周京京

一、抽象行政行為和具體行政行為

行政行為以其對象是否特定為標(biāo)準(zhǔn)，分為抽象行政行為和具體行政行為。抽象行政行為，是指國家行政機(jī)關(guān)針對不特定管理對象實(shí)施的制定法規(guī)、規(guī)章和有普遍約束力的決定、命令等行政規(guī)則的行為，其行為形式體現(xiàn)為行政法律文件，其中包括規(guī)范文件和非規(guī)范文件。其本身是一個(gè)相對于“具體行政行為”的理論概念，行政訴訟法提出了“具體行政行為”后，理論上就更多地將抽象行政行為和具體行政行為作為對行政行為的基本分類。

具體行政行為是指行政機(jī)關(guān)針對特定公民、法人或者其他組織作出的影響其權(quán)益的決定或者措施的行為?？梢陨暾埿姓?fù)議只能是具體行政行為。

二、可以申請行政復(fù)議的列具體行政行為

對下列具體行政行為不服的，可以申請行政復(fù)議：

（一）行政處罰。行政處罰是指具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或者組織依照法律、法規(guī)以及規(guī)章的規(guī)定對公民。法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為給予的制裁。我國大量的行政管理法律、法規(guī)和規(guī)章都規(guī)定有行政處罰，1996年3月17日八屆全國人大第四次會議通過的《行政處罰法》系統(tǒng)地對行政處罰的設(shè)定、種類、實(shí)施機(jī)關(guān)、處罰程序等作了規(guī)定，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施處罰的主要法律依據(jù)。行政機(jī)關(guān)在對公民、法人或者其他組織實(shí)施處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照行政處罰法和其他有關(guān)行政管理的法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，否則，公民、法人或者其他組織就可以申請行政復(fù)議。行政處罰法規(guī)定的行政處罰種類有警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等六類。這也是本項(xiàng)規(guī)定的內(nèi)容，公民、法人或者其他組織對這些行政處罰不服的，都可以申請行政復(fù)議。

（二）行政強(qiáng)制措施。行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)為了預(yù)防或者制止違法行為，對公民、法人或者其他組織的人身或財(cái)產(chǎn)采取的強(qiáng)制約束的具體行政行為。行政強(qiáng)制措施可以分為對人身的強(qiáng)制措施和對財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制措施兩種。對人身自由的強(qiáng)制措施包括勞動教養(yǎng)、收容教育、收容遣送、強(qiáng)制傳喚、強(qiáng)制戒毒、強(qiáng)行約束、強(qiáng)制帶離、強(qiáng)制搜查等，對財(cái)產(chǎn)的強(qiáng)制措施包括查封、扣押、凍結(jié)財(cái)產(chǎn)等。行政強(qiáng)制措施與公民、法人或者其他組織的人身權(quán)或財(cái)產(chǎn)權(quán)密切相關(guān)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依法作出。目前，我國還沒有一部統(tǒng)一的行政強(qiáng)制措施法，有關(guān)行政強(qiáng)制措施的規(guī)定散見于一些單行的法律之中，實(shí)踐中還存在許多問題，侵害公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。對行政機(jī)關(guān)作出的上述行政強(qiáng)制措施不服的，都可以申請復(fù)議。此外，還有行政強(qiáng)制執(zhí)行。依照我國現(xiàn)有的強(qiáng)制執(zhí)行制度，行政強(qiáng)制執(zhí)行主要由行政機(jī)關(guān)向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行，但是也有少數(shù)行政機(jī)關(guān)法律賦予了其強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力，如公安、海關(guān)、稅務(wù)等行政機(jī)關(guān)。對于法院依照司法程序采取的強(qiáng)制措施，當(dāng)事人可以通過司法途徑尋求救濟(jì)；對行政機(jī)關(guān)違法采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的，當(dāng)事人可以通過司法途徑尋求救濟(jì)，也可以申請行政復(fù)議尋求救濟(jì)。

（三）對許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書的變更、中止、撤銷行為。法律對取得這些證書的公民、法人或者其他組織的保護(hù)也應(yīng)當(dāng)是相同的。除法律、法規(guī)明確規(guī)定的情形外，行政機(jī)關(guān)不得違法變更、中止、撤銷公民、法人或者組織的許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證或資格證。對行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)資質(zhì)、資格等證書變更、中止、撤銷的決定不服的，可以申請復(fù)議。

（四）行政確權(quán)行為。根據(jù)我國憲法規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。城市的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于集體所有。對于國有和集體所有的自然資源，公民、法人或者其他組織可以依法取得使用權(quán)。根據(jù)土地管理法、草原法、森林法、漁業(yè)法、礦產(chǎn)資源法等法律的規(guī)定，對土地、礦藏等自然資源的所有權(quán)或使用權(quán)予以確認(rèn)和核發(fā)證書，是縣級以上各級人民政府的法定職權(quán)。公民、法人或者其他組織對各級政府關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的，可以申請行政復(fù)議。

（五）侵犯經(jīng)營自主權(quán)的行為。這里的經(jīng)營自主權(quán)主要是指法律、法規(guī)賦予國有企業(yè)或集體所有制企業(yè)對所經(jīng)營財(cái)產(chǎn)的占有、使用、收益和處分權(quán)、生產(chǎn)經(jīng)營計(jì)劃權(quán)、物資選購權(quán)、財(cái)務(wù)管理權(quán)、勞動管理權(quán)、產(chǎn)品銷售權(quán)、工資津貼管理權(quán)、經(jīng)營方式選擇權(quán)等。企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營，侵犯企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)，企業(yè)可以申請行政復(fù)議。

（六）干涉農(nóng)業(yè)承包合同的行為。農(nóng)村承包經(jīng)營責(zé)任制是我國改革開放以后在農(nóng)村推行的一項(xiàng)重要經(jīng)濟(jì)政策，它是由村（組）集體經(jīng)濟(jì)組織與其內(nèi)部成員或其他承包者之間通過簽訂承包合同的方式，確立雙方在生產(chǎn)、經(jīng)營和分配過程中的權(quán)利義務(wù)。在實(shí)踐中，一些地方的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府對農(nóng)業(yè)承包經(jīng)營活動進(jìn)行干預(yù)，擅自變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯了農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。因此，行政復(fù)議法將行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同的納入復(fù)議范圍。

（七）違法集資、征收、攤派等要求履行義務(wù)的行為。在我國，權(quán)利義務(wù)都是依法確定的，對于法定義務(wù)，公民、法人或者其他組織應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行；不履行的，行政機(jī)關(guān)可以依法強(qiáng)制其履行。但是，行政機(jī)關(guān)無權(quán)要求公民、法人或者其他組織履行法定義務(wù)以外的其他義務(wù)，否則就是侵犯他們的合法權(quán)益。行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的行為有多種，其中最主要的是亂集資、亂收費(fèi)、亂攤派，人們稱之為“三亂”。通過行政復(fù)議的方式，制止“三亂”行為，從而保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。這里的“違法要求履行其他義務(wù)”是指違法要求承擔(dān)“三亂”以外的其他財(cái)產(chǎn)或勞務(wù)負(fù)擔(dān)。

（八）不予頒發(fā)許可證、執(zhí)照等許可行為。行政許可是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，作出允許其從事某項(xiàng)活動的行政行為，是行政管理的重要手段。在我國，法律、法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定了大量的行政許可，涉及到經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境、衛(wèi)生、資源以及公民安全和公共秩序等社會生活各個(gè)領(lǐng)域，許可的形式包括頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證、準(zhǔn)許證、特許證、登記證等證書形式，還包括審批、核準(zhǔn)。注冊等非證書形式。目前我國還沒有對于行政許可的法律，所以行政許可工作還不規(guī)范，存在一些問題，行政許可的形式較多，本項(xiàng)規(guī)定只列舉了行政許可的一些基本形式，對沒有列舉的其他行政許可形式，公民也可以申請復(fù)議。

（九）未履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利或者受教育權(quán)利的行為。公民、法人或者其他組織申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利或者受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的，屬于行政不作為，可以申請行政復(fù)議。

（十）行政機(jī)關(guān)不依法發(fā)放撫恤金、社會保險(xiǎn)金或者最低生活保障費(fèi)的行為。無論是撫恤金、社會保障金，還是最低生活保障費(fèi)，都是公民生活需要的社會保障，行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)放的，都可以申請行政復(fù)議。

（十一）其他具體行政行為。前十項(xiàng)規(guī)定具體列舉了可能侵犯公民權(quán)利的具體行政行為，但未必全面，還可能出現(xiàn)其他侵犯公民權(quán)利的具體行政行為。本項(xiàng)的規(guī)定是為了彌補(bǔ)前十項(xiàng)列舉不全面可能帶來的遺漏，是一項(xiàng)兜底性規(guī)定，其目的是為了更好地保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。它表明只要公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，都可以申請復(fù)議。