今年中央一號(hào)文件提出要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方式，土地流轉(zhuǎn)成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，湖南省益陽(yáng)市的“土地信托流轉(zhuǎn)”因模式獨(dú)特而被廣泛關(guān)注。

益陽(yáng)市由政府搭建平臺(tái)，以土地信托的方式，成立公司，充當(dāng)農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)大戶“中間人”的角色，在土地流轉(zhuǎn)中，正起到越來(lái)越大的作用。

土地流轉(zhuǎn)在湖南省并非新鮮事，但一般是民間運(yùn)作。益陽(yáng)市在促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)中，政府走上前臺(tái)，扮演主要角色，這到底是為什么？日前，筆者走訪專家學(xué)者，并深入益陽(yáng)市田間地頭采訪農(nóng)戶、基層干部，探尋緣由。

試點(diǎn)起于“草尾”

“益陽(yáng)作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大市，在2007年之前，由于農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，全市面臨耕地大規(guī)模拋荒的困局，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)的拋荒面積甚至達(dá)到了三分之一?！币骊?yáng)市委書(shū)記馬勇介紹說(shuō)。2008年，農(nóng)戶與農(nóng)戶間口頭約定自發(fā)性的土地流轉(zhuǎn)開(kāi)始在益陽(yáng)興盛起來(lái)，全市土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到116萬(wàn)畝，但在隨后的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，這一比例再難突破，同時(shí)，農(nóng)戶間的自發(fā)性土地流轉(zhuǎn)，多數(shù)沒(méi)有簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)合同，大戶欠租金跑路、農(nóng)戶毀約等情況時(shí)常出現(xiàn)，由此產(chǎn)生的土地流轉(zhuǎn)糾紛也在增加。

“如果不牽住土地流轉(zhuǎn)的‘牛鼻子’，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)將成為脫韁的野牛?！瘪R勇說(shuō)。

在這一背景下，土地信托流轉(zhuǎn)被提上益陽(yáng)市委、市政府的議事日程。

“2009年，益陽(yáng)市開(kāi)始開(kāi)展農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)，將草尾鎮(zhèn)定為全市第一個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)，土地信托流轉(zhuǎn)由此開(kāi)始?！便浣邢銏@農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托有限公司負(fù)責(zé)人曹建安告訴筆者。該公司是由政府全資注冊(cè)成立、接受政府監(jiān)管的獨(dú)立市場(chǎng)主體，它的職責(zé)是負(fù)責(zé)土地信息收集和發(fā)布，在做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，接受農(nóng)民委托，并與農(nóng)民簽訂信托流轉(zhuǎn)合同后，篩選有資質(zhì)、干實(shí)事的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司，向其發(fā)包土地，開(kāi)具收據(jù)，并對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司進(jìn)行監(jiān)管，確保農(nóng)民委托給信托公司經(jīng)營(yíng)的土地所有制性質(zhì)、農(nóng)民承包權(quán)和農(nóng)地屬性“三個(gè)不變”。

益陽(yáng)市委農(nóng)村工作部副部長(zhǎng)陳瑤告訴筆者：“草尾模式，簡(jiǎn)而言之，就是變過(guò)去農(nóng)戶和企業(yè)兩個(gè)角色間的流轉(zhuǎn)為農(nóng)戶、企業(yè)和政府三個(gè)角色間的流轉(zhuǎn)。”他闡釋道，土地信托流轉(zhuǎn)主要分四個(gè)步驟，首先由政府設(shè)立全資注冊(cè)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托公司，并建立土地信托流轉(zhuǎn)服務(wù)中心；其次，公司與農(nóng)民簽訂信托流轉(zhuǎn)合同，支付土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)年信托基本收益，從農(nóng)戶手中獲得較長(zhǎng)期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；然后，公司將土地調(diào)整成片，適當(dāng)整理開(kāi)發(fā)，提升地力；最后，公司通過(guò)競(jìng)價(jià)方式確定土地經(jīng)營(yíng)者，即承租方（大戶或農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司）。

“益陽(yáng)市的土地信托流轉(zhuǎn)，主要依靠政府的公信力來(lái)運(yùn)轉(zhuǎn)?！北本┦修r(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心主任郭光磊告訴筆者，這種方式并不是金融市場(chǎng)中的信托行為，流轉(zhuǎn)的是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，最大的特色是政府主動(dòng)出擊，成立公司，搭建政府平臺(tái)，主動(dòng)介入土地流轉(zhuǎn)，起到了“中間人”的作用。

在政府這個(gè)“中間人”的作用下，益陽(yáng)市土地流轉(zhuǎn)開(kāi)始有序運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。2012年，全市共流轉(zhuǎn)耕地168.7萬(wàn)畝，僅草尾鎮(zhèn)15萬(wàn)畝土地中，信托流轉(zhuǎn)的耕地已達(dá)4萬(wàn)多畝，全市農(nóng)作物總播種面積也在穩(wěn)步增加，由2010年的1034.2萬(wàn)畝增加到2012年的1083萬(wàn)畝。

“中間人”作用大

李衛(wèi)兵是個(gè)精明的商人，他一直看好投資農(nóng)業(yè)的前景。2009年前，為了找一塊合適的地種植農(nóng)作物，他不停地圍著洞庭湖區(qū)的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“打游擊”，但幾乎每年都會(huì)遇到跟農(nóng)民因土地糾紛而扯皮的問(wèn)題，在土地規(guī)劃、整理和基礎(chǔ)設(shè)施上也不敢投入資金?！耙坏┺r(nóng)戶毀約，自己就血本無(wú)歸。”李衛(wèi)兵說(shuō)。

2009年，李衛(wèi)兵在“中間人”——沅江市香園農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托有限公司的引薦下，終于在益陽(yáng)沅江市草尾鎮(zhèn)“安營(yíng)扎寨”，從沅江市香園農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托有限公司租賃了草尾鎮(zhèn)樂(lè)元村1536畝土地，租期8年，用來(lái)種植蔬菜。此后的3年里，他大膽地在自己的蔬菜基地上投入1000萬(wàn)元，建大棚、修水渠、建滴灌、修涵管……并成立湖南大地農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司，注冊(cè)資金500萬(wàn)元。

“土地流轉(zhuǎn)信托公司是政府搭建的土地流轉(zhuǎn)平臺(tái)，我們不直接與農(nóng)戶發(fā)生租賃關(guān)系，而跟政府出資的土地流轉(zhuǎn)信托公司簽訂土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃合同，既受政府的擔(dān)保，也受法律的保護(hù)，不擔(dān)心農(nóng)戶中途毀約?！崩钚l(wèi)兵告訴筆者，在這種情況下，農(nóng)業(yè)大戶才敢放心地在土地上進(jìn)行投入，使種植規(guī)模化、現(xiàn)代化，從而實(shí)現(xiàn)土地利益最大化。

李衛(wèi)兵的感受，湖南金檸農(nóng)林科技綜合開(kāi)發(fā)有限公司的郭龍輝同樣深有體會(huì)。目前，該公司在益陽(yáng)市資陽(yáng)區(qū)新橋河鎮(zhèn)水口山村通過(guò)宏源農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托有限公司，租賃了4000多畝荒山，租賃期為30年，該公司投入2200萬(wàn)元，建成了油茶和酥脆棗兩個(gè)種植基地。

“一開(kāi)始村民們很反感，擔(dān)心土地租金無(wú)法按期支付?！惫堓x告訴筆者，剛進(jìn)入時(shí)，他們只有借助水口山村老村支書(shū)孫志文個(gè)人在村民中的威望，跟村民們洽談，但進(jìn)展緩慢，公司也不敢貿(mào)然投入。后來(lái)在資陽(yáng)區(qū)宏源農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托有限公司的信托下，簽訂了30年的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)承包合同，公司才敢在山頭上“大興土木”。

筆者發(fā)現(xiàn)，與農(nóng)業(yè)投資公司和大戶們?cè)庥龅膯?wèn)題一樣，在土地信托流轉(zhuǎn)前，農(nóng)戶們也經(jīng)常遇到租賃方跑路的事情。

劉慶堂是益陽(yáng)市資陽(yáng)區(qū)新橋河鎮(zhèn)水口山村一個(gè)老實(shí)本分的農(nóng)民，村里的幾百畝荒山，他跟所有村民一起擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)。在湖南金檸農(nóng)林科技公司租賃前，曾有一位“老板”前來(lái)投資，要租賃這片荒地種植經(jīng)濟(jì)作物，這位“老板”在給村民們描繪了一幅美好的山村藍(lán)圖后，再也沒(méi)有蹤影。有了這次教訓(xùn)，劉慶堂一開(kāi)始對(duì)湖南金檸農(nóng)林科技公司的進(jìn)入極力反對(duì)，并設(shè)置重重障礙，后來(lái)在宏源農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托有限公司的信托下，以每畝每年55元的價(jià)格租賃給了郭龍輝所在的公司，并讓他拿到了第一期土地流轉(zhuǎn)租金，他才相信。現(xiàn)在，他是全村最支持土地信托流轉(zhuǎn)的村民之一。

劉慶堂的想法，草尾鎮(zhèn)樂(lè)元村的村民也深有同感。李衛(wèi)兵建在該村的農(nóng)業(yè)基地，之前也有多位老板跟農(nóng)戶們私下租賃過(guò)，但都是短期行為，村民們經(jīng)常收不齊租金。比如，曾有一位寧鄉(xiāng)縣的“老板”，租賃了該地種植蔬菜，結(jié)果當(dāng)年經(jīng)營(yíng)不善，這位“老板”一句話都沒(méi)留下，自己跑了。而現(xiàn)在，農(nóng)戶們每年每畝可以從土地信托公司按照500斤早稻谷（三等）價(jià)格收取租金（其價(jià)格按當(dāng)年國(guó)家糧食保護(hù)價(jià)計(jì)算），一旦物價(jià)上漲，租金也會(huì)跟著上調(diào)。

“土地信托流轉(zhuǎn)最大的好處，就是防止土地拋荒，解決農(nóng)業(yè)大戶和農(nóng)戶的后顧之憂?！币骊?yáng)市委副秘書(shū)長(zhǎng)、政策研究室主任陳世民說(shuō)。

探索未有窮期

目前，土地信托流轉(zhuǎn)的“益陽(yáng)模式”，已經(jīng)贏得一片叫好聲。但還有哪些問(wèn)題值得探索？這也是擺在“益陽(yáng)模式”面前最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

馬斌在一家上市公司從事財(cái)務(wù)工作，他認(rèn)為“益陽(yáng)模式”仍需進(jìn)一步改進(jìn)。“目前來(lái)看，土地信托公司尋找的農(nóng)業(yè)大戶都不需要其提供發(fā)票，比如，香園土地流轉(zhuǎn)信托公司目前只為湖南大地農(nóng)業(yè)發(fā)展公司提供了收據(jù)，如果我們上市公司去租地，需要開(kāi)具發(fā)票，土地流轉(zhuǎn)信托公司能否開(kāi)具增值稅發(fā)票，該公司又如何納稅？”馬斌說(shuō)。

其實(shí)馬斌的擔(dān)心，也是很多研究三農(nóng)問(wèn)題的專家正在關(guān)注的問(wèn)題。比如：作為經(jīng)營(yíng)土地流轉(zhuǎn)的信托公司，工商登記注冊(cè)是否符合現(xiàn)有法律的規(guī)定？在長(zhǎng)期的實(shí)施中，土地流轉(zhuǎn)信托公司是作為政府主導(dǎo)的非盈利性機(jī)構(gòu)存在還是純市場(chǎng)運(yùn)作？不少專家認(rèn)為，這些問(wèn)題如果不解決，在推行過(guò)程中仍然會(huì)遇到紛爭(zhēng)。

采訪中，農(nóng)戶們同樣存有擔(dān)心。他們擔(dān)心自己將土地信托給土地流轉(zhuǎn)信托公司后，公司通過(guò)整合，在尋找大戶時(shí)，從中謀取差價(jià)。

“任何一種新模式都存在風(fēng)險(xiǎn)，‘益陽(yáng)模式’最直接的風(fēng)險(xiǎn)是考驗(yàn)管理者的道德?！惫饫诟嬖V筆者，如果土地信托公司的管理者想從中牟利，就會(huì)使該模式變味兒。目前，北京同樣也在摸索土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度，并試圖建立一個(gè)類似于政府政務(wù)平臺(tái)一樣的機(jī)構(gòu)，在土地流轉(zhuǎn)中提供服務(wù)。

湖南省社會(huì)科學(xué)院院長(zhǎng)朱有志認(rèn)為，如果土地信托公司在保證農(nóng)戶基本利益的基礎(chǔ)上，通過(guò)規(guī)劃、整理使土地升值，從而產(chǎn)生利潤(rùn)時(shí)，這部分利潤(rùn)應(yīng)該直接進(jìn)政府財(cái)政，并通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的方式回報(bào)農(nóng)戶?！皩⒗麧?rùn)用作土地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)等，而不能作為公司的財(cái)產(chǎn)，否則這個(gè)信托平臺(tái)就會(huì)失信于民?！敝煊兄菊f(shuō)。

盡管還有不少問(wèn)題亟待解決完善，但專家們普遍認(rèn)為，益陽(yáng)市政府搭臺(tái)，在改變土地?zé)o序流轉(zhuǎn)，向正規(guī)化流轉(zhuǎn)的探索中，已經(jīng)取得了重大突破。

來(lái)源：2013年3月29日《湖南日?qǐng)?bào)》