摘 要：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)催生了國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)的邏輯為起點(diǎn)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能必須通過(guò)法律授權(quán)政府或非政府組織依法實(shí)施。政府實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的行為必須嚴(yán)格遵循法律的設(shè)定和限制，以達(dá)成政府干預(yù)市場(chǎng)的本質(zhì)是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，防止和克服政府履行國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的越權(quán)、怠權(quán)和過(guò)度干預(yù)的現(xiàn)象發(fā)生。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)法；經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能；運(yùn)行模式

作者簡(jiǎn)介：湯玉樞，男，上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授，從事經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究。

中圖分類號(hào)：D922.29 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2013）05-0085-09

經(jīng)濟(jì)法以國(guó)家與市場(chǎng)關(guān)系為基點(diǎn)構(gòu)建自身的范疇、屬性和特質(zhì)，由此確認(rèn)經(jīng)濟(jì)法是國(guó)家干預(yù)、協(xié)調(diào)或統(tǒng)制市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律，經(jīng)濟(jì)法既規(guī)范市場(chǎng)失靈，也調(diào)制政府失靈。這種對(duì)經(jīng)濟(jì)法功能的過(guò)度解讀和不適當(dāng)定位導(dǎo)致其陷入無(wú)休止的論爭(zhēng)，并嚴(yán)重危及經(jīng)濟(jì)法的存在與發(fā)展。1事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)法是法治經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，是對(duì)市場(chǎng)內(nèi)生性缺陷的法律因應(yīng)。經(jīng)濟(jì)法通過(guò)法律制度的設(shè)計(jì)和固化，形成制度對(duì)市場(chǎng)的制約關(guān)系和法治狀態(tài)下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式。[1]（P218-219）國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)也即國(guó)家的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，其實(shí)現(xiàn)載體可以是政府，也可以是事業(yè)單位或社會(huì)團(tuán)體。這意味著政府對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的實(shí)現(xiàn)必須與法律授權(quán)的其他組織一樣，嚴(yán)格遵循法律所為的制度安排，嚴(yán)格執(zhí)行法律所為的制度規(guī)范，貫徹和實(shí)施國(guó)家立法機(jī)關(guān)制定的關(guān)于市場(chǎng)運(yùn)行、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和市場(chǎng)秩序的法律，以達(dá)成國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制缺陷的目標(biāo)。

一、國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能運(yùn)行的法治原則

經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能是一種國(guó)家職能。從理論上看，職能是“人、事物、機(jī)構(gòu)應(yīng)有的作用或功能”[2]（P484），是一個(gè)外延變化、內(nèi)涵確定的普遍概念。[3]（P30）國(guó)家職能的核心是基于特定的需要對(duì)其他事物所應(yīng)起的作用和應(yīng)發(fā)揮的功能，是以國(guó)家總?cè)蝿?wù)和總目的為中心的國(guó)家活動(dòng)的基本領(lǐng)域。[4]（P35）國(guó)家職能并非一成不變，與其他組織職能一樣，其職責(zé)和功能也在因應(yīng)社會(huì)需要的過(guò)程中不斷地發(fā)展。在前資本主義時(shí)期，政治統(tǒng)治職能是國(guó)家最基本的職能，運(yùn)用國(guó)家權(quán)力穩(wěn)定秩序、定紛止?fàn)幨菄?guó)家的根本任務(wù)。以資本為中心、以利潤(rùn)最大化為終極目標(biāo)的資本主義自由生產(chǎn)方式使得自由、平等、權(quán)利等成為核心的內(nèi)在需求，國(guó)家的基本職能在于維護(hù)社會(huì)最低程度的秩序與安全，對(duì)人們?cè)趯?shí)現(xiàn)自由、行使權(quán)利過(guò)程中發(fā)生的沖突進(jìn)行調(diào)停和裁斷，充當(dāng)?shù)氖恰耙咕瘒?guó)家”的角色。壟斷資本主義導(dǎo)致的市場(chǎng)內(nèi)在矛盾激化和社會(huì)矛盾尖銳極大地限制了作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力的自由競(jìng)爭(zhēng)，政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)矛盾的加劇迫使國(guó)家除維持政治統(tǒng)治、治安維護(hù)的傳統(tǒng)職能外，還衍生出諸如經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理、公共服務(wù)等一系列新的職能。

經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能作為一種新興的國(guó)家職能，即國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行規(guī)劃、協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督的職責(zé)和功能，是國(guó)家為實(shí)現(xiàn)社會(huì)整體經(jīng)濟(jì)利益而組織、干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所采取的方法、方式和手段的總稱，國(guó)家以各種經(jīng)濟(jì)杠桿宏觀調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀結(jié)構(gòu)合理的目標(biāo)，并通過(guò)微觀市場(chǎng)監(jiān)管的方式維護(hù)市場(chǎng)公平、公正、公開(kāi)、自由的競(jìng)爭(zhēng)秩序。從權(quán)力的角度觀察，國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能在權(quán)力結(jié)構(gòu)中逐步形成了彼此獨(dú)立、相互依存的宏觀調(diào)控權(quán)和微觀規(guī)制權(quán)。1

國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能必須通過(guò)法律授權(quán)政府或社會(huì)組織行使。如同傳統(tǒng)的國(guó)家統(tǒng)制職能必須由不同的職能機(jī)關(guān)諸如立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及法律監(jiān)督機(jī)關(guān)分別行使、實(shí)現(xiàn)一樣，國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能作為因應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而產(chǎn)生的國(guó)家職能，由法律授權(quán)政府或社會(huì)組織行使，如中國(guó)證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和銀監(jiān)會(huì)作為部級(jí)事業(yè)單位，對(duì)金融資本市場(chǎng)進(jìn)行獨(dú)立監(jiān)督、調(diào)控。不過(guò)，政府是法律授權(quán)實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的最重要的載體，政府依法行使國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中的宏觀調(diào)控權(quán)和微觀規(guī)制權(quán)，是國(guó)家通過(guò)法律授予其履行國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的具體表現(xiàn)，而且不再是行政式的管理，更多表現(xiàn)為一種監(jiān)管、一種積極的引導(dǎo)。國(guó)家以法律授權(quán)的方式選擇政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，是因?yàn)檎哂斜绕渌麌?guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織更明顯的優(yōu)勢(shì)：一方面政府機(jī)關(guān)設(shè)置健全，從中央政府到各級(jí)地方政府，各種職能部門(mén)、機(jī)構(gòu)能夠有效地執(zhí)行復(fù)雜的任務(wù)；另一方面政府可以通過(guò)履蓋面廣、多層級(jí)的網(wǎng)絡(luò)框架，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行形成及時(shí)、有效的管理。同時(shí)，國(guó)家法律的執(zhí)行素由行政機(jī)關(guān)來(lái)承擔(dān)，對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及時(shí)作出反應(yīng)并不符合立法和司法的性質(zhì)，因此，國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能以法律授權(quán)形式授權(quán)政府實(shí)現(xiàn)是一種必然選擇。

政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能來(lái)源于法律授權(quán)，這意味著政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能必須遵循法治原則，根據(jù)法律授權(quán)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行生成的各種問(wèn)題作出準(zhǔn)確的回應(yīng)并且提出解決方案，在法律框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的職能。迫切需要解決的問(wèn)題是政府的定位和角色的轉(zhuǎn)換，這是因?yàn)槿苄驼毮苣Ｊ绞沟谜?xí)慣于以權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行，習(xí)慣于用行政手段解決市場(chǎng)問(wèn)題，由此可能導(dǎo)致政府在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能過(guò)程中不按市場(chǎng)規(guī)律辦事，存在嚴(yán)重的“越位”、“錯(cuò)位”和“缺位”現(xiàn)象，而且政府內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、效率不高等問(wèn)題也嚴(yán)重制約市場(chǎng)機(jī)制效能的發(fā)揮，妨礙國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的實(shí)現(xiàn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能只能是法律的執(zhí)行者，這種定位決定了政府必須完成從全能政府向有限政府、責(zé)任政府的角色轉(zhuǎn)換。

法治原則是政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的核心理念和基本準(zhǔn)則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的國(guó)家治理中的法治既區(qū)別于人治，也區(qū)別于法制。英國(guó)法學(xué)家洛克認(rèn)為法治就是政府應(yīng)該以正式公布既定的法律來(lái)進(jìn)行統(tǒng)治，這些法律不論貧富、不論權(quán)貴和莊稼人都一視同仁，并不因特殊情況而有出入。法治的核心思想是要依法治理國(guó)家，法律面前人人平等，反對(duì)任何組織和個(gè)人享有法律之外的特權(quán)，因此，法治的核心是嚴(yán)格依法辦事，法治的關(guān)鍵在于制約權(quán)力。同樣，法治作為一種社會(huì)管理機(jī)制，法的規(guī)定是社會(huì)管理的根據(jù)和手段，法的實(shí)現(xiàn)是社會(huì)管理的目標(biāo)和要求。人治的本質(zhì)是“賢人政治”，即依靠領(lǐng)導(dǎo)人或統(tǒng)治者的意志來(lái)管理國(guó)家和社會(huì)，處理社會(huì)公共事務(wù)的治國(guó)方略、方式，具有隨意專橫的性質(zhì)，政以言興，也以言廢，人治以權(quán)力為核心，輕視法律。法制雖然與法治有著密切的聯(lián)系，泛指國(guó)家法律的體系、體制與架構(gòu)的整體，法制既可能是約束權(quán)力的法治之下的法制，也可能是為權(quán)力控制的人治之下的法制，但法治追求法律至上和法律權(quán)威，任何人均必須遵守法律、服從法律；而且法治約束權(quán)力，尤其是對(duì)公共權(quán)力或者國(guó)家權(quán)力的約束，一切權(quán)力都必須服從法律，在法律之內(nèi)活動(dòng)。國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能是因應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而生的新型國(guó)家職能，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)，既反對(duì)權(quán)力干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行，又需要權(quán)力糾正市場(chǎng)機(jī)制的外部性缺陷，需要政府運(yùn)用權(quán)力糾正市場(chǎng)失靈。市場(chǎng)機(jī)制對(duì)權(quán)力的兩面性決定了政府履行國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能時(shí)必須嚴(yán)格依法處理市場(chǎng)問(wèn)題。

法治原則要求政府履行國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能必須有所作為。市場(chǎng)機(jī)制作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在調(diào)節(jié)機(jī)制，是價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)、供求等市場(chǎng)因素在市場(chǎng)交換過(guò)程中相互制約與相互影響、自行調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的有機(jī)統(tǒng)一的系統(tǒng)，由價(jià)格機(jī)制、供求機(jī)制以及競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制構(gòu)成，具有自發(fā)性、盲目性、唯利性和滯后性特點(diǎn)[4]（P26），由于市場(chǎng)本身存在不完全競(jìng)爭(zhēng)、不完全信息以及外部性、公共物品不充分等市場(chǎng)障礙或市場(chǎng)缺陷，市場(chǎng)失靈成為市場(chǎng)機(jī)制不可克服的矛盾。[5]（P146）市場(chǎng)機(jī)制的內(nèi)生性缺陷會(huì)直接導(dǎo)致資源配置失調(diào)、供求失衡、分配不均以及市場(chǎng)壟斷等問(wèn)題，進(jìn)而扭曲國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行。因此，微觀領(lǐng)域的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)和宏觀領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性失衡需要國(guó)家調(diào)節(jié)機(jī)制，即運(yùn)用公權(quán)力，由“政府約束和指導(dǎo)”市場(chǎng)，調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和規(guī)制、監(jiān)管微觀市場(chǎng)主體行為，限制“經(jīng)濟(jì)力量的自由運(yùn)用”。[6]（P327）

二、國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能運(yùn)行的法律限制

政府調(diào)節(jié)或干預(yù)市場(chǎng)必須依法辦事，這是法治經(jīng)濟(jì)的應(yīng)有之義。國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能最根本的任務(wù)是制度供給，通過(guò)制定社會(huì)經(jīng)濟(jì)公共政策和市場(chǎng)運(yùn)行法律規(guī)則，確立市場(chǎng)參與主體的行為規(guī)范，達(dá)成公開(kāi)、公正、平等、有序、自由的競(jìng)爭(zhēng)秩序。政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控權(quán)和微觀規(guī)制權(quán)來(lái)源于法律授權(quán)，其行使也必然受到法律的限制。

（一）政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的理念限制

微觀經(jīng)濟(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)共同構(gòu)成市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)整體，微觀經(jīng)濟(jì)涉及市場(chǎng)參加者及其經(jīng)濟(jì)行為，宏觀經(jīng)濟(jì)則以國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行為對(duì)象，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)總量關(guān)系，主要是國(guó)民經(jīng)濟(jì)總供給、總需求以及總價(jià)格、總就業(yè)量等重要指標(biāo)。宏觀經(jīng)濟(jì)由不同的微觀經(jīng)濟(jì)組成，微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行受宏觀經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)。無(wú)論是宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，完全依靠市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)都會(huì)因市場(chǎng)固有的缺陷導(dǎo)致運(yùn)行偏差，解決和處理微觀經(jīng)濟(jì)與宏觀經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、克服市場(chǎng)機(jī)制的缺陷則是政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的根本任務(wù)。從理論上看，政府依法調(diào)節(jié)微觀經(jīng)濟(jì)與宏觀經(jīng)濟(jì)分別采用“規(guī)制”和“調(diào)控”的不同思路和理念。

規(guī)制即規(guī)范、制約，是規(guī)定、制度的動(dòng)態(tài)表現(xiàn)。簡(jiǎn)言之，規(guī)制就是以法律規(guī)范市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、以制度約束市場(chǎng)主體的行為，這是一個(gè)具體化、范疇化、目的化的動(dòng)作概念。微觀規(guī)制就是政府依法對(duì)參與市場(chǎng)運(yùn)行的市場(chǎng)主體及其行為的干預(yù)。對(duì)于微觀市場(chǎng)而言，只有通過(guò)具體的法律制度加以約束和規(guī)范，才能克服不同市場(chǎng)主體在利益最大化驅(qū)使下多元利益與市場(chǎng)秩序的沖突，才能建立一個(gè)統(tǒng)一行為規(guī)則、統(tǒng)一評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的平等、公平、公正、開(kāi)放、自由的市場(chǎng)。因此，政府對(duì)微觀市場(chǎng)采用“規(guī)制”的干預(yù)理念是對(duì)微觀市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、特征理性分析的結(jié)果，其目的在于彌補(bǔ)和治理市場(chǎng)機(jī)制缺陷，規(guī)范和矯正市場(chǎng)活動(dòng)、凈化市場(chǎng)環(huán)境、確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的良性運(yùn)行。微觀規(guī)制通過(guò)對(duì)市場(chǎng)主體準(zhǔn)入、退出、行為和市場(chǎng)秩序維持的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)運(yùn)行的最直接的接觸。

調(diào)控即調(diào)節(jié)、控制，是一種綜合化、系統(tǒng)化和間接化的行為方式。宏觀調(diào)控是政府為促進(jìn)社會(huì)總需求與總供給的平衡，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行所為的經(jīng)濟(jì)總量調(diào)節(jié)和控制。政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采用調(diào)控的理念，充分體現(xiàn)了對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)利益主體多元而復(fù)雜、對(duì)象廣泛全面而又不確定、內(nèi)容抽象而又不斷變動(dòng)等特征的理解和把握，體現(xiàn)了國(guó)家作為保障社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)安全的公共利益代表者的高度責(zé)任心，也體現(xiàn)了政府在駕馭市場(chǎng)全局性問(wèn)題上的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)和能力。政府根據(jù)法律授權(quán)履行國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，依據(jù)法律和政策，運(yùn)用計(jì)劃、財(cái)政、貨幣和產(chǎn)業(yè)等調(diào)節(jié)工具，平衡經(jīng)濟(jì)波動(dòng)和促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)平衡發(fā)展。

政府對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)采取不同的“規(guī)制”和“調(diào)控”理念，在根本上是由微觀經(jīng)濟(jì)與宏觀經(jīng)濟(jì)所存在的質(zhì)的差異性決定的。政府為實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定直接禁止或強(qiáng)制要求市場(chǎng)主體行為，因此，規(guī)制是國(guó)家強(qiáng)權(quán)力在微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的運(yùn)用，對(duì)清除市場(chǎng)機(jī)制的“毒瘤”、“贅肉”具有“速效”、“強(qiáng)硬”的功能，留給市場(chǎng)主體選擇的余地較??；政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控卻只能以間接的倡導(dǎo)、鼓勵(lì)和利益誘導(dǎo)等方式，引導(dǎo)和促進(jìn)各種利益主體的市場(chǎng)主體行為，達(dá)成實(shí)現(xiàn)整體經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略、控制國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的目的，調(diào)控的特質(zhì)決定了國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的柔性屬性。

（二）政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的權(quán)力限制

政府干預(yù)市場(chǎng)的正當(dāng)性在于市場(chǎng)需要，但政府干預(yù)同樣面臨失靈的危險(xiǎn)。古典政治學(xué)家從政府的本質(zhì)出發(fā)普遍認(rèn)為政府源于人民的公意達(dá)成和公意授權(quán)，人們通過(guò)一定的契約關(guān)系建立公共組織管理社會(huì)，并認(rèn)為政府以保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)為目的，因此，政府是社會(huì)性的，沒(méi)有自己的利益。但現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家從“經(jīng)濟(jì)人”概念出發(fā)，把政府當(dāng)作追求經(jīng)濟(jì)利益的個(gè)體看待，認(rèn)為最大化地追求自己的利益也是政府的基本屬性。[7]（P13）不僅構(gòu)成政府的官員有自己的私利，而且政府也有自身的利益，政府自利性弱化了政府的自我控制能力，政府在自利性驅(qū)使下的非理性行為最終導(dǎo)致產(chǎn)生政府失靈的危險(xiǎn)。這是因?yàn)檎畽?quán)力不僅僅是一種能量，而且也是一種動(dòng)量，富有擴(kuò)張性、侵略性和進(jìn)犯性。[8]政府依法獲得調(diào)節(jié)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控權(quán)和微觀規(guī)制權(quán)，由此政府也承擔(dān)了法律設(shè)定的積極作為和有效作為的義務(wù)。與權(quán)力是一種強(qiáng)勢(shì)的政治資源截然相反，義務(wù)是一種負(fù)荷、一種負(fù)擔(dān)，義務(wù)的先天特質(zhì)具有勞務(wù)性、公務(wù)性和服務(wù)性，是一種不受歡迎的壓力。權(quán)力與義務(wù)的各自特質(zhì)決定了政府的選擇偏好。從自利的動(dòng)機(jī)出發(fā)，政府及其公職人員面對(duì)權(quán)力與義務(wù)的選擇，最優(yōu)的理性行為是努力實(shí)現(xiàn)自身公共權(quán)力的最大化，同時(shí)盡力將其依法承擔(dān)的公共義務(wù)最小化，即盡可能逃避或推卸公共義務(wù)。政府及其官員對(duì)公共權(quán)力與義務(wù)的不同偏好決定了政府實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能時(shí)，必然存在缺位、越位或錯(cuò)位的現(xiàn)象1，“法律、習(xí)慣、傳統(tǒng)、道德教育這些設(shè)計(jì)出來(lái)和演化形成以限制或控制這些短期私利的做法”[7]（P89）。

為克服政府失靈，防止政府實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能過(guò)程中肆意干預(yù)市場(chǎng)或者怠于履行其市場(chǎng)規(guī)制、宏觀調(diào)控職責(zé)，必須強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控權(quán)與微觀規(guī)制權(quán)的法律限制。從經(jīng)濟(jì)法實(shí)踐看，授權(quán)本身即構(gòu)成政府權(quán)力的法律限制，因?yàn)樵诜ㄖ螘r(shí)代政府活動(dòng)以法律明文規(guī)定為基礎(chǔ)，凡法律沒(méi)有明文規(guī)定，政府均不得作為。經(jīng)濟(jì)法在授權(quán)政府履行國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能、行使宏觀調(diào)控權(quán)和微觀規(guī)制權(quán)的同時(shí)，也明確設(shè)定政府的法律義務(wù)，明確政府權(quán)力行使的條件、程序和方式、方法。以《價(jià)格法》為例，政府對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的規(guī)制大多屬于常規(guī)性規(guī)制，但《價(jià)格法》第30條至第32條對(duì)政府非常規(guī)的市場(chǎng)價(jià)格干預(yù)設(shè)置了相應(yīng)的條件，即當(dāng)重要商品或服務(wù)價(jià)格顯著上漲或者有可能顯著上漲，國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府可以對(duì)部分價(jià)格采取限定差價(jià)率或者利潤(rùn)率、規(guī)定限價(jià)、實(shí)行提價(jià)申報(bào)制度和調(diào)價(jià)備案制度等干預(yù)措施；當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格總水平出現(xiàn)劇烈波動(dòng)等異常狀態(tài)時(shí)，國(guó)務(wù)院可以在全國(guó)范圍內(nèi)或者部分區(qū)域內(nèi)采取臨時(shí)集中定價(jià)權(quán)限、部分或全面凍結(jié)價(jià)格的措施；在據(jù)以實(shí)行干預(yù)措施、緊急措施的情形消除后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)解除干預(yù)措施、緊急措施。《反壟斷法》對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)、認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查程序、調(diào)查措施、法律責(zé)任進(jìn)行了嚴(yán)格的法律限制。

（三）政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的手段限制

我國(guó)學(xué)者一般認(rèn)為政府干預(yù)市場(chǎng)的手段主要有經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段，把最具權(quán)威性的法律手段與經(jīng)濟(jì)手段、行政手段放在同一層次，這種觀念對(duì)法治社會(huì)、法治理念的構(gòu)建具有相當(dāng)?shù)南麡O影響。

行政手段是政府行政權(quán)的產(chǎn)物，具有“人治”屬性。行政手段是政府采取的具有強(qiáng)制性的行政命令、指示、規(guī)定等措施調(diào)節(jié)和管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的手段，行政手段具有權(quán)威性、強(qiáng)制性、垂直性的法律特征。政府以行政手段干預(yù)市場(chǎng)的實(shí)質(zhì)是以行政權(quán)力為中心的國(guó)家經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制，是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的權(quán)力行為1，“在人治類型秩序中，由于倚重個(gè)別精英的聰明才智或超凡能力，致使效率與公平的關(guān)系處于不確定狀況，很大程度取決于個(gè)別領(lǐng)袖的判斷與偏好”[9]（P168-169）。由于行政手段來(lái)源于行政決策的指令，依賴于行政機(jī)關(guān)的實(shí)施，而行政決策受多種因素影響容易出現(xiàn)失誤和偏差，導(dǎo)致政府行政干預(yù)手段的濫用和干預(yù)市場(chǎng)的負(fù)效應(yīng)。20世紀(jì)資本主義社會(huì)經(jīng)歷了從消極行政到積極行政的演變，行政權(quán)力的擴(kuò)張一方面符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)的需要，使得市場(chǎng)獲得政府公共權(quán)威的協(xié)調(diào)和保護(hù)，但另一方面行政權(quán)力不合理增長(zhǎng)和被濫用又使得個(gè)體利益遭受侵害的可能性增大。因此，政府行政干預(yù)與市場(chǎng)主體自由權(quán)利呈現(xiàn)沖突狀態(tài)，單純運(yùn)用行政手段干預(yù)市場(chǎng)是一種無(wú)節(jié)制、危險(xiǎn)的干預(yù)活動(dòng)，必須把這種手段上升為法律手段，以法的規(guī)定性使政府干預(yù)合法化、程序化、責(zé)任化，才能杜絕行政手段的隨意性和無(wú)制約性。

經(jīng)濟(jì)手段的抽象性必須轉(zhuǎn)換為法律制度才能得到有效的貫徹和實(shí)施。政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)尤其是對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控往往運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段，即從經(jīng)濟(jì)體系中找出某些關(guān)鍵的經(jīng)濟(jì)變量作為杠桿，通過(guò)制定經(jīng)濟(jì)政策對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行加以影響，只有那些具有杠桿性質(zhì)能對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的關(guān)鍵變量才能構(gòu)成宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的經(jīng)濟(jì)手段，如財(cái)政、貨幣或者產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)變量調(diào)整手段不僅操作性強(qiáng)，而且涉及面廣，影響深遠(yuǎn)，它要求國(guó)家運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿干預(yù)市場(chǎng)必須謹(jǐn)慎，慎重使用經(jīng)濟(jì)手段。為防止政府在推行經(jīng)濟(jì)手段干預(yù)市場(chǎng)出現(xiàn)決策沖動(dòng)和混沌，有效發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段在調(diào)控經(jīng)濟(jì)中的作用，也必須使經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)容、手段法律化，使經(jīng)濟(jì)手段上升為法律手段，以法律手段貫徹、落實(shí)經(jīng)濟(jì)政策的思路和理念。

法律是一種強(qiáng)制性的行為規(guī)則，法律手段中的法律責(zé)任的歸宿是任何行政手段或經(jīng)濟(jì)手段所無(wú)法仿效的，法律責(zé)任對(duì)主體行為的制約和威懾也是其他手段所無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。政府對(duì)市場(chǎng)的宏觀調(diào)控和微觀規(guī)制，關(guān)系國(guó)計(jì)民生，影響社會(huì)全局，必須通過(guò)責(zé)任的追究才能達(dá)到慎行的目的。人的責(zé)任心與法律責(zé)任成正比，法律責(zé)任越重，人的責(zé)任心越強(qiáng)，法律責(zé)任越輕，人的責(zé)任心越弱，沒(méi)有法律責(zé)任就沒(méi)有人的責(zé)任心。為了杜絕政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)中草率、主觀、不負(fù)責(zé)任的現(xiàn)象，也為了昭示市場(chǎng)規(guī)則的嚴(yán)肅性，必須追求行政手段、經(jīng)濟(jì)手段的法律化。在成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，無(wú)論是市場(chǎng)規(guī)制還是宏觀調(diào)控，都不是國(guó)家的任意行為，而是依法治理市場(chǎng)的法律行為，通過(guò)法律手段實(shí)施，宏觀調(diào)控與微觀規(guī)制的法律化是西方市場(chǎng)國(guó)家的一個(gè)重要特征。[10]（P2）而轉(zhuǎn)軌型國(guó)家職能的實(shí)現(xiàn)方式也正在發(fā)生著質(zhì)的變化，政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)由單一的行政干預(yù)轉(zhuǎn)向行政、經(jīng)濟(jì)和法律并用，且逐步邁向以法律調(diào)控為中心的軌道。[11]（P275）

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)的命題出發(fā)，國(guó)家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的途徑應(yīng)該是法律手段，政府必須依法采取法律規(guī)定的方式、方法、措施，嚴(yán)格遵循法律設(shè)定的程序調(diào)節(jié)市場(chǎng)運(yùn)行，克服或消除市場(chǎng)運(yùn)行過(guò)程中遇到的特定障礙，不應(yīng)當(dāng)存在法律手段以外的其他手段，這些手段如果沒(méi)有法律的支撐和約束，即容易造成權(quán)力對(duì)市場(chǎng)的侵凌或任意干預(yù)，顯然有違于法治經(jīng)濟(jì)的精神。因此，政府干預(yù)市場(chǎng)的手段無(wú)論是行政手段、經(jīng)濟(jì)手段，還是法律手段，最終必須采用法律形式。[12]

當(dāng)前政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)的手段除應(yīng)將經(jīng)濟(jì)手段納入法律范疇外，還應(yīng)盡可能降低行政手段使用的頻度和幅度，以提高市場(chǎng)治理法治化水平。同時(shí)，政府干預(yù)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)政策也必須付諸立法，形成確立經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)和手段、措施的具體法律制度，確定負(fù)責(zé)實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的政府機(jī)構(gòu)以及通過(guò)這些機(jī)構(gòu)實(shí)施法律的責(zé)任，以達(dá)成政府貫徹實(shí)施經(jīng)濟(jì)政策時(shí)對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)適度、合法和接受法律約束的目標(biāo)。

三、國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能運(yùn)行的法律實(shí)踐

國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能受市場(chǎng)體制影響呈現(xiàn)不同的運(yùn)行模式。從歷史角度看，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能孕育于自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，也因應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展。為了維護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，以法律手段規(guī)范市場(chǎng)運(yùn)行是其最直接、最原始的功能，而依法運(yùn)用貨幣、財(cái)政以及產(chǎn)業(yè)政策調(diào)控市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行結(jié)構(gòu)則是基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展衍生的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的重要內(nèi)容。

美國(guó)政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的職能始于對(duì)壟斷的排除。1890年《保護(hù)貿(mào)易和商業(yè)不受非法限制與壟斷之害法》即謝爾曼法1就是美國(guó)立法機(jī)關(guān)基于企業(yè)組織擴(kuò)張帶來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)挑戰(zhàn)和民間運(yùn)動(dòng)強(qiáng)烈的利益需求所作的回應(yīng)，它確認(rèn)“任何契約、以托拉斯形式或其他形式的聯(lián)合、共謀、用以限制州與州之間間或與外國(guó)之間的貿(mào)易或商業(yè)，是非法的。任何人簽訂上述契約或從事上述聯(lián)合或共謀，是嚴(yán)重犯罪”。1914年的《布萊頓法》、《聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)法》授權(quán)聯(lián)邦政府貿(mào)易委員會(huì)根據(jù)謝爾曼法及其配套法律，禁止或限制壟斷市場(chǎng)、操縱價(jià)格等排斥、妨礙競(jìng)爭(zhēng)行為，達(dá)成市場(chǎng)健康運(yùn)行的立法目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家“對(duì)私法的傳統(tǒng)領(lǐng)域進(jìn)行干預(yù)和滲透”的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能。羅斯福新政則針對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)引發(fā)的市場(chǎng)蕭條、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、貧富懸殊加劇等社會(huì)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，于1935年至1939年間頒布了大量旨在調(diào)整經(jīng)濟(jì)總量平衡、保持社會(huì)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展的法律，其中《格拉斯·斯蒂格爾銀行法》、《農(nóng)業(yè)調(diào)節(jié)法》、《全國(guó)工業(yè)復(fù)興法》等法律授權(quán)聯(lián)邦政府運(yùn)用財(cái)政、貨幣、產(chǎn)業(yè)政策強(qiáng)化市場(chǎng)干預(yù)。[4]（P113）2008年經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)以來(lái)，美國(guó)國(guó)會(huì)先后通過(guò)《抵押貸款債務(wù)減免的稅收豁免法》、《一攬子經(jīng)濟(jì)刺激法》、《住房和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)法》、《金融救援法》、《美國(guó)復(fù)興與再投資法》、《抵押貸款改革法案》以及《金融監(jiān)管改革法案》等，強(qiáng)化國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能，授權(quán)聯(lián)邦政府實(shí)行量化寬松的貨幣政策，積極介入、干預(yù)市場(chǎng)活動(dòng)，恢復(fù)和刺激美國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)活力。

德國(guó)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)統(tǒng)制可以追溯到20世紀(jì)初的經(jīng)濟(jì)立法，以“國(guó)家干涉主義”為思想基礎(chǔ)，德國(guó)政府實(shí)施貿(mào)易保護(hù)主義政策，扶持其卡特爾組織，只要不濫用其地位，就可以不受法律的約束得以自由發(fā)展，即使是1909年《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，也未對(duì)卡特爾組織予以規(guī)制。1914年8月，德國(guó)議會(huì)通過(guò)《授權(quán)法》，參議院有權(quán)在戰(zhàn)時(shí)發(fā)布“防止經(jīng)濟(jì)損害所必需的措施”。1919年頒布《鉀經(jīng)濟(jì)法》、《煤炭經(jīng)濟(jì)法》和《卡特爾規(guī)章法》[13]（P64），這些法律強(qiáng)化了煤炭、鉀等重要資源型企業(yè)的社會(huì)化力度，政府對(duì)大企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和主要物資供應(yīng)實(shí)行直接的干預(yù)和限制。1923年《防止濫用經(jīng)濟(jì)權(quán)力法令》的頒布，標(biāo)志著德國(guó)政府對(duì)卡特爾組織濫用經(jīng)濟(jì)權(quán)力的態(tài)度從扶持向削弱的轉(zhuǎn)變。二戰(zhàn)后，德國(guó)實(shí)行社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，以反對(duì)市場(chǎng)壟斷、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展、均衡社會(huì)發(fā)展為目標(biāo)，以《德意志聯(lián)邦基本法》2為基礎(chǔ)，確認(rèn)國(guó)家有義務(wù)對(duì)經(jīng)濟(jì)過(guò)程帶來(lái)的不利于社會(huì)的結(jié)果進(jìn)行干預(yù)，由此建立了現(xiàn)代國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能運(yùn)行的法律制度，包括《反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法》、《德意志聯(lián)邦銀行法》、《經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長(zhǎng)促進(jìn)法》、《損害賠償責(zé)任法》、《缺陷產(chǎn)品責(zé)任法》等。這些法律要求德國(guó)政府在社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的框架下從微觀領(lǐng)域和宏觀領(lǐng)域依法調(diào)節(jié)市場(chǎng)，克服市場(chǎng)固有的缺陷。

日本政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能在二戰(zhàn)前仿效德國(guó)，具有強(qiáng)烈的經(jīng)濟(jì)統(tǒng)制色彩。針對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)對(duì)日本經(jīng)濟(jì)的沖擊，日本政府從資金、價(jià)格、金融等方面制定了門(mén)類繁多的宏觀調(diào)控法，如制定《制造事業(yè)法》以保護(hù)重工業(yè)、化工業(yè)發(fā)展；制定《出口補(bǔ)償法》等各種扶助和鼓勵(lì)出口的法律，扶持和振興日本工業(yè)，尤且是日本中小企業(yè)。為了應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，日本頒行了大量的促進(jìn)卡特爾發(fā)展的法律，如《出口組合法》、《重要產(chǎn)業(yè)統(tǒng)制法》、《重要出口產(chǎn)業(yè)組合法》等，同時(shí)頒行《銀行法》，通過(guò)提高銀行最低資本金數(shù)額，擠壓小銀行，引導(dǎo)和促進(jìn)金融資本的集中和規(guī)?；?。應(yīng)當(dāng)指出的是日本這一時(shí)期的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)立法雖然強(qiáng)化了“國(guó)家對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的全面干預(yù)”，與真正意義上的體現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的立法尚有相當(dāng)?shù)牟罹?。[14]（P24）日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)民主化進(jìn)程催生了國(guó)家適度干預(yù)市場(chǎng)而不是統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)的法律。從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的培育出發(fā)，日本于1947年頒布《關(guān)于禁止私人壟斷和確保公正交易法》即《禁止壟斷法》，強(qiáng)行解散各種特殊公司、壟斷集團(tuán)，同時(shí)，推行產(chǎn)業(yè)合理化經(jīng)濟(jì)政策，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)企業(yè)合理化發(fā)展，這些法律包括《企業(yè)合理化促進(jìn)法》、《煤炭礦業(yè)合理化臨時(shí)措施法》、《中小企業(yè)基本法》、《農(nóng)業(yè)基本法》等。1這些法律在實(shí)踐中依據(jù)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，經(jīng)過(guò)反復(fù)修改而不斷地被賦予不同的歷史使命，取得了良好的法律實(shí)施效果。

上述市場(chǎng)發(fā)達(dá)國(guó)家的法律實(shí)踐表明：不同國(guó)家的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制決定于其不同的市場(chǎng)機(jī)制，美國(guó)注重個(gè)人自由和個(gè)體權(quán)利，政府原則上并不直接介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和調(diào)節(jié)局限于市場(chǎng)失靈，目標(biāo)是維護(hù)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序；德日作為后發(fā)的資本主義國(guó)家，選擇了國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)行介入，側(cè)重于積極地整合經(jīng)濟(jì)資源、規(guī)劃和管制國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路徑和秩序。但是，這些國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的實(shí)現(xiàn)卻具有共同的特質(zhì)，即“市場(chǎng)失靈—國(guó)家干預(yù)—法律”，政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能必須以法律為依據(jù)，政府既不能逾越法律授權(quán)的范疇、途徑和方式，也不能怠棄法律確認(rèn)的職責(zé)和義務(wù)，市場(chǎng)機(jī)制的需求是國(guó)家干預(yù)的前提，市場(chǎng)缺陷的克服是國(guó)家調(diào)節(jié)的目標(biāo)。

我國(guó)確立國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的法律實(shí)踐經(jīng)歷了一個(gè)由具體到抽象、由微觀規(guī)制到宏觀調(diào)控的辯證統(tǒng)一的發(fā)展過(guò)程。

與市場(chǎng)發(fā)達(dá)的美、德、日諸國(guó)以反壟斷、反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法為契入點(diǎn)建立國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)機(jī)制不同，我國(guó)的市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制蛻變過(guò)程中邊除舊邊立新的基礎(chǔ)上培育、建立和完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能法律機(jī)制，因此，構(gòu)建多元而獨(dú)立的市場(chǎng)主體是我國(guó)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的首要任務(wù)，“先規(guī)則后市場(chǎng)”[15]則成為國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能法律機(jī)制確立的獨(dú)特路徑。

為滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)條件，市場(chǎng)主體立法必須賦予多種經(jīng)濟(jì)成分的市場(chǎng)主體平等的法律地位，擯棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下主體的所有制身份色彩，減少和消除國(guó)家和政府作為市場(chǎng)主體的強(qiáng)權(quán)與市場(chǎng)管理者身份的沖突，同時(shí)，用法律形式固化市場(chǎng)主體的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻要求，這表現(xiàn)在立法上一方面以《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》為基礎(chǔ)，逐步健全集體所有企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)法律制度，賦予各種不同性質(zhì)的企業(yè)以獨(dú)立的主體地位，另一方面頒行《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》、《外商獨(dú)資企業(yè)法》，為外國(guó)資本進(jìn)入中國(guó)市場(chǎng)提供相應(yīng)的法律環(huán)境和依據(jù)。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的培育和建立，《公司法》、《合伙企業(yè)法》和《個(gè)人獨(dú)資企業(yè)法》的制定和實(shí)施宣告了以企業(yè)所有制性質(zhì)立法的實(shí)踐不復(fù)存在，各種不同性質(zhì)的市場(chǎng)主體平等競(jìng)爭(zhēng)的法律環(huán)境為市場(chǎng)機(jī)制確立法律基礎(chǔ)。

法對(duì)政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能的限制是在授予政府市場(chǎng)監(jiān)管權(quán)和社會(huì)主義市場(chǎng)法律體系不斷完善的前提下所采取的限權(quán)措施。與發(fā)達(dá)市場(chǎng)國(guó)家不同，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并沒(méi)有經(jīng)歷一個(gè)自由競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展過(guò)程，對(duì)于一個(gè)后發(fā)市場(chǎng)，我國(guó)也沒(méi)有選擇市場(chǎng)國(guó)家先市場(chǎng)后規(guī)范的發(fā)展路徑，而是選擇了一個(gè)邊發(fā)展邊規(guī)范、先規(guī)則后市場(chǎng)的發(fā)展方法。作為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展戰(zhàn)略的法律支持，國(guó)家頒行了一系列旨在確立政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能、保障市場(chǎng)機(jī)制健康運(yùn)行所必需的法律、法規(guī)，以《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《價(jià)格法》、《審計(jì)法》授權(quán)政府依法成立產(chǎn)品質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、工商管理局、物價(jià)局等各種部門(mén)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)監(jiān)管微觀市場(chǎng)運(yùn)行中的產(chǎn)品質(zhì)量、競(jìng)爭(zhēng)秩序、市場(chǎng)價(jià)格，維護(hù)市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)秩序；以《反壟斷法》授權(quán)政府設(shè)立反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，對(duì)經(jīng)營(yíng)者壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)地位以及具有或可能具有排除、限制競(jìng)爭(zhēng)效果的經(jīng)營(yíng)者集中行為實(shí)施監(jiān)管；以《土地法》、《房地產(chǎn)管理法》以及《城市規(guī)劃法》授權(quán)國(guó)土資源局、房地產(chǎn)管理局對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的土地供給、開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督管理。針對(duì)金融業(yè)技術(shù)性和金融市場(chǎng)高風(fēng)險(xiǎn)的特質(zhì)，《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》以及《證券法》、《保險(xiǎn)法》授權(quán)中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)在中央銀行統(tǒng)一指導(dǎo)下分別實(shí)施對(duì)金融市場(chǎng)、證券市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管，這些機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上屬事業(yè)單位的非政府組織，這意味著政府經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能在金融領(lǐng)域的剔除，政府“萬(wàn)能”的角色定位被扭轉(zhuǎn)，政府規(guī)制市場(chǎng)行為的方式、手段、范圍、程序均受到法律的嚴(yán)格限制。

宏觀調(diào)控法律機(jī)制涵蓋財(cái)政調(diào)節(jié)法、產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)法以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)法。宏觀調(diào)控的本質(zhì)在于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，因此，宏觀調(diào)控立法以中央和地方財(cái)政收支分配與平衡為中心，以國(guó)家財(cái)政、預(yù)算、貨幣政策以及稅收政策法律化為基本手段。1994年的《預(yù)算法》確立了一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算、中央和地方分稅以及中央與地方各級(jí)政府應(yīng)保持收支平衡的法律原則，授權(quán)政府有權(quán)編制預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行，《預(yù)算法》授權(quán)國(guó)家及各級(jí)地方人大對(duì)政府預(yù)算實(shí)施監(jiān)督管理，審查和撤銷同級(jí)政府編制的預(yù)算報(bào)告。1995年頒行的《中國(guó)人民銀行法》，授權(quán)中國(guó)人民銀行作為中央銀行，有權(quán)運(yùn)用貨幣政策工具，保證國(guó)家貨幣政策的制定和執(zhí)行，有權(quán)對(duì)商業(yè)銀行及其他金融機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督管理，維護(hù)金融資本市場(chǎng)穩(wěn)定。以《個(gè)人所得稅法》、《企業(yè)所得稅法》、《增值稅法》等法律、法規(guī)為中心的稅收法律體系為政府實(shí)現(xiàn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能奠定了物質(zhì)基礎(chǔ)。相對(duì)于較為發(fā)達(dá)的財(cái)政調(diào)節(jié)法，產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)法與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)法則顯得相當(dāng)滯后。產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)法是以財(cái)稅、金融為手段確立的產(chǎn)業(yè)傾斜、產(chǎn)業(yè)扶持法律制度，產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)除《中小企業(yè)促進(jìn)法》、《科技進(jìn)步法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》外，基本上還停留于政策層面[16]，如《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新，發(fā)展高科技，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化的決定》、《關(guān)于加快發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的意見(jiàn)》、《“十五”期間加快發(fā)展服務(wù)業(yè)若干政策措施的意見(jiàn)》等。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展法作為新興的綜合性的法律調(diào)節(jié)方式，政策色彩更為濃厚。以中共中央、國(guó)務(wù)院2003年發(fā)布的《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基地振興戰(zhàn)略的若干意見(jiàn)》與2006年發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見(jiàn)》為基礎(chǔ)，國(guó)務(wù)院制定和實(shí)施了以轉(zhuǎn)移支付、稅收減免、區(qū)域扶持為內(nèi)容的各種區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的措施。

宏觀調(diào)控立法滯后既不能滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也不符合法治原則的精神。一方面，宏觀調(diào)控政策化傾向?qū)е铝⒎ㄟM(jìn)程緩慢、立法層級(jí)偏低、法律呈結(jié)構(gòu)性偏差，如計(jì)劃法、固定資產(chǎn)投資法、國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)法、產(chǎn)業(yè)合理化促進(jìn)法等缺失使得宏觀調(diào)控行為過(guò)于隨意、過(guò)于原則，對(duì)市場(chǎng)機(jī)制產(chǎn)生負(fù)面影響；另一方面，政府履行國(guó)家經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能缺乏必要的法律程序和法律約束，宏觀調(diào)控政策措施不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)和不連續(xù)，如振興東北老工業(yè)基地的各種財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免措施，因缺乏明確界定的法律標(biāo)準(zhǔn)，各資源型城市為申報(bào)資源枯竭型城市不斷“跑部進(jìn)京”。宏觀調(diào)控的基本政策法律化、系統(tǒng)化需要國(guó)家盡快制定宏觀調(diào)控基本法，需要一個(gè)基本法來(lái)統(tǒng)一宏觀調(diào)控的指導(dǎo)思想和基本原則，協(xié)調(diào)不同的調(diào)控手段之間的分工、銜接、交叉、配合和矛盾的處理，需要確立一個(gè)系統(tǒng)的具體規(guī)則和明確的法律責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)，以滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的需求。[17]

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 夏新華. 法治：實(shí)踐與超越[M]. 北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004.

[2] 鄧正來(lái)，J.C.亞歷山大. 國(guó)家與市民社會(huì)——一種社會(huì)理論的研究路徑[M]. 上海：上海人民出版社，2006.

[3] 曹聞民. 政府職能論[M]. 北京：人民出版社，2008.

[4] 陳婉玲. 經(jīng)濟(jì)法原理[M]. 北京：法律出版社，2011.

[5] 斯蒂格利茨. 經(jīng)濟(jì)學(xué)（上），姚開(kāi)建等譯[M]. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，1997.

[6] 凱恩斯. 就業(yè)、利息和貨幣通論，徐丹譯[M]. 北京：商務(wù)印書(shū)館，1963.

[7] 詹姆斯·M.布坎南. 自由、市場(chǎng)和國(guó)家：20世紀(jì)80年代的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)，吳良健等譯[M]. 北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988.

[8] 陳國(guó)權(quán)，李院林. 政府自利性：?jiǎn)栴}與對(duì)策[J]. 浙江大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2004，（1）.

[9] 高鴻鈞等. 法治：理念與制度[M]. 北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003.

[10] 葉秋華，宋凱利，郝剛. 西方宏觀調(diào)控法與市場(chǎng)規(guī)制法研究[M]. 北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005.

[11] 劉作翔. 邁向民主與法治的國(guó)度[M]. 濟(jì)南：山東人民出版社，1999.

[12] 劉隆亨，章崢. 宏觀調(diào)控中的人治與法治[J]. 法學(xué)，1995，（10）.

[13] 魏瓊. 西方經(jīng)濟(jì)法發(fā)達(dá)史[M]. 北京：北京大學(xué)出版社，2006.

[14] 漆多俊. 時(shí)代潮流與模塊互動(dòng)——“國(guó)家調(diào)節(jié)說(shuō)”對(duì)經(jīng)濟(jì)法理論問(wèn)題的破譯[A]. 經(jīng)濟(jì)法論叢，第13卷[C]. 北京：中國(guó)方正出版社，2007.

[15] 郁忠民. 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的導(dǎo)向：先規(guī)則后市場(chǎng)[J]. 中國(guó)法學(xué)，1993，（3）.

[16] 趙立新. 論產(chǎn)業(yè)法的地位[J]. 江漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2004，（3）.

[17] 王全興，何平. 論經(jīng)濟(jì)法學(xué)研究中的結(jié)構(gòu)性研究[J]. 重慶大學(xué)學(xué)報(bào)，2008，（5）.

[責(zé)任編輯 李宏弢]