摘 要：2008年2月，黨的十七屆二中全會(huì)明確指出，要推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度。所謂財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，是以財(cái)政部門為主體運(yùn)用一定的評(píng)價(jià)準(zhǔn)則、評(píng)價(jià)指標(biāo)和評(píng)價(jià)方法，對(duì)財(cái)政支出資金的相關(guān)性、效率、效果、可持續(xù)性等進(jìn)行客觀、科學(xué)、公正的評(píng)價(jià)。

關(guān)鍵詞：績(jī)效評(píng)價(jià) 公共財(cái)政 績(jī)效預(yù)算 財(cái)政監(jiān)督

中圖分類號(hào)：F812.4

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2013）07-048-02

財(cái)政支出績(jī)效管理的改革是政府公共服務(wù)機(jī)制的實(shí)踐創(chuàng)新，開始于西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家，例如美國(guó)于1993年頒布了《政府績(jī)效與結(jié)果法案》，實(shí)現(xiàn)了績(jī)效立法的突破，而其他如英國(guó)、澳大利亞等國(guó)家基本上建立了較為完善的績(jī)效評(píng)價(jià)制度和體系。我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的改革是地方政府試點(diǎn)早于中央政府，從2000年湖北省率先在恩施市小規(guī)模試點(diǎn)開始到2003年財(cái)政部對(duì)中央科教文部門7個(gè)項(xiàng)目資金進(jìn)行支出績(jī)效評(píng)價(jià)，形成我國(guó)一場(chǎng)自下而上的財(cái)政支出績(jī)效管理改革的績(jī)效化運(yùn)動(dòng)。而正確地認(rèn)識(shí)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)涵、必要性、作用意義，以及評(píng)價(jià)體系如何構(gòu)建是搞好財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)工作的前提與基礎(chǔ)。

一、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)涵的界定

長(zhǎng)期以來(lái)，在財(cái)政支出管理中存在最突出的問(wèn)題是“重投入、輕支出，重分配、輕管理”，更忽視財(cái)政資金運(yùn)行的效益問(wèn)題。2008年2月黨的十七屆二中全會(huì)明確指出，要推行政府績(jī)效管理和行政問(wèn)責(zé)制度，而推行政府績(jī)效管理的重要一步即是開展財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)。

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)是把現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的成本、費(fèi)用、效率、效益等理念融入財(cái)政支出管理中，其內(nèi)涵的核心是對(duì)“績(jī)效”含義的理解，從文字面分析，績(jī)效是將“績(jī)”和“效”組合起來(lái)使用，而所謂“績(jī)”是指否按期實(shí)現(xiàn)了預(yù)先設(shè)定的目標(biāo)，主要任務(wù)是否完成，側(cè)重反映量的成果；所謂“效”是指效率、效益，指完成任務(wù)的效率、資金使用的效益、預(yù)算支出的節(jié)約等，側(cè)重反映質(zhì)的成果，因此，財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)即從財(cái)政支出完成目標(biāo)的數(shù)量與質(zhì)量?jī)蓚€(gè)方面進(jìn)行考核，以提高財(cái)政支出的運(yùn)行效益。

二、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的必要性

財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)產(chǎn)生于內(nèi)外兩種訴求。

1.從公共財(cái)政理論來(lái)看， 公共財(cái)政支出領(lǐng)域應(yīng)該為公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，公共財(cái)政支出安排要嚴(yán)格限定在提供公共產(chǎn)品的范圍內(nèi)。而從公眾的角度希望的政府應(yīng)該是所做的事情必須符合社會(huì)公眾的需要，并且以較少的稅收花費(fèi)提供更多更好的公共服務(wù)，強(qiáng)調(diào)好政府應(yīng)該是講效率的能為老百姓帶來(lái)福利的，而要實(shí)現(xiàn)投入與產(chǎn)出的高效益滿足社會(huì)公眾的愿望就必須開展公共財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)——即把事情做好，創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的公共服務(wù)型政府。

2.從政府內(nèi)部來(lái)看面對(duì)公共財(cái)政資金的收支壓力，特別是入不敷出，更需要強(qiáng)調(diào)資金的節(jié)約使用以及使用的效益問(wèn)題。以2010年全國(guó)財(cái)政收支情況為例：2010年全國(guó)財(cái)政收入83080.32億元，加上預(yù)算安排從中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入100億元，使用的收入總量為83180.32億元，同年全國(guó)財(cái)政支出89575.38億元，加上補(bǔ)充中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金2248億元和地方財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)下年支出1356.94億元，支出總量為93180.32億元，2010年全國(guó)財(cái)政收支總量相抵，差額1萬(wàn)億元人民幣。

因此，開展財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)是提高財(cái)政資金使用效益的內(nèi)在要求：首先，強(qiáng)調(diào)財(cái)政資金的安排必須符合政府公共管理的要求，必須符合社會(huì)公眾的利益；其次，政府部門將大量財(cái)政資金用于滿足公共需要的各個(gè)方面，這些資金到底使用情況如何，有沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果，客觀上需要一套科學(xué)、規(guī)范的評(píng)價(jià)體系來(lái)衡量與評(píng)價(jià)。

三、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的意義

1.貫徹科學(xué)化、精細(xì)化的財(cái)政管理理念的重要體現(xiàn)。謝旭仁部長(zhǎng)在2009年7月23日全國(guó)財(cái)政會(huì)上強(qiáng)調(diào)：著力推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化、精細(xì)化管理。所謂科學(xué)化即抬頭看路，講求實(shí)事求是，精細(xì)化即埋頭拉車，講求精耕細(xì)作?？茖W(xué)化、精細(xì)化的財(cái)政管理理念包括的六大基本要求之一即是加強(qiáng)績(jī)效考核，因此，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)正是財(cái)政績(jī)效管理的重要方面，是貫徹科學(xué)化、精細(xì)化的財(cái)政管理理念的重要體現(xiàn)。

2.構(gòu)建我國(guó)公共財(cái)政框架的重要組成部分。公共財(cái)政是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的一種財(cái)政類型，從1998年12月李嵐清同志在全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上提出建立我國(guó)公共財(cái)政框架的思路，到2000年中央政府部門預(yù)算改革開始拉開了我國(guó)公共財(cái)政框架建立的大幕。公共財(cái)政框架是：以部門預(yù)算為龍頭的預(yù)算編制體系+以國(guó)庫(kù)集中支付為龍頭的預(yù)算執(zhí)行體系+以績(jī)效評(píng)價(jià)為龍頭的監(jiān)督體系。

首先，在政府預(yù)算編制上績(jī)效預(yù)算已成為世界性的財(cái)政預(yù)算改革潮流，所謂績(jī)效預(yù)算，簡(jiǎn)單地說(shuō)即是“干多少事?lián)芏嗌馘X”的政府預(yù)算。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)從質(zhì)和量?jī)煞矫嫒ッ枋鲐?cái)政資金支出的使用狀況，是對(duì)財(cái)政資金跟蹤問(wèn)效，衡量是否“物有所值”，能夠科學(xué)客觀地運(yùn)用指標(biāo)體系評(píng)價(jià)完成目標(biāo)與投入費(fèi)用的關(guān)系，其信息反饋有利于提高預(yù)算決策效率，因此，績(jī)效預(yù)算的核心和關(guān)鍵在于財(cái)政資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)效果。如果沒(méi)有財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估，績(jī)效預(yù)算則與傳統(tǒng)預(yù)算無(wú)本質(zhì)區(qū)別。

其次，從財(cái)政監(jiān)督的方式來(lái)看我國(guó)構(gòu)建的是適應(yīng)全過(guò)程控制要求的事前監(jiān)督、事中監(jiān)督與事后監(jiān)督的“三位一體”監(jiān)督工作方式，其中財(cái)政事后監(jiān)督是指對(duì)財(cái)政資金最后的使用情況、績(jī)效等要有一個(gè)權(quán)威的結(jié)論，而這項(xiàng)工作恰恰正是財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容，把財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)作為財(cái)政監(jiān)督的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，就能避免過(guò)去我們的財(cái)政監(jiān)督重點(diǎn)僅僅放在財(cái)政資金的合規(guī)性和安全性上面，忽視對(duì)財(cái)政資金分配和使用中經(jīng)濟(jì)、效率、效益的考核問(wèn)題。因此，加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督方式與內(nèi)容的轉(zhuǎn)變以符合社會(huì)公眾的呼聲打造高效廉潔的公共服務(wù)型政府。

四、財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

1.確定財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的內(nèi)容。我國(guó)政府部門預(yù)算由一般預(yù)算與項(xiàng)目預(yù)算構(gòu)成，前者主要反映部門一般公共經(jīng)費(fèi)開支與人員開支，后者主要反映部門重大項(xiàng)目開支。從目前我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)際情況來(lái)看，其評(píng)價(jià)的內(nèi)容主要在項(xiàng)目預(yù)算支出上即對(duì)各個(gè)具體項(xiàng)目的支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)價(jià)；當(dāng)然隨著政府職能不斷完善與績(jī)效評(píng)價(jià)工作技術(shù)水平的提高，以后應(yīng)該將一般預(yù)算納入評(píng)價(jià)范圍，開展對(duì)資源配置績(jī)效管理，政務(wù)信息管理，公務(wù)員業(yè)績(jī)管理，預(yù)算質(zhì)量管理等方面的評(píng)價(jià)，全面反映政府機(jī)構(gòu)的運(yùn)作效率。

2.制定科學(xué)的財(cái)政支出績(jī)效指標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)該采用定量分析和定性分析相結(jié)合，而要定量分析就必須要有一整套客觀科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。針對(duì)目前項(xiàng)目預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)來(lái)看，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)主要圍繞項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理與項(xiàng)目績(jī)效三個(gè)方面，其每一方面都要將指標(biāo)再進(jìn)行分級(jí)與具體化包括設(shè)計(jì)某一具體指標(biāo)的分值、指標(biāo)解釋與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目決策的項(xiàng)目目標(biāo)、立項(xiàng)決策程序、依據(jù)以及資金安排等方面的評(píng)價(jià)來(lái)判斷項(xiàng)目決策的可行性、科學(xué)性；而項(xiàng)目管理主要是對(duì)資金到位情況、資金的財(cái)務(wù)管理和項(xiàng)目的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置是否完善及管理制度是否健全的評(píng)價(jià)，從而加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目具體實(shí)施過(guò)程中的管理，以保障項(xiàng)目的順利完成；最后是評(píng)價(jià)的核心即項(xiàng)目績(jī)效，第一對(duì)項(xiàng)目的產(chǎn)出：數(shù)量、質(zhì)量、成本、時(shí)間等，第二對(duì)項(xiàng)目的效益：經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益、能否可持續(xù)發(fā)展、項(xiàng)目受益對(duì)象的滿意度等，通過(guò)對(duì)上述兩方面的評(píng)價(jià)來(lái)判斷該項(xiàng)目支出是否到達(dá)了預(yù)期效果與目標(biāo)，是否實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出對(duì)績(jī)效的要求。

3.財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。首先，是要求撰寫評(píng)價(jià)報(bào)告與建立工作檔案。通過(guò)評(píng)價(jià)組織機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)方面的進(jìn)行分析、打分，開展對(duì)問(wèn)題與建議進(jìn)行審查并提出可行性意見和建議，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行評(píng)價(jià)報(bào)告的撰寫，其主要內(nèi)容應(yīng)包括以下方面：項(xiàng)目基本情況、績(jī)效評(píng)價(jià)工作情況、評(píng)價(jià)指標(biāo)分析情況、綜合評(píng)價(jià)情況及評(píng)價(jià)結(jié)論、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用建議、主要經(jīng)驗(yàn)及做法、存在的問(wèn)題和建議等，要求其內(nèi)容真實(shí)完整、層次分明。評(píng)價(jià)報(bào)告撰寫后會(huì)同有關(guān)資料一并報(bào)送報(bào)主管部門或財(cái)政部門，并根據(jù)檔案管理的要求，建立評(píng)價(jià)工作檔案并歸檔，以備存查。

其次，開展財(cái)政支持績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的具體運(yùn)用。評(píng)價(jià)結(jié)果一是可用于政府預(yù)算決算的編制，提高預(yù)算資金的使用效益；二是開展項(xiàng)目管理，不斷提高政府部門項(xiàng)目實(shí)施管理水平；三是有利于公眾監(jiān)督：即對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的進(jìn)行不同方式的公開披露，使公眾了解有關(guān)公共項(xiàng)目的實(shí)施情況，通過(guò)公眾輿論壓力促進(jìn)政府部門改善財(cái)政資金使用狀況；四是實(shí)施政府問(wèn)責(zé)：將財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為對(duì)政府有關(guān)部門問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)，并可將評(píng)價(jià)結(jié)果與政府工作人員的業(yè)績(jī)考核相聯(lián)系。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用是財(cái)政支出評(píng)價(jià)工作能否取得實(shí)效的保證，也是確保該項(xiàng)工作持續(xù)、深入發(fā)展的基本前提。因此，隨著績(jī)效評(píng)價(jià)工作的深入開展，其評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)該有其更廣范的運(yùn)用，這樣又會(huì)促使績(jī)效評(píng)價(jià)工作不斷上的完善與發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：四川財(cái)經(jīng)職業(yè)學(xué)院 四川成都 610000）

（責(zé)編：若佳）