近日，國家發(fā)改委醞釀的城鎮(zhèn)化改革方案稱將推進(jìn)行政區(qū)劃創(chuàng)新，改革設(shè)市模式，啟動(dòng)設(shè)市工作。這意味著，曾在1997年被國務(wù)院叫停的“縣改市”將重啟，今后在設(shè)市模式、設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)上將會(huì)作進(jìn)一步改革。

2009年省直管縣財(cái)政推開，一些地級(jí)市為避免所轄的縣和縣級(jí)市今后可能脫離其管轄，大力推行“縣（市）改區(qū)”，進(jìn)行權(quán)力“上收”。專家指出，中央推行的省直管縣與地級(jí)市加固權(quán)力之間，存在利益博弈；目前城市行政區(qū)劃設(shè)置和布局亟待規(guī)范，不能讓地方有政策的空子可鉆。

“縣改市”井噴時(shí)“縣（市）改區(qū)”較少

1983年，我國出現(xiàn)4例“縣改區(qū)”。這一年也在進(jìn)行新中國成立以來規(guī)模最大的“縣改市”，當(dāng)年有31個(gè)縣改為縣級(jí)市，還新設(shè)了7個(gè)縣級(jí)市。我國“縣改市”井噴期在1994至1996年，共有95個(gè)縣改市和1個(gè)新設(shè)縣級(jí)市。

湖南一縣委書記表示，縣主要是農(nóng)業(yè)地區(qū)，很多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)劃等都圍繞農(nóng)業(yè)進(jìn)行；而市則以非農(nóng)為主，其用地規(guī)模、城市基礎(chǔ)設(shè)施等是按工業(yè)化和城市化建設(shè)的需要進(jìn)行規(guī)劃。在配套政策和規(guī)劃上，各級(jí)政府對(duì)市的城建方面支持多，而對(duì)縣主要是圍繞農(nóng)業(yè)、扶貧等工作。

中國社科院研究員牛鳳瑞表示，撤縣建市后，其行政權(quán)力有所加強(qiáng)，特別是城市建設(shè)的自主權(quán)空間比較大，還可征收更多的城市建設(shè)費(fèi)。

湖北大冶市一官員稱，雖然行政級(jí)別一樣，但縣級(jí)市對(duì)企業(yè)的吸引比縣大得多。大冶在1994年縣改市后，在爭(zhēng)取優(yōu)惠政策、試點(diǎn)方面，上級(jí)部門會(huì)予以優(yōu)先考慮。在規(guī)劃和城建方面，也會(huì)站在更高起點(diǎn)，很多規(guī)劃更容易獲得上級(jí)主管部門批準(zhǔn)。

“縣改市”一度引起盲目跟風(fēng)，造成一些縣級(jí)市市區(qū)農(nóng)村人口比重過大，城郊比例失調(diào)等假性城市化問題。1997年，“縣改市”被國務(wù)院叫停。

“縣改市”凍結(jié)后“縣（市）改區(qū)”提速

牛鳳瑞介紹，1997年后，我國城市化進(jìn)入快速發(fā)展階段，加上“縣改市”被凍結(jié)，卻未明確縣改區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)，有些發(fā)達(dá)地區(qū)就進(jìn)行撤縣建區(qū)、撤市建區(qū)。因?yàn)檎呒s束較少，或者有空子可鉆，不可避免地出現(xiàn)盲目改區(qū)現(xiàn)象。

民政部區(qū)劃地名司的官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，從1997年年底至今，縣（市）改為市轄區(qū)的共有158個(gè)，其中，縣改區(qū)71個(gè)，縣級(jí)市改區(qū)的87個(gè)，均占改革開放30多年來總數(shù)絕大部分。

牛鳳瑞說，改革開放初期，“縣改區(qū)”主要集中在特大城市近郊縣，“縣改區(qū)”便于接受特大城市、超大城市核心區(qū)的輻射，也拓展了特大城市的發(fā)展空間，對(duì)推動(dòng)中國城市化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有很大的積極意義。

“縣改區(qū)”后，該區(qū)的招商引資、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也將納入整個(gè)城市進(jìn)行通盤考慮，政府的公共服務(wù)水平也將從過去縣級(jí)水平提高到地級(jí)市級(jí)水平。福利待遇水平也會(huì)參照地級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)。牛鳳瑞認(rèn)為，“縣改區(qū)”對(duì)一些落后偏遠(yuǎn)的縣很有吸引力。

“省直管縣財(cái)政”又一次推動(dòng)“縣改區(qū)”

進(jìn)入新世紀(jì)以后，“縣改區(qū)”一度停滯。如2005年至2009年，只有8個(gè)“縣（市）改區(qū)”。情況發(fā)生逆轉(zhuǎn)是在2009年7月，財(cái)政部公布《關(guān)于推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革的意見》中提出，到2012年年底前，力爭(zhēng)全國除民族自治地區(qū)外全面推進(jìn)省直接管理縣財(cái)政改革。

有專家分析，“省直管縣財(cái)政”不再經(jīng)過地級(jí)市，地級(jí)市難以再“雁過拔毛”，地級(jí)市政府財(cái)力大大削弱。一些地級(jí)市政府為避免所轄縣（市）脫離自己管轄，因而加快了“縣（市）改區(qū)”步伐。從2010年年底至今，已經(jīng)有19個(gè)“縣（市）改區(qū)”，其中，“縣改區(qū)”有14個(gè)。

公開資料統(tǒng)計(jì)，目前有云南等8?。ㄗ灾螀^(qū)）的28個(gè)縣都在為“縣改區(qū)”而努力。江西去年曾發(fā)文，僅設(shè)一個(gè)建制區(qū)的城市可根據(jù)需要，通過撤縣（市）設(shè)區(qū)，增加建制區(qū)數(shù)量。

“縣（市）改區(qū)”是地級(jí)市權(quán)力“上收”？

“‘縣改市’是縣的沖動(dòng)，‘縣改區(qū)’則是（地級(jí)）市的沖動(dòng)。”湖南一剛卸任的縣委書記說，有些地方政府熱衷于“縣改區(qū)”，主要是因?yàn)榭h和縣級(jí)市有完整而獨(dú)立的行政管理職能，如財(cái)政、人事、規(guī)劃等獨(dú)立的決策權(quán)限。而行政級(jí)別與縣（縣級(jí)市）相同的市轄區(qū)的行政管理職能不完整，只能依附于地級(jí)市，其財(cái)政、人事、規(guī)劃等都由地級(jí)市來決策。如縣（市）有實(shí)行獨(dú)立決策的局，而區(qū)則只有分局等派出機(jī)構(gòu)。

民政部區(qū)劃地名研究所原副所長浦善新認(rèn)為，“縣（市）改區(qū)”是地方政府權(quán)力關(guān)系的一次調(diào)整，將縣、縣級(jí)市的權(quán)力都“上收”到了地級(jí)市政府。

一名不愿透露姓名的專家表示，“縣改區(qū)”是地級(jí)市做大城區(qū)人口和經(jīng)濟(jì)總量、擴(kuò)張主城區(qū)的迫切要求，縣里實(shí)際上是不愿意的。地級(jí)市成為“縣（市）改區(qū)”的主要推動(dòng)者。

中央黨校教授周天勇認(rèn)為，從具體情況看，一些在空間、交通、經(jīng)濟(jì)上與地級(jí)市聯(lián)系十分密切的縣和（市）改為市轄區(qū)是合理的，而將一些與地級(jí)市空間離得遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)度不大的縣（市）改為市轄區(qū)則顯得牽強(qiáng)。

牛鳳瑞認(rèn)為，縣這一級(jí)擴(kuò)大自主權(quán)，便于協(xié)調(diào)各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，但作為地級(jí)市來說，它本身的發(fā)展處于“饑餓期”，如果地級(jí)市掌控全市范圍內(nèi)整合資源的權(quán)力，那么它會(huì)把更多資源聚集市區(qū)，對(duì)于各縣的發(fā)展弊大于利。

國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展研究中心研究員易鵬表示，每一個(gè)縣或者地級(jí)市有這個(gè)“沖動(dòng)”很正常，但審批卻不能沖動(dòng)，要嚴(yán)格把關(guān)，有序推進(jìn)，這個(gè)原則要堅(jiān)持。

“縣（市）改區(qū)”是抵抗中央“省管縣”改革？

國家行政學(xué)院教授汪玉凱分析，2009年省直管縣財(cái)政，是為今后實(shí)施行政上的“省直管縣”作準(zhǔn)備。

南京大學(xué)城市科學(xué)研究院副院長胡小武認(rèn)為，地級(jí)市加快了撤縣（市）改區(qū)，不排除一些地級(jí)市擔(dān)心所轄的縣（市）脫離管轄?！翱h（市）改區(qū)”與中央要推行的省直管縣會(huì)產(chǎn)生沖突，都涉及管理權(quán)轉(zhuǎn)移問題。他同時(shí)認(rèn)為，省直管縣和“縣（市）改區(qū)”都在國務(wù)院審批權(quán)限之內(nèi)，會(huì)得到調(diào)和。

周天勇建議，在省直管縣財(cái)政體制改革過程中，“縣（市）改區(qū)”應(yīng)先暫停。

牛鳳瑞并不認(rèn)為推行省直管縣“完美無缺”，要慎之又慎，如果直屬單位越多，本部的隊(duì)伍就越龐大，最后會(huì)削弱行政效率，“有的省有100多個(gè)縣，如果省政府直接管各個(gè)縣，管理效率必定下降，勢(shì)必加大省級(jí)的行政成本，機(jī)構(gòu)設(shè)置可能會(huì)更加臃腫”。

新城鎮(zhèn)化方案或?qū)⒁?guī)范“縣-市-區(qū)”變臉

國家發(fā)改委目前正醞釀我國城鎮(zhèn)化改革方案，準(zhǔn)備上報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。方案中提出“推進(jìn)行政區(qū)劃創(chuàng)新，完善城市行政區(qū)劃設(shè)置和布局”。改革設(shè)市模式，啟動(dòng)設(shè)市工作。以建成區(qū)常住人口為標(biāo)準(zhǔn)，完善設(shè)市標(biāo)準(zhǔn)、創(chuàng)新設(shè)市模式，適度增加中小城市數(shù)量；完善行政管理體制，改變行政等級(jí)配置公共資源的管理體制，科學(xué)設(shè)置城鎮(zhèn)政府職責(zé)和機(jī)構(gòu)人員編制。

這意味著曾在1997年被國務(wù)院叫停的“縣改市”將重啟。其實(shí)，“縣改市”解封的信號(hào)在2010年年初已經(jīng)傳出：國家發(fā)改委官員表示將積極研究完善設(shè)立縣級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)、把達(dá)到一定規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn)的縣（鎮(zhèn)）適度改設(shè)為市。

牛鳳瑞認(rèn)為，“縣改市”被叫停后，許多地方鉆政策的空子，掀起了“縣（市）改區(qū)”的熱潮。他認(rèn)為，我們目前城市行政區(qū)劃設(shè)置和布局亟待規(guī)范。因此，方案是否能夠規(guī)范目前的“縣改市”和“縣（市）改區(qū)”，外界充滿了期待。

易鵬建議，為了避免各地盲目“縣（市）改區(qū)”，建議國務(wù)院要建立一個(gè)嚴(yán)格的指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)適宜“縣改區(qū)”的縣（市），且對(duì)本身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有利的就可以改，“縣（市）改區(qū)”因地制宜，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)。

來源：2013年4月30日《南方都市報(bào)》