這里所說的指標到校，是指將重點高中招生名額分解到區(qū)域內(nèi)的所有初中，給每個初中的尖子生都能獲得進入重點高中的機會。指標到校政策在一些地方已經(jīng)實踐了十幾年了，在全國大面積推廣也有3年以上。在很多地方，指標到校名額已經(jīng)占到重點高中招生總數(shù)的70%以上，部分地區(qū)甚至達到了100%。但是在北京、上海廣州等特大城市里，只有20%、30%，甚至更低。

推行指標到校政策的初衷是治理擇校亂收費，但政策實施的結(jié)果超出了最初的預計，成了中國基礎(chǔ)教育走向更加均衡、公平的重要機制。

治理亂收費催生指標到校

2010年10月13日，教育部、國務(wù)院糾風辦等7部委聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于2010年治理教育亂收費規(guī)范教育收費工作的實施意見》（下簡稱《意見》），為著力解決義務(wù)教育階段擇校亂收費問題，提出若干指導意見。在第10條中提出要求：“力爭經(jīng)過3到5年的努力，使義務(wù)教育階段擇校亂收費不再成為群眾反映強烈的問題。”

今年就是這份《意見》提出的第3年，要求治理亂收費見成效的時間到了。在2010年發(fā)布的這份《意見》在第二條中明確提出了治理教育亂收費的具體方法：“各地教育行政部門要按照適齡兒童、少年數(shù)量和學校分布情況，科學劃定學校服務(wù)范圍，公平分配優(yōu)質(zhì)教育資源。制定并執(zhí)行把優(yōu)質(zhì)高中招生名額合理分配到初中的政策?！?/p>

這條意見確定了在全國范圍內(nèi)推廣高中入學指標到校的原則。高中招生指標到校在一些城市此前已有試點，并有成功經(jīng)驗。在教育部提倡并推廣這一做法后，很多地方也陸續(xù)將此寫入本地教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要當中。各地高中入學指標到校通常的做法是：省市屬示范性高中可以向全市初中分配指標，但是某區(qū)的一所區(qū)屬示范性高中，只能面向本區(qū)中學分派指標，不能向市屬初中、外區(qū)初中分派。這意味著，無論重點初中還是普通初中，都有機會獲得名校的學位指標。

指標到校政策的實施改變了重點初中學生上重點高中、普通初中學生上普通高中的現(xiàn)象，使得優(yōu)質(zhì)教育資源和普通教育資源之間的壁壘被強行捅破，一些普通中學學生得以擠入了重點高中——過去幾十年間，這些學生所在的普通初中的畢業(yè)生對那些重點高中一直是可望而不可及的。

有專家稱，此舉是教育邁向均衡走出了一大步?！爸笜松咦鳛閷崿F(xiàn)校際均衡的一大杠桿，以后國家在這方面的調(diào)控只會增大。”中國教育科學研究院院長袁振國表示，指標到校政策已經(jīng)成為一股不可逆的潮流?！皩嵭袃?yōu)質(zhì)普通高中和優(yōu)質(zhì)中等職業(yè)學校招生名額合理分配到區(qū)域內(nèi)初中的辦法”，已寫進了教育規(guī)劃綱要，成為今后數(shù)十年教育發(fā)展的戰(zhàn)略性目標。21世紀教育研究院副院長熊丙奇則表示，2006年施行的《義務(wù)教育法》明確規(guī)定了地方政府在推進義務(wù)教育均衡方面的職責，但地方政府在推進義務(wù)教育均衡方面只做了不少花樣文章，包括禁止擇校、禁止學校進行測試、實行指標分配。這些方法只是把一些人的利益拿走給另一些人，而不是給更多人利益。不管怎樣，在高中優(yōu)質(zhì)教育資源有限的現(xiàn)實情況下，指標到校讓一部分原本與優(yōu)質(zhì)高中徹底無緣的人受益了。于是方案得到了推廣。

先行實踐的典型

教育部在《意見》中規(guī)定了指標到校的大致做法。到了2013年，教育部發(fā)布的《治理義務(wù)教育階段擇校亂收費的八條措施》（下簡稱《措施》）中進一步確定了重點高中指標到校的比例。

《措施》第二條規(guī)定：“確保就近入學的新生占絕大多數(shù)。非正常跨區(qū)域招生比例高于10%的要制訂專項計劃，3年內(nèi)減少到10%以下；低于10%的要鞏固并努力繼續(xù)減少。要將優(yōu)質(zhì)普通高中的招生名額按不低于30%的比例合理分配到區(qū)域內(nèi)各初中，現(xiàn)在已經(jīng)高于30%的要鞏固提高并逐步擴大分配比例。在此過程中不得以跨區(qū)域為名收取學生擇校費。”在實踐中，大多數(shù)地區(qū)的指標到校比例已經(jīng)遠遠高于30%這個最低比例。在探索指標到校制度達10年以上的山西省晉中市，今年的指標到校率達到了100%。

晉中市從2001年起開始探索實行優(yōu)質(zhì)高中招生指標到校政策，比例從最初的5%逐步提高，2010年提高到60%，2011年和2012年為80%，2013年達到100%。在該政策驅(qū)動下，許多進城借讀的農(nóng)村學生紛紛回到戶籍所在地學校就讀，“擇校熱”現(xiàn)象在晉中已經(jīng)冷卻，許多縣區(qū)都實現(xiàn)了真正的“零擇?！薄?/p>

指標比例不斷加大的同時，降分幅度也有加大趨勢。目前各地指標生降分錄取以降30分最為普遍，但是在一些地區(qū)出現(xiàn)了更大的降分幅度。遼寧省撫順市從2010年起，指標生錄取在降30分錄取的基礎(chǔ)上，再度大幅降分50分，使得總降分達到80分之多。在經(jīng)濟發(fā)達的廣東省，大部分地區(qū)從2013年開始全面實施指標到校，而擇校生眾多的廣州市也將從2016年起全面實施指標到校（這是為了等已經(jīng)在讀的擇校生畢業(yè)后再正式實施）。盡管政策實施有早有晚，降分幅度有大有小，指標比例有少有多，用指標到校政策治理中小學亂收費的設(shè)想確實得到了收效。

學生開始“回流”

教育資源不均衡的情況之下，城市學生交擇校費異地擇校，農(nóng)村學生則紛紛離開家鄉(xiāng)到城市里的學校借讀。在較早推行指標到校政策的山西省晉中市，大量到市區(qū)借讀的農(nóng)村生源在政策作用下紛紛“回流”。

2010年晉中市教育局配套出臺了鼓勵在城區(qū)學校借讀的農(nóng)村學生“回流”的政策，規(guī)定2010年10月底以前，在城區(qū)學校借讀的學生返回戶籍所在地所屬農(nóng)村學校，可以享受優(yōu)質(zhì)高中到校招生指標。政策出臺后，在規(guī)定時間之前，晉中市從城區(qū)學?！盎亓鳌钡睫r(nóng)村學校的借讀生達2308人。地處太行山區(qū)的榆社縣河峪中學是一所服務(wù)全鄉(xiāng)24個行政村共1.3萬人的學校。2010年6月，全校在校生只有87人，許多學生進城和到外地借讀。2010年9月開學時，在優(yōu)質(zhì)高中學生指標100%到校政策和鼓勵學生“回流”政策驅(qū)動下，229名在縣城和外地借讀的學生“回流”，“回流”率達98%，初中招生111人，且沒有一例外出借讀，在校學生猛增至384人。學校各項工作規(guī)范化推進，辦學條件、教育管理、教學質(zhì)量穩(wěn)步提高。2011年中考后，河峪中學有51名學生被市級示范高中榆社中學錄取，其中5名學生為統(tǒng)招錄取，46名學生為享受到校指標，這與2010年只有11人因享受到校指標而被榆社中學錄取的情況形成鮮明對比，對全校師生形成有效鼓勵，學校發(fā)展進入快車道。而地處榆社縣城的榆社二中等學校，平均班容量則從70多人降為56人以下，班級曾經(jīng)擁擠不堪的狀況得以較大程度的緩解。

指標到校政策也極大緩解了中小學擇校現(xiàn)象。2011年，晉中全市各區(qū)縣所有初中新生在入學過程中，到規(guī)定服務(wù)區(qū)的學校就讀已形成常態(tài)，“擇校熱”得到有效破解，全市義務(wù)教育均衡發(fā)展呈現(xiàn)出良好的發(fā)展態(tài)勢。依據(jù)各初中學校的中考學生數(shù)與縣級教育部門對初中學校教育質(zhì)量和整體辦學水平的評價結(jié)果，對農(nóng)村和山區(qū)薄弱初中予以適度傾斜，把全市16所優(yōu)質(zhì)高中招生計劃指標合理分配到所屬初中學校。晉中市規(guī)定：享受到校指標的學生必須同時具備四個條件，即在招生劃片范圍學校就讀、具有正式學籍、就讀3年和必須是應屆初中畢業(yè)生。擇校借讀的學生，不能享受優(yōu)惠政策。

遼寧省沈陽市也是較早實施指標到校的城市。沈陽市在2004年就開始在部分省級重點高中實施指標到校計劃，目前指標到校比例達到70% 。小升初擇校在沈陽目前已經(jīng)得到很好治理。

政策效果超出預期

山東省青島市海洋大學學生陳坤是一路從重點的小學、初中、高中考上大學的。從小學到大學的十幾年里，每次開學典禮的自我介紹，陳坤都會發(fā)現(xiàn)一個有意思的現(xiàn)象——大部分的同學都來自同一所學校。在初中升高中的時候，竟然有80%的同學來自同一所重點初中。他表示，重點校學生一路占優(yōu)的現(xiàn)象很不好。

招遠市教育體育局局長李玉堂認為，從教育理論上說，公平歷來都是個相對的概念?！胺謹?shù)面前人人平等”這個大原則本身沒有錯，前提一是我們的分數(shù)是否科學地檢測出了學生的真實水平和能力，二是學生受教育的環(huán)境和條件是否也是平等的。由于城鄉(xiāng)學生教育條件、教育過程實際上不平等，用“考試分數(shù)”這把貌似公平的尺子來衡量不同條件下的學生，實際對教育條件落后學校的學生造成了新的不公平。李玉堂說，指標到校就是在每個學校分別擇優(yōu)，這符合不同學習背景下學生“機會均等”的公平原則。在同一個學校內(nèi)，在學生受教育條件基本平等前提下，按分數(shù)錄取，在一定范圍內(nèi)依舊是堅持了“分數(shù)面前人人平等”的原則。

但這也產(chǎn)生了一種新的不公。江蘇省南京市學生家長何露認為，在野生動物研究領(lǐng)域和人類社會研究領(lǐng)域里有一個原則，就是研究者不干涉研究對象自然選擇的結(jié)果。成績好的學生進入重點初中，其畢業(yè)時有更多機會進入重點高中，這是一種自然地選擇。人為地干涉對那些重點學校的學生也是一種不公。應該把教育這塊蛋糕做大，增加優(yōu)質(zhì)高中教育資源，在增量上進行分配，而不要剝奪努力者的努力。

指標到校政策導致有人受惠的同時有人受損，眾多一般校和“差”學校的“中下等生”并不能從指標到校政策中受惠，反而會減少重點高中的升學機會。受損最多的首先是“名校辦民?！钡膶W生，這些學生每年花數(shù)萬元就讀，結(jié)果“指標到?！?，這些孩子通過“拼分數(shù)”競爭入讀優(yōu)質(zhì)高中的機會被大大稀釋了，但他們至少還有機會參與。處境更糟糕的是優(yōu)質(zhì)公辦初中的擇校生、特長生，這部分學生將徹底與重點高中的錄取指標無緣。三是被“擠出效應”波及的大批公校學生。“指標到?！毙抡瓜喈敳糠衷旧喜涣颂崆芭浫【€的學生，獲得了示范高中學位，這等于擠占了原本就有實力“拼分”上線的學生的錄取名額，提前批投檔線無形中被推高。有專家估算，指標錄取降30分，提前批投檔線將會提高3到5分。原本成績排名靠前的學生，將無緣優(yōu)質(zhì)高中。

一些地方對指標到校資格增加條件，進一步限制了學生公平競爭的機會。石家莊規(guī)定，指標分配生的綜合素質(zhì)評價不得少于3個“A”，且不得有“D”等級。學生要想成為指標分配生，不僅要學習好，還要全面發(fā)展。指標到校政策最大受益者本應是農(nóng)村孩子，但是一個所謂“全面發(fā)展”，就用各種文藝體育科技課程分數(shù)變相地把農(nóng)村孩子擋在了指標資格的門外。