劉黎輝

摘要：資源是資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)，資源型地區(qū)在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的矛盾日益突出，如何使生態(tài)環(huán)境在資源開發(fā)的過程中得到保護(hù)，找準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡點(diǎn)，保持資源型地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與環(huán)境間協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)成為資源型地區(qū)發(fā)展中亟待破解的難題。本文從實(shí)證分析的角度出發(fā)，以礦產(chǎn)資源型地區(qū)—湖南省花垣縣為例，客觀分析其生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)存在的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，并對其環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)提出了相應(yīng)建議與措施。

關(guān)鍵詞：資源型地區(qū)；生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)；環(huán)境保護(hù)；生態(tài)建設(shè)

資源型地區(qū)廣義上是指依靠開發(fā)自然資源為主要職能而建立起來的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，它們憑借著自身所具有的天然地理優(yōu)勢，短期內(nèi)使區(qū)域的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力得以迅速提升，為地區(qū)乃至國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來說，它是以當(dāng)?shù)夭豢稍偕Y源的開發(fā)和初加工為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)或支柱產(chǎn)業(yè)的地區(qū)。資源型地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)是其所在地區(qū)的自然資源，在發(fā)展的進(jìn)程中往往過于注重資源的開發(fā)和利用，伴隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)畸形、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重、社會(huì)環(huán)境惡化等一系列問題不斷出現(xiàn)。如何使其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)從資源的路徑依賴中解脫出來，如何使生態(tài)環(huán)境在資源開發(fā)的過程中得到保護(hù)，找準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡點(diǎn)，盡快從“資源開發(fā)—環(huán)境污染—發(fā)展粗放”的惡性循環(huán)中“突圍”，保持資源型地區(qū)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境間協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)成為資源型地區(qū)發(fā)展中亟待破解的難題。本文從實(shí)證分析的角度出發(fā)，以礦產(chǎn)資源型地區(qū)—湖南省花垣縣為例，客觀分析其生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)存在的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，并對其環(huán)境保護(hù)與生態(tài)建設(shè)提出了相應(yīng)建議與措施。

一、資源型地區(qū)發(fā)展面臨的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)

花垣縣位于湖南省西部，是黃金“錳三角”之一。境內(nèi)礦產(chǎn)資源豐富，有錳、鉛、鋅等10多種礦藏，現(xiàn)已探明或基本探明的礦產(chǎn)達(dá)21種，錳礦保有儲(chǔ)量950多萬噸，鉛鋅礦保有儲(chǔ)量190多萬金屬噸。近年來，花垣立足于資源稟賦優(yōu)勢，堅(jiān)持工業(yè)主導(dǎo)戰(zhàn)略，成功實(shí)現(xiàn)了縣域經(jīng)濟(jì)由農(nóng)業(yè)大縣向工業(yè)強(qiáng)縣轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)社會(huì)都取得了長足發(fā)展。但是，經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生的“副作用”不斷顯現(xiàn)，生態(tài)平衡受到嚴(yán)重破壞，制約著區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。

1、資源不斷枯竭

全縣經(jīng)濟(jì)支撐以“兩礦”為主，多元化格局尚未形成。工業(yè)以礦產(chǎn)加工為主，中小企業(yè)比重較大，工業(yè)產(chǎn)品仍以低端產(chǎn)品和粗加工為主。存在資源消耗大、環(huán)境污染嚴(yán)重、能源消耗高。隨著開發(fā)力度的加強(qiáng)，亂采亂挖現(xiàn)象嚴(yán)重，加快了資源的枯竭，同時(shí)也縮短了資源型產(chǎn)業(yè)生命周期。近年來，由于礦產(chǎn)開采規(guī)模越來越大，花垣錳礦和鉛鋅礦的儲(chǔ)量逐年減少，錳礦品位由17%～20%下降到15%～17%；鉛鋅礦品位由4%～6%下降到0.8%～1.8%。這種以資源開采為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)極不利于花垣未來可持續(xù)發(fā)展。

2、生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重

花垣礦山雖多，但規(guī)模小，小礦多，大礦少，加上一些礦山缺乏科學(xué)管理，資金技術(shù)力量薄弱，采富棄貧，經(jīng)營粗放，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用造成山體開裂、崩塌、滑坡和泥石流、地面沉陷、大氣污染、水質(zhì)污染和土壤污染等一系列生態(tài)破壞問題。花垣是湖南乃至全國重要的錳鋅礦產(chǎn)開發(fā)生產(chǎn)基地，未來及今后一段時(shí)期，礦產(chǎn)資源開發(fā)利用仍將是花垣經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)，是花垣經(jīng)濟(jì)增長的主要支撐和實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展的資本，這必將對花垣生態(tài)環(huán)境的承受力帶來較大的考驗(yàn)。

3、水環(huán)境污染嚴(yán)重

開采礦山排放的礦井水、洗選廢水等，具有排放量大、有機(jī)物含量高等特征，對水體造成了很大的污染，導(dǎo)致水質(zhì)下降，區(qū)域一些工業(yè)集中的河段水環(huán)境明顯惡化，大部分監(jiān)測斷面的水質(zhì)不能滿足水域功能要求，《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3838-2002）Ⅲ類以上水體不斷減少，兩大河流Ⅴ類水質(zhì)占到30%，主要污染物是錳、氨氮和鎘，造成全縣共有8萬多人飲水困難。同時(shí)，由于區(qū)域工業(yè)經(jīng)濟(jì)持續(xù)擴(kuò)大發(fā)展，工業(yè)排放污染物的種類和數(shù)量大幅增加。今后一段時(shí)期，工業(yè)仍將是花垣經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐，這給區(qū)域水環(huán)境質(zhì)量帶來嚴(yán)重危害，而且這種影響在短期內(nèi)難以發(fā)生改變，水環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范任務(wù)仍很艱巨。

4、水土流失、地質(zhì)災(zāi)害嚴(yán)重

資源型地區(qū)以資源開發(fā)為主，主要是地下開采或者露天開采，因采礦開挖，植被破壞，水土流失現(xiàn)象比較嚴(yán)重，而礦山破壞土地的還綠復(fù)墾率低，其中僅有極少數(shù)的土地得到治理恢復(fù)。根據(jù)統(tǒng)計(jì)資料顯示，2009年花垣縣水土流失面積為54627.0公頃，其中僅有15836.0公頃已治理。水土流失加速了環(huán)境惡化，使土壤中有機(jī)質(zhì)及N、P、K等肥力指標(biāo)降低，影響農(nóng)作物生長，使洪澇災(zāi)害加劇，影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)。在采礦區(qū)，隨著開采活動(dòng)的不斷進(jìn)行，開采深度逐步增加，采空區(qū)范圍不斷增大，滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害時(shí)有發(fā)生。地質(zhì)災(zāi)害常與自然災(zāi)害相伴發(fā)生，形成比較嚴(yán)重的災(zāi)害群或?yàn)?zāi)害鏈。

二、促進(jìn)資源型地區(qū)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的政策建議

加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的必然選擇。必須依據(jù)地區(qū)生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀，以改善環(huán)境質(zhì)量為切入點(diǎn)，以削減污染總量為重要抓手，以防范環(huán)境安全為生命線，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與環(huán)境協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

1、科學(xué)規(guī)劃，引領(lǐng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)發(fā)展戰(zhàn)略

規(guī)劃是發(fā)展的先導(dǎo)和依據(jù)。生態(tài)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展是一項(xiàng)事關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的系統(tǒng)工程，應(yīng)堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，將生態(tài)理念融入經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)和人民生活之中，堅(jiān)持走可持續(xù)發(fā)展道路。從地區(qū)實(shí)際出發(fā)，并研究制定一個(gè)簡明、求實(shí)、可操作性的關(guān)于生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的專項(xiàng)規(guī)劃，研究制定地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展行動(dòng)計(jì)劃，研究擬定環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)和推進(jìn)措施，將環(huán)保理念貫穿到各類經(jīng)濟(jì)計(jì)劃與發(fā)展計(jì)劃的各個(gè)層面，為推進(jìn)地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)持續(xù)發(fā)展提供一個(gè)指導(dǎo)上的總體框架，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)與資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

2、加大投入，夯實(shí)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)發(fā)展基礎(chǔ)

環(huán)境保護(hù)和污染治理需要巨額的資金投入，需要政府加以鼓勵(lì)和支持。一是建立政府環(huán)保發(fā)展投資增長機(jī)制，通過立法形式確定一定時(shí)期內(nèi)政府環(huán)境保護(hù)和污染治理投資占GDP的比例或占財(cái)政支出的比例，并明確規(guī)定環(huán)境保護(hù)和污染治理投資增長速度要略高于國民經(jīng)濟(jì)的增長速度。各級政府要依法安排和落實(shí)支持環(huán)境保護(hù)和污染治理的預(yù)算支出，把環(huán)境保護(hù)和污染治理資金作為財(cái)政的經(jīng)常性支出，為財(cái)政履行發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)職能提供制度保證。二是調(diào)整和落實(shí)投資政策，公共財(cái)政預(yù)算內(nèi)投資應(yīng)對促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和污染治理的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)予以傾斜，通過專項(xiàng)補(bǔ)助、貸款貼息等多種方式，加大對清潔生產(chǎn)、各類示范工程和重點(diǎn)項(xiàng)目、環(huán)保企業(yè)的資金支持力度，發(fā)揮政府投入的積極帶動(dòng)效應(yīng)。三是政府可以設(shè)立環(huán)境保護(hù)和生態(tài)治理專項(xiàng)資金，專門用于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)。并注重和資本市場有機(jī)結(jié)合，吸引本地資本向環(huán)?？萍己彤a(chǎn)業(yè)項(xiàng)目傾斜，多渠道、多層次籌措資金。

3、優(yōu)化結(jié)構(gòu)，構(gòu)建環(huán)保產(chǎn)業(yè)體系

發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)能加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變?；ㄔ鶕?jù)資源節(jié)約與環(huán)境友好的要求，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化資源配置，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，走出一條科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少的新路子。一是要抓緊制定地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄以及重點(diǎn)行業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。通過產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)品目錄，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)向有利于促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，改善生態(tài)環(huán)境的調(diào)整方向，盡快建立以生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為核心的新型經(jīng)濟(jì)體系。二是根據(jù)區(qū)域空間的資源環(huán)境承載能力和發(fā)展?jié)摿?，合理確定不同區(qū)域的功能定位，按功能分區(qū)提出鼓勵(lì)發(fā)展、限制發(fā)展和禁止發(fā)展的產(chǎn)業(yè)名單，實(shí)施區(qū)域污染物排放的總量控制。通過嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價(jià)制度和“三同時(shí)”制度，將資源利用效率低下、環(huán)境污染和生態(tài)破壞嚴(yán)重的建設(shè)項(xiàng)目“過濾”掉，降低建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響程度，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級。三是不斷壯大循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)高新技術(shù)和關(guān)鍵鏈接技術(shù)的研發(fā)推廣，著力發(fā)展礦產(chǎn)資源開采加工的循環(huán)鏈，推動(dòng)資源的循環(huán)利用。

4、創(chuàng)新技術(shù)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)科技儲(chǔ)備

技術(shù)創(chuàng)新是實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)目標(biāo)的關(guān)鍵因素?；ㄔ塾谥虚L期戰(zhàn)略技術(shù)儲(chǔ)備，把技術(shù)創(chuàng)新作為推進(jìn)工業(yè)節(jié)能降污的重要手段，建議有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的企業(yè)加強(qiáng)與高等院校、科研單位進(jìn)行科研合作，共建研發(fā)中心、技術(shù)中心、工程中心，大力開發(fā)節(jié)能降污技術(shù)。二是整合市場現(xiàn)有的節(jié)能、環(huán)保技術(shù)，加以迅速推廣和應(yīng)用，對花垣重點(diǎn)行業(yè)現(xiàn)有生產(chǎn)能力進(jìn)行調(diào)整和改造，找準(zhǔn)行業(yè)節(jié)能的關(guān)鍵點(diǎn)，用節(jié)能環(huán)保技術(shù)、清潔生產(chǎn)技術(shù)改造和提升傳統(tǒng)生產(chǎn)工藝，提高現(xiàn)有生產(chǎn)能力的能源利用水平，降低能耗，減少污染，減少排放。三是加強(qiáng)地區(qū)間的節(jié)能、環(huán)保技術(shù)的交流與合作，通過共同研發(fā)，合理轉(zhuǎn)讓等方式提升花垣的科技水平和創(chuàng)新能力。

5、加強(qiáng)宣傳，營造環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)發(fā)展氛圍

加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)，政府是主導(dǎo)，群眾參與是重要的社會(huì)力量。要積極開展環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明宣傳教育活動(dòng)。通過報(bào)紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等途徑開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)宣傳，及時(shí)報(bào)道和表揚(yáng)先進(jìn)典型，公開曝光環(huán)境違法行為，充分發(fā)揮輿論引導(dǎo)和監(jiān)督作用。結(jié)合公民道德建設(shè)和普法活動(dòng)，開展環(huán)境警示教育，面向社會(huì)、面向基層、面向青少年，倡導(dǎo)生態(tài)文明，弘揚(yáng)環(huán)境文化，重視環(huán)保知識普及，增強(qiáng)公眾的環(huán)境憂患意識，使環(huán)保成為每個(gè)企業(yè)、每個(gè)單位、每個(gè)社區(qū)、每個(gè)家庭、每個(gè)人的自覺行動(dòng)，全方位、多層次推廣適應(yīng)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)要求的生產(chǎn)生活方式。要鼓勵(lì)和引導(dǎo)公眾和社會(huì)團(tuán)體有序地參與環(huán)境保護(hù)，廣泛開展綠色社區(qū)、綠色學(xué)校等群眾性綠色系列創(chuàng)建活動(dòng)。積極開展使用再生產(chǎn)品、節(jié)約能源資源等活動(dòng)，動(dòng)員公眾積極參與環(huán)境保護(hù)，監(jiān)督政府和企業(yè)的環(huán)境保護(hù)行為，支持各項(xiàng)環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。

6、完善政策，形成環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)發(fā)展長效機(jī)制

發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐證明，完善的環(huán)境政策法規(guī)體系與完備的環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)一道，共同構(gòu)成改善環(huán)境質(zhì)量的三大支柱。因此，建立健全與現(xiàn)階段社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)和環(huán)境保護(hù)管理決策相一致的環(huán)境政策法規(guī)體系尤為重要。一是要建立和完善環(huán)境與發(fā)展綜合決策機(jī)制，以可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略為指針，將環(huán)境與資源的承載力作為要素參與綜合平衡，把保護(hù)環(huán)境與推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變有機(jī)結(jié)合起來，使環(huán)境保護(hù)規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、國土規(guī)劃、人口計(jì)劃、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃互相銜接、互為補(bǔ)充。二是建立完善的法律體系和嚴(yán)格的懲戒機(jī)制，用法律、法規(guī)的強(qiáng)制性確保環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前應(yīng)從已有的立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，借鑒國外立法經(jīng)驗(yàn)，整合已有的法律措施，結(jié)合花垣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征研究出臺(tái)一些促進(jìn)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的地方性法規(guī)及規(guī)范性文件，規(guī)范和約束企業(yè)、社會(huì)各方面的行為，形成有利于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的法制環(huán)境。三是研究建立有關(guān)環(huán)保重大決策責(zé)任追究制度和生產(chǎn)者責(zé)任延伸制度和懲罰機(jī)制，強(qiáng)化政府責(zé)任，明確企業(yè)是污染防治的主體并積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)全社會(huì)共同參與，探索建立生態(tài)補(bǔ)償和環(huán)境污染損害賠償?shù)戎贫取?/p>

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基金項(xiàng)目：本方系省社科基金委托課題《資源型地區(qū)生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展研究》（11JD43）的階段性成果