最近一句古話突然流行起來，叫做“治大國若烹小鮮”。這話放到四月舉行的博鰲論壇上，可以變成“搞外交像吃蛋糕”。國家主席習(xí)近平夫婦在芬蘭總統(tǒng)夫人生日當(dāng)天送上蛋糕，為她慶祝生日。電視畫面上，全世界的人們看到芬蘭尼尼斯特總統(tǒng)與美麗的夫人手把著手，幸福地切下蛋糕，畫面后方習(xí)近平和夫人彭麗媛如同家人一般微笑鼓掌。在滿滿親密浪漫的氣氛中，只有從角落里工作人員的臉上，你才會記起這不只是一場家宴，這是外交。

“蛋糕外交”再次吸引了人們對公共外交的關(guān)注。新一屆中國領(lǐng)導(dǎo)人換屆以來，公共外交成為外交方面最鮮明的一把火。在習(xí)近平上任后的首次出訪中，包括大量公眾演講、民間交流和文化活動，引發(fā)的輿論效應(yīng)前所未有。十八大政治報告提出的“扎實推進公共外交和人文交流”，似乎正由中國最高領(lǐng)導(dǎo)人率先垂范。

然而，大多數(shù)在談?wù)摴餐饨坏娜?，對于公共外交的認識都似是而非。公共外交跟我們以前談的“民間外交”、“人民外交”有什么區(qū)別？在教育界和文化界從事對外交往活動的人們更加疑惑：他們的工作屬于公共外交嗎？在十八大報告里并列提出的“公共外交”和“人文交流”又是什么關(guān)系？

博鰲論壇上的“蛋糕外交”為澄清其中的一些爭議提供了范例。首先是公共外交是什么的問題。一般的觀點認為，公共外交是對“政府外交”的補充。在政治民主化和全球化的時代，各國公眾日益深入地參與到外交活動之中。因此，只要不是“政府對政府”的外交活動，無論是“人民對人民”、還是“政府對人民”，都可以往公共外交的范疇上靠了。

這樣的看法普遍存在，反映了大部分公共外交活動獨具特色的民間性?？墒沁@種看法并不準(zhǔn)確，而且最容易造成對公共外交認識的迷惑。比如我們看看“蛋糕外交”。習(xí)近平夫婦和芬蘭總統(tǒng)夫婦一起吃蛋糕，是公認的公共外交。但是習(xí)近平和芬蘭總統(tǒng)哪一個是“非政府”呢？他們都是國家元首，不論是在一起吃蛋糕、吃餃子還是吃茶葉蛋，把他們之間的交往叫做“民間交往”都是不可能的?！暗案馔饨弧弊C明，政府間的交往也可以是公共外交。

因此，公共外交不是由“誰來做”、“對誰做”而界定的，而是由“為了什么做”決定的。換句話說，公共外交的本質(zhì)特征不在其行為主體——這是“民間外交”或者“人民外交”的定義，公共外交的本質(zhì)特征是其目標(biāo)。1997年，美國政府將新聞署并入國務(wù)院、開始做“大公共外交”時，其政策設(shè)計小組將公共外交定義為：通過理解、增進和影響外國公眾的方式來促進美國國家利益的實現(xiàn)。

公共外交的目標(biāo)是把積極、有利的信息向別國公眾進行傳遞，從而維護國家外交利益。這是公共外交區(qū)別于其他外交的根本，也是開展公共外交的綱領(lǐng)?！暗案馔饨弧睂儆诠餐饨唬褪且驗槟莻€蛋糕不只是送給芬蘭總統(tǒng)夫人，也是送給看到這則新聞的芬蘭或其他外國民眾的。蛋糕的味道僅是香甜，蛋糕背后的信息卻可能包括友善、親密、尊重、細致、開放、聰明。不同的人可能嘗到不同的味道。但只要這些信息是關(guān)于中國的、積極正面的信息，公共外交就開始起作用了。

站在這個認識上，我們可以更好地辨認紛繁復(fù)雜外交的現(xiàn)象。比如2010年6月俄羅斯時任總統(tǒng)梅德韋杰夫訪美，同美國總統(tǒng)奧巴馬在白宮會見時，進行的是傳統(tǒng)外交；會見結(jié)束后，兩位總統(tǒng)跑到華盛頓郊區(qū)阿靈頓市一個漢堡店一起吃漢堡，這就開始了公共外交。奧巴馬總統(tǒng)和泰國總理英拉一起出席活動屬于傳統(tǒng)外交，可是當(dāng)兩個人深情對視，被美國媒體拍下、并大肆炒作時，就進入公共外交的范疇了。一個國家可以通過領(lǐng)導(dǎo)人和政府，也可以通過社會名人、跨國企業(yè)和民間組織，向別的國家公眾傳遞信息。

當(dāng)然，這不是說公共外交沒有規(guī)矩。一個普通的中國游客或者留學(xué)生到國外去，也會向外國民眾傳遞信息。教育與旅游交往屬于“人文交流”的一部分，可以促進不同國家民眾間的相互了解，但不能一概歸為“公共外交”。公共外交也是外交，要體現(xiàn)國家的意志，服務(wù)于外交利益。國家的意志聽起來很嚴(yán)重，但它既有可能是政府的統(tǒng)一規(guī)劃和安排，也有可能是政府對企業(yè)、民眾、社會組織的教育、引導(dǎo)和宣傳。美國政府頒發(fā)給出國旅行的公民各種手冊，就包含了公共外交的內(nèi)容。在當(dāng)前時代，一個國家的公共外交能力，不決定于政府本身的對外宣傳能力，而決定于政府對于社會力量和對外交往渠道的影響和整合能力。公共外交的競爭從本質(zhì)上是國家的文化軟實力和社會凝聚力的競爭。蛋糕可以拿來做公共外交，但公共外交更要靠“做大蛋糕”，讓各方面的社會資源有效整合到公共外交的大事業(yè)中來。