徐舟　謝文秀　陳芳仁

[摘 要]在中國特色社會主義市場經濟體制初步建立和完善，國防工業(yè)市場化改革不斷推進的大背景下，民口企業(yè)進入武器裝備市場，參與國防工業(yè)建設具有重要的現(xiàn)實意義。本文界定了武器裝備市場準入制度的概念和特點，分析了我國裝備市場準入制度的現(xiàn)狀和存在問題，從市場準入規(guī)制機構設置、法律法規(guī)體系完善、信息發(fā)布制度建設以及軍用標準體系建設等方面提出了改進建議。

[關鍵詞]武器裝備；市場準入；規(guī)制

[中圖分類號]E25 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2013）05 — 0052 — 02

建立和完善武器裝備市場準入機制，拓寬民口企業(yè)特別是民營高新技術企業(yè)進入渠道，是引入競爭，促進國防科技工業(yè)轉型升級，提高裝備采購質量和效率的必然要求；是落實科學發(fā)展觀，推動軍民融合，實現(xiàn)國防建設與經濟建設又好又快發(fā)展的應有之義。當前，我國的國防科技工業(yè)體制改革和裝備采購體制改革正處于攻堅階段，如何完善我國武器裝備市場準入制度，打破民進軍“玻璃門”，建立競爭長效機制，以合理調配國防經濟資源，實現(xiàn)軍事效益、經濟效益和社會效益的最大化，是當前制度改革必然要求和緊迫任務。

1 武器裝備市場準入內涵界定

目前，對于武器裝備市場準入具體內涵的界定，學術界存在不同觀點。譚波認為軍品市場準入機制是指“軍品市場的生產企業(yè)或產品進入質量、標準、安全保密等方面的審查和批準，形成一道進入軍品市場的行政性壁壘”。〔1〕徐留平則將裝備市場準入歸納為一種進入、退出認證機制，本質上是“針對國防工業(yè)各專業(yè)或產品的自然壟斷的強弱和需求量的大小，通過控制企業(yè)的進入的辦法，確定該專業(yè)或產品相應競爭強度和退出機制政策”?！?〕這些說法只概括了準入制度的部分屬性，不夠全面。綜合各方觀點，從準入規(guī)制主體、對象、依據(jù)、目的等方面著手，概念界定如下：武器裝備市場準入制度是指規(guī)制者通過政策法規(guī)等手段，根據(jù)裝備市場供需情況的變化，及時影響和調整裝備市場準入壁壘，合理控制進入者數(shù)量，以實現(xiàn)裝備采購的經濟、高效和公平的一項國家制度。

2 我國武器裝備市場準入現(xiàn)狀分析

2.1市場準入實行多頭管理，缺乏獨立、統(tǒng)一的規(guī)制機構

運轉高效、組織協(xié)調、結構合理的管理部門是一個健全的市場準入制度的重要組成部分，決定著準入控制成本和效益的高低。目前，我國的裝備市場準入機構主要有兩大部門：隸屬于國務院的國防科工局和隸屬于中央軍委的總裝備部。前者執(zhí)行武器裝備科研生產許可制度，對新進入企業(yè)發(fā)放協(xié)作與配套許可證，后者則對準備進入裝備市場的企業(yè)實行軍方主導的資格審查制度。這兩套分別由軍工產業(yè)主管部門和軍方執(zhí)行的準入制度，存在著權力重疊與沖突，增加了規(guī)制成本，降低了效率；同時，在部門利益、集團利益的驅動下，不能排除規(guī)制方在行使準入許可權時，出現(xiàn)相互掣肘、互不協(xié)作的現(xiàn)象。政出多門，缺少集中、獨立、統(tǒng)一的準入規(guī)制機構，是導致當前各類裝備準入規(guī)制失靈現(xiàn)象發(fā)生的重要原因。

2.2法律法規(guī)體系建設滯后，民口企業(yè)進入缺乏足夠制度保障

從上世紀80年代開始的“軍轉民”，90年代的“民參軍”，到現(xiàn)今的“軍民融合”、“寓軍于民”，每一次國防工業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的轉變，國家都相應出臺了與之相配套的法律法規(guī)。為鼓勵、支持和引導民口企業(yè)進入裝備市場，從2005年起，國務院、中央軍委陸續(xù)出臺《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發(fā)展的若干意見》、《關于建立和完善軍民結合寓軍于民武器裝備科研生產體系的若干意見》、《武器裝備科研生產許可管理條例》等法規(guī)政策，并修改了《公司法》、《政府采購法》，對其中限制民營企業(yè)參與國防建設的條文予以刪除，為民口企業(yè)進入掃除了部分制度性障礙。但是一些資金稅收政策尚未修訂，缺乏相應的鼓勵政策與配套措施，導致民口企業(yè)進入裝備市場的積極性不高。一方面，現(xiàn)行軍品稅收政策對國有軍工企業(yè)和民口企業(yè)實行雙軌制。〔3〕國有軍工企業(yè)生產的裝備享受增值稅、土地使用稅等減免優(yōu)惠政策，而民口企業(yè)生產的裝備，只對槍、炮、雷、彈、軍用艦艇、飛機、坦克、雷達、電臺等11類特定產品，在總裝環(huán)節(jié)免增值稅。部分民口企業(yè)雖然按照規(guī)定可以享受軍品免稅政策，但退稅周期過長。另一方面，武器裝備建設投資體制不合理，只有極少數(shù)民口企業(yè)能享受軍工固定資產投資，諸多承擔研制生產任務的民口企業(yè)難以惠及，客觀上強化了國防科技工業(yè)封閉壟斷的物質、技術基礎，制約了公平競爭和軍民融合。

2.3準入信息發(fā)布渠道不通暢，國有軍工企業(yè)信息優(yōu)勢明顯

信息是市場經濟運行中除人力、資本、土地、技術之外重要的基礎資源，在信息的獲取速度、數(shù)量、質量方面有比較優(yōu)勢的企業(yè)往往能夠在市場競爭中占據(jù)主動。軍工生產具有保密性的特征，裝備需求信息在發(fā)布前通常要經過嚴格的保密審核，準許公開發(fā)布的需求信息往往只能在少數(shù)軍隊報刊、雜志的專欄內獲取。因此，民口企業(yè)很難及時地知曉軍方需要生產什么產品，對產品的性能、質量、進度、價格等指標都有哪些具體要求；同時，缺乏相應的科研生產發(fā)布制度，一般民企難以全面了解軍品市場的準入規(guī)則、條件和相關程序，無從了解軍隊需求標準。國有軍工企業(yè)作為在位者，長期與軍方往來，存在密切的業(yè)務關系，需求信息獲取渠道多樣，獲取速度快，較民口企業(yè)信息優(yōu)勢巨大，客觀上形成了對民口企業(yè)的“擠出效應”，即便部分民企技術先進、資金雄厚、合乎軍工生產標準，進入裝備市場也十分困難。

2.4部分國家軍用標準設置與武器裝備現(xiàn)代化建設現(xiàn)實需要相脫節(jié)，限制了民口企業(yè)的進入

制定國家軍用標準是為了確保承制單位按時交付高質量、高性能、高費效比的武器裝備?！?〕在計劃經濟時代，我國的軍工生產和民品生產長期分離，軍用標準與民用標準也互不干涉，自成系統(tǒng)，隨著我國國防工業(yè)市場化改革的深入，現(xiàn)有的軍用標準體系的弊端逐漸顯現(xiàn)：一是部分軍用標準更新速度滯后于高新技術的發(fā)展。許多高新科技民口企業(yè)科研生產能力較強，已經能夠生產出技術性能高于軍用標準要求的武器裝備，但是為了獲得軍工科研生產許可，不得不將先進技術棄而不用，采用相對落后技術，從而陷入“劣幣驅逐良幣”的怪圈；二是部分標準設置過高，既不符合全壽命費用管理的要求，導致研制費、采購費、維修保障費畸高，制約了裝備現(xiàn)代化建設，又讓眾多民口企業(yè)“望而生畏”，阻礙了部分高新科技民口企業(yè)的進入；三是缺乏軍民兩用技術標準。在航空、船舶等前沿科技領域，技術和零部件軍民通用性強，經過微調，民用標準完全能適用于武器裝備生產，但是軍用標準與民用標準自成體系，軍民通用技術標準的缺失，限制了軍民融合的推進，造成了國防資源的極大浪費。

3啟示

3.1建立獨立、高效、專業(yè)的準入規(guī)制機構

針對目前準入機制多頭管理、程序繁復的問題，國家應加強頂層規(guī)劃和制度設計，借鑒西方發(fā)達國家裝備市場準入規(guī)制經驗，可以將現(xiàn)有規(guī)制機構進行整合，協(xié)調國防科工局和總裝備部，成立“武器裝備科研生產許可認證委員會”，主管許可資格的審查、許可證的發(fā)放、許可名錄的管理等工作，在確保申報單位科研生產能力滿足軍工生產技術要求、保密要求的前提下，簡化準入審批程序；二是軍方應按照分類、有序的原則，大力推行裝備競爭性采購，在選擇承研承制單位時，對國有企業(yè)、私營企業(yè)要一視同仁，不論所有制形式，只考慮承研承制單位履約能力，“有能力就上，沒能力就下”，通過合同激勵約束的方式，保證采辦質量過硬，效率最優(yōu)；三是由軍方建立承包商信譽評價機制，編制承包商履約情況記錄，以此為依據(jù)及時淘汰信譽不佳、能力不強的企業(yè)，建立進入規(guī)范、退出自由、競爭有序的準入機制。

3.2 完善武器裝備市場準入法律法規(guī)體系

第一，加強立法。合理借鑒西方發(fā)達國家立法經驗，制定 “國防采購法”，“武器裝備科研生產法”，進一步明確民口企業(yè)參與國防工業(yè)建設所享有的合法地位和平等權利；第二，組織修法。國家應廢除部分法律法規(guī)中對非公經濟進入武器裝備市場的歧視性條文；修改稅法、財政法，在稅收和財政補助方面向已經進入裝備市場的民口高新技術企業(yè)傾斜，激勵民間資本進入；第三，細化配套法規(guī)。建議制定《民營企業(yè)進入軍品市場實施細則》，通過法律法規(guī)形式確定以下急需解決的問題，即進入程序的規(guī)范，準入標準的建立與執(zhí)行，科研生產標準規(guī)范的確定，民營企業(yè)準入的領域，信息發(fā)布的原則、渠道和內容，投資、價格、稅收政策的適用時機和范圍，知識產權的歸屬與使用，市場退出規(guī)則等，從而使民營企業(yè)進入軍品市場切實做到“有法可依”。

3.3 建設公開、透明、通暢、安全的裝備需求信息發(fā)布制度

一是拓寬信息發(fā)布渠道。在總裝備部的領導下建立專用的準入信息發(fā)布平臺，定期發(fā)布經解密處理的裝備采購政策法規(guī)、采購需求信息以及獲取裝備的程序方法等；二是要對信息予以合理分類。根據(jù)項目的重要程度和密級，將裝備采購計劃項目及配套項目的需求信息分為秘密類、內部類和公開類?！?〕對于秘密類項目，只能通過保密渠道，向特定的合格承制單位發(fā)布采購需求信息；對于內部類項目，可以通過內部網(wǎng)絡、內部報刊、信函等多種方式，向符合條件的合格承制單位發(fā)布采購需求信息；對于公開類項目，通過指定的公開媒體，向所有合格承制單位發(fā)布需求信息；三是規(guī)范信息發(fā)布程序。盡快制定信息發(fā)布管理辦法，規(guī)定信息類型、審批程序、發(fā)布時限以及應急事件處理預案等內容，逐步實現(xiàn)信息管理工作的程序化、制度化。

3.4 建立科學、實用、可靠、經濟的軍民兩用標準體系

一是及時更新、修訂、淘汰業(yè)已落后的標準，大膽采用有利于提高武器裝備戰(zhàn)技術指標、提高裝備全壽命管理效益的民用高新技術產品的通用標準；二是充分考慮裝備建設的現(xiàn)實需要及我國國防工業(yè)的基礎，綜合分析民口企業(yè)的技術管理水平，適當調整過高標準，確保軍用標準體系在滿足武器裝備建設需要的前提下，有利于民口企業(yè)進入國防工業(yè)領域；三是加強軍地雙方標準制定的協(xié)調與合作，通過技術信息的收集、處理、比對和調整，選出先期開發(fā)、后期使用比較成熟又能用于軍事領域的先進民用技術，加以匯總、整合，并以此為依據(jù)制定軍民兩用標準體系。

4 結束語

歷史和實踐證明，鼓勵民口企業(yè)參與武器裝備科研生產是實現(xiàn)國防工業(yè)軍民融合式發(fā)展的必由之路。我國應該進一步完善裝備市場準入制度，根據(jù)武器裝備市場各產業(yè)特征和發(fā)展需要，按照分類、分層次的方法，在法律法規(guī)和配套設施建設層面對民口企業(yè)進入武器裝備市場予以鼓勵、支持和引導，形成軍工企業(yè)與民口企業(yè)良性互動、協(xié)調發(fā)展的競爭局面。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕譚波.我國軍品市場準入制度安排探析〔J〕.航天工業(yè)管理，2005，（08）：12-15.

〔2〕徐留平.國防工業(yè)管制〔M〕.北京：機械工業(yè)出版社，2003：109.

〔3〕毛國輝.軍事裝備法律制度概論〔M〕.北京：國防工業(yè)出版社，2012：111.

〔4〕陳琳，張鵬.通用裝備保障軍用標準體系建設研究〔J〕.軍用標準化，2012，（03）.

〔5〕白鳳凱.我國軍品市場準入制度研究〔R〕.裝備學院軍事理論創(chuàng)新基金課題，2011：44-45.

〔責任編輯：陳玉榮〕