn)上,官僚機(jī)構(gòu)應(yīng)該放棄其神秘主義的做法,將議會需要了解的內(nèi)容如實(shí)向它公開,以接受民主監(jiān)督。

        總之,由于官僚體系的特點(diǎn)和政府角色的特殊性,神秘主義的工作原則對于官僚機(jī)構(gòu)來說是具有其價值和意義的。但是,由于官僚制封閉性和神秘主義的工作原則,使得政府官僚的很多行為和過程都處于民眾、媒體和其它監(jiān)督機(jī)關(guān)的視線之外。而這就給一些人借“保密”之名,行官僚制主義和權(quán)力腐敗之實(shí)提供了一種保護(hù)性的“屏障”。所以,盡管官僚制的工作原則要求保密,“而民主所要求的卻是讓人民廣泛了解政府工作過程,以便讓大家能夠有充分的資訊來做出判斷,并使明智的選擇能做得出來?!痹诋?dāng)代,政府“去魅化”(disenchantment)(即非神秘化)和政務(wù)公開已經(jīng)成為現(xiàn)代政府的通行做法。因此,現(xiàn)代政府在做好必要的保密工作的同時,應(yīng)該最大限度地向公眾公布政府的工作過程和可以了解的信息,以滿足人民的知情權(quán),自覺接受人民的監(jiān)督。

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        (作者單位:西華大學(xué) 四川成都 610000)(責(zé)編:賈偉)

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