聶日明

房地產(chǎn)調控政策“新國五條”3月1日出臺，按照規(guī)定，出售自有住房按轉讓所得20%計征個稅。政策剛一出臺即震動了全國的二手房市場，名下有兩套住房的夫婦紛紛辦理離婚手續(xù)以規(guī)避新政，房產(chǎn)登記中心亦人頭涌動，人們加急過戶，避免被征稅。在上海，過戶排隊的號碼甚至被叫賣到5000元。

這是2013年為了抑制房地產(chǎn)升溫出臺的新措施，緣起一線城市房價恢復上漲，并且幅度驚人。北京部分小區(qū)的二手房價增幅甚至到了20%。之前，業(yè)界有預期會出臺新的調控政策，以抑制房價，但加碼之重，卻是始料未及。

然而，政府調控房價的努力并未得到公眾的認可，如此猛烈的財稅政策，讓人擔憂新增的稅賦會轉嫁給購房者，不僅不能平抑房價，還將拉升房價。就算抑制了房價，也勢必抑制二手房的交易，讓剛需購房者轉向租房，租房成本將不得不上升。過去的幾年內，幾輪房地產(chǎn)調控，房租跟隨其后水漲船高，抬高了京滬等地的進入門檻，加重了城市白領的生活壓力，消費降級現(xiàn)象隨后可見。

實際上，盡管公眾對高企的房價批評之聲甚多，但政府應對此呼聲出臺的調控政策卻也越來越不受歡迎，為什么會如此？這需要我們檢視過去10年的房產(chǎn)調控政策。

十年四輪調控

從增長走勢來看，房價在2004年進入快速增長通道，隨之而來的就是政府對房地產(chǎn)的調控政策。根據(jù)調控政策的手段與方向來劃分，可以分成四個階段。

第一階段：預熱期（2002年到2004年底）。早在2002年，國家九部委就發(fā)布《關于加強房地產(chǎn)市場宏觀調控促進房地產(chǎn)市場健康發(fā)展的若干意見》（217號文），從土地供應、金融信貸、住房結構等方面強調要對房地產(chǎn)市場進行宏觀調控。2004年被稱為房地產(chǎn)的政策年，在土地轉讓的方式、開發(fā)商資質、貸款條件、貨幣政策等方面出臺了多項政策，以規(guī)范市場、控制房價。

這一階段的房地產(chǎn)調控更多是宏觀經(jīng)濟調控，使用的調控手段主要是從供給上控制投資、土地供應等。雖然是地產(chǎn)調控，但沒有跳出宏觀調控的范疇。房價也一路攀高，全國房價增幅高峰時超過10%。

第二階段：結構性調控組合期（2005年初到2008年初）。2005年初，高房價已經(jīng)成為一個社會問題。調控加碼，手段也轉向結構性調控，在抑投資過熱的同時，提出“穩(wěn)房價”的新目標，“國八條”、“新國八條”、“國六條”和“十五條”相繼出臺，重點打擊囤地行為、改善商品房和保障房供應結構（如70%、90平方米）、提高首付比例、推出稅收調控手段，改善供給結構的同時開始調整商品房投資性需求等。

但諸多“調控房價”的“房地產(chǎn)新政”推出之后，房價依舊高燒不退。在這一時段，房價的調控政策還呈現(xiàn)順周期操作的特點，實際效果加劇了房價周期的波動幅度，在2006、2007年的房地產(chǎn)市場，可以說是“一邊調控一邊漲價”，調控政策越猛烈、嚴厲，房價漲得就越兇猛。

最終，從2008年初開始，房地產(chǎn)開始整體降溫，商品房銷售面積開始下降，但這更多是宏觀經(jīng)濟形勢惡劣的結果。2006、2007年各項嚴厲的房地產(chǎn)打壓政策又在2008年集中體現(xiàn)，又進一步擴大了房地產(chǎn)交易量下降的空間。

第三階段：鼓勵購買期（2008年底到2010年初）。針對自2008年下半年宏觀經(jīng)濟形勢惡化、房地產(chǎn)行業(yè)衰退的局面，在出臺“四萬億”經(jīng)濟刺激計劃之下，同時也出臺了房地產(chǎn)刺激政策，例如對個人首次購買90平方米及以下普通住房的，契稅稅率下調到1%；對個人銷售或購買住房暫免征收印花稅；個人住房公積金貸款利率下調了0.27個百分點等。

在政府強力推動下的救市局面上，房地產(chǎn)市場煥然一新，房子熱銷到北京數(shù)年間積累的爛尾樓全數(shù)售罄、上海的豪華新盤星河灣一天賣出40億。2009年下半年以來，購房者出于投機或買晚不如買早的追漲沖動下，更多消費者又加入購房大軍中，造成因為延緩積壓后的“井噴”現(xiàn)象，房價增速反而變快，2009年11月時，增幅同比高達15%。事實上，在這一輪房價上漲的過程中，京滬等地的房價翻一倍的區(qū)域比比皆是。

第四階段：行政干預全面介入期（2010年初至今）。2010年元旦過后，政府有意干預上漲過快的房價的言論充斥于市場，“國十一條”隨后即出臺，之后更是史上最嚴厲的“新國十條”，限制異地購房（限購令）、大幅提高二套房貸標準等具體可執(zhí)行性的措施一下子將高溫的房地產(chǎn)市場打入冰窖，各地房地產(chǎn)市場交易嚴重萎縮，2011年還推出了3600萬套保障房的計劃。涵蓋土地供給、信貸、稅收、保障房等各方面的住房差別化調控體系逐漸形成。

到2012年年初時，房地產(chǎn)市場進入了僵持狀態(tài)。京滬等一線城市的一手、二手住宅成交量、成交均價漲幅均為近幾年來的最低點?！熬G城”破產(chǎn)、房地產(chǎn)信托風險等也頻頻傳出。雖然學界、業(yè)界對本輪房地產(chǎn)調控手段的合理性、合法性多有指責，但不得不說，這些調控手段暫時剎住了房價的漲勢。

此時，市場的心態(tài)也開始微妙起來，各地取消限購令的風聲漸次傳出。實際上，也正是從這個時間點，商品房的銷售面積與房價開始回暖上升，一直到今年春節(jié)前全面復蘇，此時調控政策加碼已經(jīng)在很多研究機構的預期中。

誰在買房？

回頭來看，溫家寶領銜的國務院在房地產(chǎn)調控上思路的變化相對清晰，房地產(chǎn)市場始終擺不脫宏觀經(jīng)濟周期的重要組成部分，總體要服從經(jīng)濟周期的大局，這在2008年底表現(xiàn)得尤為明顯。其次，輿論對房價過高的指責，使得房地產(chǎn)政策越來越側重向社會政策轉變。政府在經(jīng)濟增長與社會穩(wěn)定兩者之間游離不定，先后出臺的政策組合的一致性就顯得差了很多，讓市場無所適從。

調控思路的不一致，也影響了調控的手段，在此前相對單一的宏觀經(jīng)濟管理的前提下，逐步引入社會政策工具。只是中國當前社會政策相對粗糙，政府不得不起用原來已經(jīng)式微的政策工具，如戶籍政策在限購中的應用，過度保障的福利房也死灰復燃，這些與近20年以來經(jīng)濟與社會政策的市場化趨勢是背道而馳的。更有甚者，2010年開始的“限購令”中，各部委與地方政府頻頻違反《行政許可法》等上位法，被一些有識之士斥為“重大倒退”。

即使如此，房地產(chǎn)調控的成效依然不盡如人意，我們不禁要問，為什么房價這么難調控？

客觀上，房地產(chǎn)市場所謂的剛需確實持續(xù)存在，并且規(guī)模越來越大，根本因素是快速城市化帶來的城市中非戶籍常住人口。首先，他們對自有住房有一定的追求，并且由于保障性住房制度的缺位，這部分需求只能轉到商品房市場。另外，由于戶籍等制度與商品房的綁定，住房在我國還包含了公共品價值的折現(xiàn)，大量集體戶口的就業(yè)者只有通過購房才能享受到公共服務。

其次，是轉型時期中國存在的特殊的購房需求。從某種程度上來看，對商品房的所有權是體現(xiàn)個人社會聲譽、社會地位的重要參照。事實上，在辦理個人銀行貸款、信用卡級別等多個方面，住房都被視作個人信用（或償付能力）的重要參照系。與此對應的是中國當前的婚房需求，當前城市內，相當部分的購房者是出于結婚而購房，尤其是女方的強烈主張。從某種意義上來看，這是女方的不安全感的自然反應。

女方的不安全感，原因有多種：第一，基于信息不對稱，對男方家庭情況不了解，商品房可以將男方家中的財產(chǎn)顯性化；第二，對結婚前景的不安全感，基于婚后財產(chǎn)共有的考慮，男方有商品房并在所有權人上添加女方的名字，可以增強兩個人的離婚成本，也可以給女方在離婚后帶來生活保障。

更何況，持續(xù)上漲的房價使房地產(chǎn)成為極佳的投資對象，在股市低迷與投資渠道欠缺的情況下，買房防通脹、積累財富已經(jīng)成為最保險的投資方式。尤其是權錢交易、灰色收入占居民收入過高的情況下更是如此，房姐、房妹、房叔、房嬸不絕于新聞，一個人擁有數(shù)十套房并不罕見。

剛需是不可能消除的，也不應該抑制，除非有了完善的保障性住房（滿足居住需求）、完善的信用體系（個人信用與社會地位衡量體系），或者城市化已近尾聲。因此，抑制投資性需求及擴大商品房供給是政策的主線，事實也是如此，只是操作起來卻并不容易。

抑制投資性需求，首先面臨的是如何鑒別誰是剛需，誰是投資客？實踐操作中，政策總是誤傷剛需，不管是限購令，還是自住房轉讓所得征收個稅，都讓剛需們很受傷。這些政策最終也只能暫時抑制他們的購房熱情；在政策松動時，剛需勢必再次釋放。

當然，我們可以采用房產(chǎn)信息公開等手段來規(guī)避這些缺陷，但由于大量房產(chǎn)所有者的財產(chǎn)是不合法或者是從灰色渠道獲得的，他們對政策又有很大的影響力，所以關于房地產(chǎn)登記信息全國聯(lián)網(wǎng)、官員財產(chǎn)公示等制度一直很難建立。能有效抑制投資需求的房產(chǎn)稅也面臨同樣的問題。

調控的目標是什么？

既然抑制千難萬難，那么對房價最有效的沖擊，還是提高商品房的供給，最直接的就是土地供給。癥結正在于此，目前的土地用途管制是房地產(chǎn)市場亂象最主要的原因。以京﹑滬﹑深﹑杭等地為代表的城市在土地供給上模仿了香港的土地管理制度，政府壟斷了一級土地市場，人為造成建設用地的稀缺，以此獲取高額的土地出讓金收入。香港看似區(qū)域小，人口密度大，但實際的土地利用效率相當?shù)停?0%以上的土地都以綠化、環(huán)保等名義不開發(fā)。同樣的理由在大陸變通了一下，以糧食安全、保護耕地的名義限制城市建設用地的擴張。

回溯房地產(chǎn)市場的歷史，房價開始快速上升的時間點正是2002年，那一年國土資源部發(fā)布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》（11號文），叫停了沿用多年的土地協(xié)議出讓的方式。此時的政府放棄了以往監(jiān)管者的角色，成為土地的做市商，低價征收農(nóng)用土地、拆遷舊城，再高價招標拍賣給開發(fā)商；與此同時，為了利益最大化，約束城市的土地供給。在房地產(chǎn)市場中，政府已經(jīng)是利益中人。

經(jīng)過數(shù)年的摸索，低價的工業(yè)用地引進大工業(yè)項目，帶動本地GDP與就業(yè)，形成了居民收入快速提升與經(jīng)濟集聚，以此帶來地產(chǎn)增值。再通過一級土地壟斷制度，預先收儲，招拍掛后以土地出讓金的形式分享了土地增值。利用土地出讓所得，再投資基礎設施，進行新一輪的大工業(yè)與商業(yè)項目引進。

更為重要的是，這種模式形成的利益巨大，近3年，土地出讓所得每年穩(wěn)定在2萬億～3萬億的規(guī)模，僅次于地方政府的一般性財政收入。這也意味著一級土地市場壟斷的收益，已經(jīng)成為政府重要的財源，房價跌落會讓地方政府收入銳減，更別提擴大土地供給這種吃力不討好的事情了。

一面是政府的收入，一面是洶涌的民意，何者為重？在目前的政治體制下，并不難判斷。政府寧肯出點錢去建保障房，也不樂意斷了自己的財源。當然，出工不出力、掛羊頭賣狗肉也不是什么難想象的事。2011年開始的3600萬套保障房建設，要達成目標，少說需要4萬億的資金，根本不具有可操作性。

公開統(tǒng)計中，2009年至2011年底，保障房共開工2100多萬套，其中以出租為主的廉租房和公租房各占20%和15%，棚戶區(qū)改造占42%，以出售為主的經(jīng)適房和限價房各占17%和6%。這哪里是保障房工程？

這種背景下的房地產(chǎn)調控，也只能是政府面對激烈的公眾意見的一個被動的反應：要給公眾一個交待，卻不能影響稅收，更不能搬起石頭砸了自己的腳（房產(chǎn)信息公開與房產(chǎn)稅）。

中央調控的決心是強硬的，地方政府官員的表態(tài)也是令人歡欣鼓舞的。但回想一下，有哪個地方政府切實完成了調控目標？沒完成的地方政府官員中，又有誰被問責了呢？

再仔細研讀一下歷次政策，房價下跌等目標從來就不是施政目的，如果非要說其中有什么暗示的話，那就是“穩(wěn)定房價”“遏制房價快速上漲的勢頭”，在房價下跌的時候，這意味著希望房價不要再跌了；在房價上漲的時候，這意味著希望房價不要漲得這么快。

時至今日，房地產(chǎn)應該怎么調控已經(jīng)不是個問題，學術界與業(yè)界備有無數(shù)的方案。關鍵在于，我們的目標是什么？在這個目標下，我們要平衡誰的利益？誰受損？誰得益？我們不能不切實際地追求皆大歡喜。這就回到一個根本問題上，誰來決定這個利益的平衡點？

顯然，這是一個公共政策的決策，理應引入更多的利益主體參與政策討論與決策。也只有理清了這個問題，才可能有一致的調控目標，才有可能不出現(xiàn)一方只受損、另一方只受益，才可以有切實的責任追究機制，房地產(chǎn)調控才有可能切實地達成目標。