吳志標 曾小軍

收稿日期：2013-05-04

作者簡介：吳志標，廣州大學教育學院碩士研究生，臺灣屏東教育大學2012年度交換生；曾小軍，廣州大學公共管理學院副教授。（廣州/510006）

*本文系2011年度教育部人文社會科學研究青年基金項目（項目批準號11YJC880155），廣東省哲學社會科學“十二五”規(guī)劃2011年度青年項目（項目批準號GD11YJY06），2011年廣東高校優(yōu)秀青年創(chuàng)新人才培養(yǎng)計劃項目（wym11098），廣州市教育科學“十二五”規(guī)劃項目（批準號11A149）研究成果。

摘 要：臺灣高等教育變遷歷程伴隨著對私立大學財政資助政策的逐步確立，私立大學規(guī)模與結(jié)構(gòu)也在不斷平衡優(yōu)化。兩個主要的高等教育資助計劃著力提升私立大學科研水平且重點干預(yù)私立大學教學質(zhì)量。臺灣的資助經(jīng)驗在大陸發(fā)展高水平民辦高校的背景下，提供了可借鑒之路，首先應(yīng)協(xié)調(diào)政府教育規(guī)劃與民辦高校的自主，建立科學指標與地方資助制度，重視導(dǎo)向作用和高水平民辦高校的建設(shè)。

關(guān)鍵詞：臺灣；私立大學；財政資助；經(jīng)驗；高水平民辦高校

對民辦高校的財政資助具有促進公私立大學競爭、提升高等教育質(zhì)量的重大責任，也是保障民辦高校學生受教育權(quán)，實現(xiàn)教育公平的重要補救方式。我國臺灣地區(qū)私立大學在規(guī)模、質(zhì)量、戰(zhàn)略重要性等方面具有穩(wěn)固的地位，政府財政資助歷程久、措施完善，從量的重視逐步轉(zhuǎn)變?yōu)閭?cè)重資助提升私立大學辦學水平。為深入探討分析我國民辦高校的政府財政資助制度的建立與完善，需要臺灣地區(qū)的經(jīng)驗，分析資助過程中出現(xiàn)的問題，借鑒其法律依據(jù)、資助措施、考核監(jiān)督等方面的合理行為。

一、 臺灣私立大學政府財政資助的發(fā)展歷程

臺灣社會多元、開放、競爭，國際化程度高，高等教育的發(fā)展與之相得益彰。其中，私立大學分擔了高等教育大眾化邁向普及化的重責，私立大學在規(guī)模、辦學層次、教育質(zhì)量上均有較好發(fā)展。正是因為私立大學居于重要的地位，著力以整體發(fā)展項目為中心的私立大學政府資助制度也因此得到不斷完善，且資助歷程悠久。

（一） 高等教育變遷與資助政策確立

臺灣財政資助私立大學具體可厘清為獎勵和補助兩個部分，發(fā)展歷程也隨經(jīng)濟社會狀況起落。1954年至1974年，民國政府在臺對私立大學的設(shè)立進行管制，資助私立大學還是空白；1954年施行的大學聯(lián)招考試制度鼓勵精英教育，重視如臺灣大學，及其他三所農(nóng)、工、師范等為數(shù)不多的公立高校的發(fā)展；1974年《私立學校法》制定實施，第44條和第46條明確對辦學成績優(yōu)良的私立學校、董事會及個人進行獎補，這成為私立大學獲得財政資助的原始依據(jù)；1997年明確了政府同時負有對私立學校的獎勵和補助責任，修正的《私立學校法》第48條列明“各級政府編列年度教育預(yù)算經(jīng)費時，應(yīng)參酌學校健全發(fā)展之需要，對私立學校予以補助；其辦學成績優(yōu)異或績效卓著者，并予以獎勵”。[1]隨之私立大學蓬勃發(fā)展，在校生規(guī)模迅增。

21世紀后，臺灣高等教育普及，私立大學政府資助轉(zhuǎn)向提升大學辦學水平，以教學質(zhì)量和科研水平為資助重點。2001年臺灣的大學教育政策白皮書提出制訂中長期教育規(guī)劃，包括高等教育的普及，高校自主發(fā)展得以落實，但是同時看到大學教育發(fā)展質(zhì)量的失衡，私立大學亟需重視內(nèi)涵發(fā)展。因此，2005年教育部門先后著手制定大學教學卓越計劃和邁向頂尖計劃，私立大學在兩項計劃中均被入選為資助對象。

雖然私立高校在法律地位、教育規(guī)劃上得到關(guān)注，但是為落實公平，縮小公私立大學教育資源差距，全面提升私立大學校務(wù)發(fā)展，臺灣政府對獎補助政策進行了完善，使其措施高效，實現(xiàn)獎補對象公平。2012年《臺灣教育部門獎勵私立大學校院校務(wù)發(fā)展計劃要點》修正規(guī)定了具體的補助、獎勵核配基準，由私立大學申請補助、教育部門獎勵實際可操作的項目。補助、獎勵經(jīng)費均通過量化指標進行科學計算，以學校申請和教育部核配，監(jiān)督公開的方式保障經(jīng)費使用績效。[2]

補助經(jīng)費以學校規(guī)模差異和學生實際成本為考量，占總補助獎勵經(jīng)費的17%，核配的補助經(jīng)費基準公式如下：

現(xiàn)有規(guī)模=[40%×學生數(shù)比率+40%×教師數(shù)比率+10%×職員人數(shù)比率+10%×專任助理教授以上教師占所有教師比率]×100%補助經(jīng)費

獎勵經(jīng)費以6項指標核配，占總補助獎勵經(jīng)費83%，獎勵經(jīng)費注重績效的考核，基準公式如下：

獎勵經(jīng)費=[11.5942%×評鑒成績+63.7681%×辦學特色+0.9662%×行政運作+9.6618%×獎勵補助經(jīng)費執(zhí)行績效+10.6280%×政策績效+3.3817%×整體資源]

臺灣私立大學資助政策經(jīng)歷了自主發(fā)展、部分支持和全面干預(yù)的歷程，隨著高等教育的普及化，私立高校承擔著重要的教育任務(wù)，資助政策正轉(zhuǎn)向關(guān)注公平，縮小公私立高校差距。

（二）規(guī)模與結(jié)構(gòu)的優(yōu)化平衡

資助政策在發(fā)展歷程中逐步完善，私立大學規(guī)模與結(jié)構(gòu)的優(yōu)化平衡與之密切相關(guān)，存在互動發(fā)展的關(guān)系。私立大學對辦學質(zhì)量和資助經(jīng)費使用績效的改善增強了整體高等教育競爭力；財政資助的加強也促進了私立大學規(guī)模擴張與內(nèi)部結(jié)構(gòu)的平衡優(yōu)化，有利于刺激改善私立大學的教育質(zhì)量，縮小公私立大學差距。

隨著臺灣高等教育的普及化，大學數(shù)量滿足了教育需求。2012年，臺灣大學校院數(shù)有162所，其中私立大學有109所，占66.87%；在校生規(guī)模達到1，355，290人，私立大學918，264人，占66.75%。同時，用于私立大學校院教學的獎助達10，525，000元新臺幣。私立大學在校學生結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，研究生占學生總數(shù)的比率由2002年的4.57%提升至2009的6.04%，私立大學學生結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，辦學水平也獲得極大提高（如表1）。

表 1 臺灣私立大學學生總數(shù)及研究生比率

資料來源：依據(jù)臺灣教育部門“大學校院研究生比率”統(tǒng)計數(shù)據(jù)且高等教育學生數(shù)及研究生均不含研究所在職專班，學生數(shù)并扣除?？粕?。

研究生所占比率的增加直接反映了私立大學的辦學規(guī)模與辦學水平的突破。2008至2012年，每年不少于3所私立學院或?qū)？茖W校升格為大學；2010年后，連續(xù)3年私立大學院校數(shù)穩(wěn)定為109所，約占臺灣大學院校總數(shù)的三分之二。私立大學的整體資源投入規(guī)模成為減輕政府財政壓力的重要渠道，政府相應(yīng)地進行補助，獲得社會效益的最大化。

分析臺灣私立大學財政資助的歷史和現(xiàn)況，高等教育的普及和私立大學的蓬勃發(fā)展及大學自主的落實關(guān)系密切，而明確的法律依據(jù)和合宜的戰(zhàn)略規(guī)劃又是保障大學健全發(fā)展的支柱。

二、 臺灣財政資助私立大學的實踐經(jīng)驗

高等教育的發(fā)展越來越走向提升國家和地區(qū)競爭力的關(guān)鍵地位，發(fā)展高校的科研和教學質(zhì)量至關(guān)重要。公私立大學應(yīng)處在同等地位，私立大學的發(fā)展質(zhì)量很大程度決定了整體高等教育的發(fā)展水平。透過一系列多層次、有重點的資助政策，私立大學追求卓越發(fā)展，臺灣高等教育收到較好的發(fā)展效益，公私立大學世界排名取得躍升。

（一） 著力提升私立大學科研水平

為培育科研人才，鼓勵大學知識創(chuàng)新和學術(shù)卓越，提高臺灣競爭力，專為此設(shè)立的“發(fā)展國際一流大學及頂尖研究中心計劃”于2006年開始執(zhí)行。臺灣教育部門提出《高等教育宏觀規(guī)劃報告》，建議以競爭性經(jīng)費推動研究型大學整合及跨校研究中心設(shè)置計劃，發(fā)展國際一流大學。行政院《新十大建設(shè)》規(guī)劃提出《發(fā)展國際一流大學及頂尖研究中心計劃》，規(guī)劃分兩期推動，第一期為2006年至2011年，第二期自2011年4月1日起至2016年3月31日止?？己朔绞椒制趫?zhí)行，采取年度考核與總結(jié)考核結(jié)合，書面考評與實地評估結(jié)合的追蹤管理方式。第二期即2011至2016年，教育主管部門要求，獲得資助學校當年需呈報執(zhí)行成果，第二年需遞交書面考評報告，考核未通過的學校將給予減額資助等處罰，第三年未通過實地評估的將失去獲得資助資格，五年計劃執(zhí)行完畢進行總結(jié)評估。

在所有受資助的十余所大學中，長庚大學是兩期均獲得資助的私立大學。2011年度長庚大學作為第二期中唯一一所私立大學獲得2億元新臺幣的資助。資金用途以科研及產(chǎn)學合作為側(cè)重，人文社科領(lǐng)域為輔助提升，獲得的補助款和本校配套資金須用在重大科研創(chuàng)新和實驗項目上，旨在著力提高大學科研水平和各領(lǐng)域的創(chuàng)新。長庚大學在2011年的投入比值中，分子醫(yī)學研究中心和健康老化中心的投入比例占60%以上。[3]長庚大學第一期受補助計劃中人文社會領(lǐng)域各年度經(jīng)費運用執(zhí)行所占比例詳見表2。

表2 長庚大學第一期受補助計劃中人文社會領(lǐng)域各年度經(jīng)費所占比例

資料來源：數(shù)據(jù)根據(jù)“邁向頂尖大學第二期修正計劃書·長庚大學”整理。

由表2顯示，總體上人文社科領(lǐng)域所占比例較小，投入少于其它領(lǐng)域，但是每年的比例也在不斷增長。以2010年度為例，頂尖計劃補助實際支用約九百三十二萬余元新臺幣，長庚大學自費補助四百九十余萬元新臺幣，合計約一千四百二十二萬余元新臺幣（約占7.1%）。資金的執(zhí)行績效由教育主管部門考核，每年須呈報書面成果考評報告，根據(jù)報告，教育主管部門調(diào)整投入或追加部門補助。私立大學的科研在人文社科、醫(yī)學、理工等領(lǐng)域各具特色，經(jīng)費配套、人才培養(yǎng)、知識產(chǎn)出、成果轉(zhuǎn)化運用等環(huán)節(jié)效率高，為獲得財政資助提供了較好的條件。

（二） 重點干預(yù)私立大學教學質(zhì)量

加大教學質(zhì)量指標的所占比，資助總額增加的同時，透過有計劃的資助，臺灣教育部門對教學資助經(jīng)費使用績效進行考核，要求私立大學向更高水平大學看齊。大學教學質(zhì)量是在大學教育普及化之后面臨的重要課題，大學教學質(zhì)量是學校關(guān)注內(nèi)部效率的主要指標，其與科研相對可被視為內(nèi)部質(zhì)量與外部服務(wù)的平衡。2004年臺灣制訂“獎勵大學教學卓越計劃”，與隨后一年出臺的“發(fā)展國際一流大學及頂尖研究中心計劃”相區(qū)別，借由整體制度層面的變革和競爭經(jīng)費獎勵的雙向推動方式，提升大學教學品質(zhì)和大學競爭力。2005年開始執(zhí)行的首期10億元新臺幣的競爭異常激烈，私立大學嶄露頭角，獲得了與公立大學同等的資助地位和發(fā)展機遇。歷年來私立大學所獲獎勵詳見表3。

表3 “獎勵大學教學卓越計劃”私立大學獲補助情況

（單位：萬元/新臺幣）

資料來源：數(shù)據(jù)根據(jù)臺灣教育主管部門“獎勵大學教學卓越計劃獲補助學校名單”整理。

2012年度的大學教學卓越計劃前十名大學中，私立大學占有九席，私立大學教學質(zhì)量的投入得到鼓勵和保障。從表3也可以看出，私立大學占受資助大學總數(shù)超過一半，所獲得獎勵占獎勵總額的比值中，前四年平均在60%以上，后三年每年約獲得獎勵總額的73%。私立大學受獎面積大，獲得資金獎勵資助總額多，獲資助的私立大學競爭力越來越強，獲得資助的私立大學數(shù)呈現(xiàn)上升趨勢。

提升教學質(zhì)量的系列資助措施注重管考結(jié)合，要求每年對受資助大學進行實地評估。私立大學教學卓越計劃的成果顯現(xiàn)，取得了較好的效益。每年的教學卓越計劃成果展成為私立大學爭取更多資助的宣傳主渠道。如臺北大學2011-2012學年度的教學卓越計劃成果在教師、學生、課程和國際競爭力等方面圍繞五個主軸著力提升本校教學質(zhì)量和國際知名度。[4]

此外，建立和完善結(jié)合教學質(zhì)量的有效資助制度是貫穿在臺灣資助私立大學實踐中的一條重要線索。從最早的1970年前無法可依，到后來的大學法、私立大學補助法，再到最后執(zhí)行過程中不斷細化的實施要點和實施辦法等等，無疑為政府資助私立高校確立了依據(jù)，形成了制度化的操作規(guī)范，發(fā)揮了資助的最大效用。[5]2004年臺灣教育主管部門在《2005-2007年度私立大學校院整體發(fā)展獎助及補助審核作業(yè)原則》中提出要提高辦學績效占獎助比例，2005年度、2006年度和2007年度分別為70%、80%和90%，減小了其他指標的比重。2012年修正通過的《獎勵私立大學校院校務(wù)發(fā)展計劃要點》對前幾年的做法予以確認，構(gòu)建了由辦學績效指標為主，辦學特色指標、計劃可行性指標等為輔的私立大學獎助制度。

三、 臺灣政府財政資助私立高校對大陸的啟示

我國在高等教育實現(xiàn)大眾化、民辦高校大發(fā)展的背景下，穩(wěn)定的資助政策和合宜的經(jīng)費資助有利于民辦高校的運行，相較臺灣資助私立大學而言，大陸地方政府財政資助民辦高校應(yīng)積極負責。

（一） 協(xié)調(diào)政府規(guī)劃與民辦高校的自主

首先需明確政府與民辦高校的關(guān)系，減小對民辦高校資助的限制。從教育規(guī)劃入手，充分調(diào)動地方政府的主動治理和民辦高校的積極因應(yīng)。我國民辦高校資助具有較大隨意性，存在教育規(guī)劃落實各地不一、公立和民辦高校在規(guī)劃設(shè)計中角色和地位不平等的現(xiàn)象。而臺灣地區(qū)的資助制度在制訂教育規(guī)劃時給與私立大學明確的平等地位。我國在中央與地方的教育規(guī)劃上，應(yīng)側(cè)重于地方教育規(guī)劃的落實。建立社會參與機制和適度擴大高校的辦學自主權(quán)，地方政府是重要的推動者。臺灣對私立大學的財政資助計劃，均結(jié)合了各個縣市的高等教育發(fā)展情況，在計劃之外配套了區(qū)域的補助計劃，這也是以公平關(guān)注為考量的一個良善補救措施；在計劃申報前，要求各大學上報本校已有支出專項和未來配套比例及資助金額。例如長庚大學醫(yī)學研究中心每年都要安排一筆資金專門補足公共財政資助項目的其他方面。大陸民辦高校發(fā)展的積極性和主體性應(yīng)在資助中進一步得到誘導(dǎo)和強化。因此，依據(jù)教育中長期規(guī)劃，各地可及時研究民辦高校資助計劃和高等教育整體規(guī)劃，圍繞中央的獎勵政策配套制訂地方民辦高校發(fā)展的獎補政策和目標。

（二） 建立科學指標與地方資助制度

教育部門應(yīng)制訂科學的資助指標，探索地方資助制度的彈性空間。一是經(jīng)費分配指標。財政資助經(jīng)費使用績效獎勵制度和政府管制下的申請、考核制度要雙管齊下，必須依據(jù)符合民辦高等教育實際、科學嚴密的指標體系。二是地方資助差異化指標。各省市地方民辦高等教育發(fā)展不均衡，在教學、科研、服務(wù)、學生資助等方面的指標應(yīng)有適當彈性，發(fā)展較好的地方要加大對資助經(jīng)費用于教學質(zhì)量的考核指標。臺灣資助經(jīng)費分配指標完善，指標考核公平客觀?！斑~向頂尖大學計劃”的考核方式分期執(zhí)行，采取年度考核與總結(jié)考核結(jié)合，書面考評與實地評估結(jié)合的追蹤管理方式；相較之下的“教學卓越計劃”則是每年遞交成果報告以進行審核，自我考核和實地考核結(jié)合，獎勵資助考核中，教學質(zhì)量指標逐步提高到90%，指標考核對經(jīng)費分配影響大。大陸一些省市形成了設(shè)立民辦高等教育專項資金等一系列做法，但是缺乏對如何在資助過程中對民辦高校的資助使用績效的監(jiān)測等方面的研究，這不利于構(gòu)建良好的資助體系。第三批上海市民辦高等教育政府扶持資金向上海杉達學院、上海師范大學天華學院等民辦高校投入1945萬元，而在上海市教委出臺的措施中，資金管理未有專門的考核，按照統(tǒng)一的財政資金使用方法管理。[6]

（三） 重視導(dǎo)向作用和高水平民辦大學的建設(shè)

大學與政府應(yīng)重視資助政策的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)民辦高校創(chuàng)建高水平大學。臺灣2011年修訂的所謂《大學法》及《私立學校法》就在法律上明確了私立大學的平等地位，以及獲得財政資助的必然性，立法的指引作用及具體措施原則的導(dǎo)向，逐步打破公私立學校不平等地位，縮小教育資源分配差距。我國在公共教育財政中，民辦高校的資助沒有納入與公辦高校同等的地位，而是通過特別設(shè)立專項資金、設(shè)立民辦高校發(fā)展基金等非財政計劃的方式進行資助?！睹褶k教育促進法》及其《實施條例》對民辦教育的公益性作了較為明確的闡述，財政資助的平等地位有了法律依據(jù)而得不到落實，國家實行的“211工程”和“985工程”沒有考慮增加民辦優(yōu)質(zhì)大學，民辦高校在發(fā)展機會上落后于公立高校，在政策的不平等取向上又加劇了與公立高校的差距。因此，我國教育立法中，地方立法可放寬對民辦高校獲得獎補的準入，鼓勵民辦高校參與提升教育質(zhì)量和科研服務(wù)水平的資助計劃。

參考文獻：

[1]鄧心怡.政府對私立大學校院教育補助政策之研究[D].臺灣開南大學，2007.

[2]臺灣教育部門.修正教育部獎勵私立大學校院校務(wù)發(fā)展計劃要點[R].行政院公報，2012（48）：8942-8965.

[3]包家駒.邁向頂尖大學計劃第二期修正計劃書·長庚大學[R].臺北，2011-06-09.

[4]臺灣教育部門.大學教學卓越計劃獲補助學校名單[R].臺北，2012.

[5]王素云.從公法學觀點論國家對私立大學校院補助之問題[D].東吳大學，1996.

[6]上海市教委.上海市教育委員會關(guān)于撥付上海市民辦教育政府扶持資金的通知[R].上海，2012-04-17.

（責任編輯 陳志萍）