摘 要：我國《預(yù)算法》的修訂勢在必行，文章針對預(yù)算模式、預(yù)算調(diào)整、預(yù)算監(jiān)督、地方債、預(yù)算透明以及預(yù)算績效等幾個重大問題，通過對現(xiàn)行《預(yù)算法》的分析，分別提出一系列修法建議。

關(guān)鍵詞：預(yù)算法 重大問題 法律建議

中圖分類號：DF4

文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2013）07-069-02

《中華人民共和國預(yù)算法》頒布迄今已近20年，期間我國的社會經(jīng)濟以及民主政治有了長足的發(fā)展，財政體制改革與制度創(chuàng)新的舉措頻頻出臺，顯然現(xiàn)行《預(yù)算法》已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢發(fā)展的需要，亟待進行修訂。值得欣慰的是我國《預(yù)算法》的修訂工作已經(jīng)納入全國人大的立法計劃。下面就有關(guān)《預(yù)算法》修訂中的幾個重大問題提出我們的見解。

一、關(guān)于政府預(yù)算模式問題

現(xiàn)行《預(yù)算法》關(guān)于政府預(yù)算模式及預(yù)算收支范圍雖有明確的規(guī)定，但有三個問題值得重視：第一，我國雖然在國家預(yù)算中采用了復(fù)式預(yù)算（經(jīng)常性和建設(shè)性預(yù)算）模式，但在中央一級預(yù)算及各級地方政府預(yù)算中仍然采用單式預(yù)算模式，復(fù)式預(yù)算只有象征性意義；第二，現(xiàn)行的各級、各類預(yù)算所涵蓋的收支范圍并不全面，不能全面反映各級政府的全部收支行為，預(yù)算收支占實際收支比例需要顯著提高；第三，各級政府及政府部門的債務(wù)類型劃分缺乏科學(xué)性，舉債用途規(guī)范性不夠。

根據(jù)我國的實際國情以及國外的經(jīng)驗，擬對《預(yù)算法》中有關(guān)預(yù)算模式問題提出以下修訂意見：

1.財政管理體制必須予以明確。預(yù)算法中必須明確我國的財政管理體制，即分稅制與轉(zhuǎn)移支付制度相結(jié)合的體制。現(xiàn)行分稅制造成財權(quán)與事權(quán)不匹配的矛盾日趨尖銳。分稅制只有與規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度相結(jié)合才能形成完善的財政收支體制。

2.預(yù)算收支的范圍必須予以明確。應(yīng)當(dāng)盡可能將政府所有收支納入預(yù)算范圍。預(yù)算收入范圍應(yīng)當(dāng)包括政府通過各種渠道所取得的資金；預(yù)算支出范圍包括政府日常管理以及公共事業(yè)與部分經(jīng)濟調(diào)節(jié)的開支。

3.明確復(fù)式預(yù)算模式及其相互之間的關(guān)系。鑒于我國的社會主義市場經(jīng)濟體制及地廣人多的基本國情，財政預(yù)算宜采用復(fù)式預(yù)算的模式，形成政府總預(yù)算、政府公共預(yù)算與政府基金預(yù)算相互關(guān)聯(lián)、相互補充的預(yù)算管理模式。

二、關(guān)于預(yù)算調(diào)整問題

現(xiàn)行《預(yù)算法》將預(yù)算調(diào)整審批權(quán)限歸于人大，需要深入探討。預(yù)算調(diào)整的程序和方法也有待進一步完善。

從預(yù)算調(diào)整的效率看，調(diào)整主體傾向于政府更為便捷；從發(fā)展趨勢看，隨著預(yù)算制度不斷完善和政府管理制度逐步健全，預(yù)算范圍變化以及預(yù)算收支和實際執(zhí)行的差異將會趨于縮小，調(diào)整主體也可歸于政府；從績效導(dǎo)向式的預(yù)算監(jiān)督模式看，預(yù)算調(diào)整決策權(quán)也應(yīng)傾向于政府。但是，明確政府為預(yù)算調(diào)整主體需要良好的政府內(nèi)控制度為支撐。在政府內(nèi)控制度尚不十分健全的現(xiàn)實條件下，我國《預(yù)算法》的修訂可以重點考慮以下幾方面：

1.涉及重大項目的預(yù)算調(diào)整仍應(yīng)由人大審批，一般性項目及一定幅度內(nèi)的預(yù)算調(diào)整可由政府決定。

2.較低層次上的經(jīng)費留用也應(yīng)納入預(yù)算調(diào)整方案，以便全面反映預(yù)算收支情況?？紤]到我國地域廣闊，地區(qū)差異性很大，也可在地區(qū)之間、省級和市縣級之間有所區(qū)別。

3.預(yù)備費的動用應(yīng)納入預(yù)算調(diào)整草案。由于預(yù)備費的特殊性，其決定權(quán)更應(yīng)傾向于政府。但在現(xiàn)階段，由于缺乏良好的政府內(nèi)控制度和績效導(dǎo)向式預(yù)算監(jiān)督制度，人大還是應(yīng)該控制預(yù)備費的動用。但應(yīng)當(dāng)允許政府先使用后審批。在預(yù)備費總比例得到有效控制的前提下，也可由政府自主決定。

4.明確預(yù)算調(diào)整方案提交的次數(shù)和時間，建議預(yù)算調(diào)整方案一年可以提交兩次。

三、關(guān)于人大的預(yù)算監(jiān)督問題

預(yù)算監(jiān)督關(guān)系到預(yù)算能否得到有效執(zhí)行。因此，關(guān)于人大預(yù)算監(jiān)督的條款應(yīng)當(dāng)貫穿在整部《預(yù)算法》中。雖然在現(xiàn)行《預(yù)算法》中有相應(yīng)的規(guī)定，但存在法律界定不清晰與執(zhí)行依據(jù)模糊的情況。存在的主要問題：第一，監(jiān)督能力方面，監(jiān)督主體力量薄弱，缺乏專業(yè)性，信息不對稱，監(jiān)督時間短暫；第二，監(jiān)督權(quán)力方面，預(yù)算修正案提案權(quán)尚未明確，預(yù)算監(jiān)督的覆蓋范圍狹窄，監(jiān)督和審查結(jié)果缺乏法律效力，對預(yù)算草案、執(zhí)行過程、預(yù)算調(diào)整、決算等的監(jiān)督制度尚未建立，決算報告先由政府通過，后由人大審批的制度使得監(jiān)督權(quán)形同虛設(shè)；第三，預(yù)算監(jiān)督審查的方式和方法方面，預(yù)算監(jiān)督法律體系尚未形成，人大及其常委會會議缺乏預(yù)算辯論過程，社會參與度有待提高?，F(xiàn)代信息（網(wǎng)絡(luò)）技術(shù)在預(yù)算監(jiān)督中尚未體現(xiàn)，信息不對稱導(dǎo)致法律責(zé)任不明確，對預(yù)算執(zhí)行的實時監(jiān)控沒有制度保障。

健全人大預(yù)算監(jiān)督制度的重點主要體現(xiàn)在三個方面：第一，加強預(yù)算監(jiān)督能力建設(shè)，充實人大預(yù)算管理力量，提高預(yù)算監(jiān)督專業(yè)化水平；第二，明確預(yù)算監(jiān)督的權(quán)力，包括：預(yù)算修改權(quán)力、預(yù)算監(jiān)督范圍、預(yù)算監(jiān)督結(jié)果的法律效力以及各類預(yù)算草案的程序規(guī)范等；第三，優(yōu)化預(yù)算監(jiān)督方式，明確監(jiān)督時點，運用現(xiàn)代信息（網(wǎng)絡(luò)）技術(shù)，廣開監(jiān)督渠道，提高社會公眾參與度。為此，需要對我國《預(yù)算法》做出如下法律修訂：

1.為保證人大有充裕的時間實施預(yù)算的審查與監(jiān)督，并吸收社會各界對預(yù)算的意見建議，可以將預(yù)算草案提交的時間適當(dāng)提前，如人大會前一個半月。

2.授予人大及其常委會一定程度的預(yù)算草案修正權(quán)和預(yù)算調(diào)整修正權(quán)。

3.對有爭議的部分，允許地方政府通過上級政府，向上級人大進行申訴，由上級人大安排一定的制度給予協(xié)調(diào)解決。

4.若遇預(yù)算草案未被通過，明確地方政府必須在一個月內(nèi)重新修改提交人大常委會審批。

四、關(guān)于地方債問題

我國現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定地方政府不得發(fā)行地方政府債券。然而，在我國地方政府發(fā)債有其客觀必然性，表現(xiàn)在：第一，代際公平要求地方政府以發(fā)債為基礎(chǔ)設(shè)施等大型建設(shè)項目籌資；第二，提供公共產(chǎn)品是地方政府的基本職能，發(fā)債籌資可以提高公共產(chǎn)品效率；第三，以債務(wù)為資本項目融資是金融杠桿的運用，也是穩(wěn)定稅源的需要；第四，允許地方政府發(fā)債是對分稅制財政體制的補充和完善。近年來，各地政府融資平臺如火如荼，飽受爭議，一定程度上反映出其存在的合理性。以其通過平臺模糊融資，不如賦予地方政府發(fā)債權(quán)利。雖然地方政府發(fā)債存在一定的風(fēng)險，但問題的關(guān)鍵在于能否建立起控制其風(fēng)（下轉(zhuǎn)第71頁）（上接第69頁）險的機制。鑒于以上分析，建議《預(yù)算法》在以下方面予以修正：

1.明確地方政府預(yù)算劃分為經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算，經(jīng)常預(yù)算必須收支平衡，不允許有赤字；資本預(yù)算可以通過發(fā)行地方債券籌資。

2.規(guī)范地方政府財務(wù)報告制度，明確其原則和內(nèi)容，并向公眾公開，尤其是地方債券籌資和使用情況。

3.要求地方政府定期對其債務(wù)風(fēng)險進行評估，并規(guī)定其控制風(fēng)險的機制。

五、關(guān)于預(yù)算透明度問題

我國《憲法》明確規(guī)定中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。《政府信息公開條例》規(guī)定了政府信息公開的責(zé)任部門以及應(yīng)當(dāng)主動公開的信息內(nèi)容。

增強政府預(yù)算的公開性和透明度，不僅是我國相關(guān)法律的要求，而且是人民行使管理國家權(quán)利的重要體現(xiàn)。同時，也是提高國家行政管理的水平，促進國家民主政治建設(shè)的需要。有鑒于此，在對我國《預(yù)算法》的修訂中應(yīng)當(dāng)設(shè)計如下有關(guān)財政信息公開的條款：

1.財政信息公開透明應(yīng)當(dāng)作為預(yù)算法的基本原則。但同時可以規(guī)定少數(shù)不公開的情形。

2.明確財政信息公開的內(nèi)容。包括預(yù)算收支的基本項目，各類公共基金的收入、支出、余超，資產(chǎn)、負債、所有者權(quán)益及其構(gòu)成。特別是社會公眾關(guān)注度高的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)詳細公開。

3.明確公民、社會團體及有關(guān)組織獲取財政信息的權(quán)利。政府相關(guān)部門有責(zé)任和義務(wù)主動地或者應(yīng)要求提供財政信息，或就有關(guān)事項作出解釋和說明，并對所提供信息的完整性、及時性和真實性負責(zé)。

4.財政信息的公開，應(yīng)當(dāng)選擇對信息需求者來說最便捷、獲取成本最低的方式。

六、關(guān)于預(yù)算績效問題

現(xiàn)行《預(yù)算法》中沒有規(guī)定績效預(yù)算的內(nèi)容。自2000年以來，各地政府就績效預(yù)算進行了有益探索。但存在的突出問題是績效與預(yù)算兩張皮，績效評價信息與預(yù)算過程不能有效整合。側(cè)重后評價，對預(yù)算過程難以產(chǎn)生實質(zhì)性影響。為了及時吸收各地在績效預(yù)算方面的實踐成果，建議在《預(yù)算法》中增加有關(guān)預(yù)算績效的內(nèi)容：

1.關(guān)于原則問題?？煽紤]在《預(yù)算法》的總則中提出有關(guān)建設(shè)績效預(yù)算的原則要求。明確各級政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實際，以績效與預(yù)算的整合為核心，逐步推行結(jié)果導(dǎo)向的績效預(yù)算改革。

2.關(guān)于預(yù)算績效覆蓋面問題。建議在《預(yù)算法》相關(guān)章節(jié)中增加有關(guān)績效預(yù)算的內(nèi)容，要求各級政府逐步建立覆蓋整個預(yù)算周期的績效預(yù)算體系，力求做到在預(yù)算的編制、決策、執(zhí)行過程中充分利用績效信息，最大限度地提升預(yù)算的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和社會認(rèn)可度。

參考文獻：

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2.徐曙娜.談<預(yù)算法（修訂草案）>中“預(yù)算調(diào)整”的相關(guān)規(guī)定.上海財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2008（3）

3.牟樹青，于主姮，崔運政.當(dāng)前我國部門預(yù)算改革中存在的問題及建議.財政研究，2004（7）

（作者單位：南京城南歷史文化保護與復(fù)興有限公司 江蘇南京 210006 上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟與管理學(xué)院 上海 200000）

（責(zé)編：呂尚）