云欣等

摘 要：體育地方立法中法律責(zé)任的設(shè)定既有技術(shù)問題，如名稱使用、編排順序、模式和罰款設(shè)定方式的選用等，又有地方規(guī)章越權(quán)設(shè)定行政處罰，導(dǎo)致違反法律、與法律相抵觸的情形。針對這些問題，修訂、清理是主要解決措施，借此不斷提高法律責(zé)任設(shè)定的技術(shù)，真正體現(xiàn)法律責(zé)任設(shè)計原理，發(fā)揮法律責(zé)任的功效，更好為地方體育事業(yè)發(fā)展服務(wù)。

關(guān)鍵詞： 體育地方立法；法律責(zé)任；法律修訂；法律清理

中圖分類號： G 8005 文章編號：1009783X（2013）05041105 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

1 法律責(zé)任外部結(jié)構(gòu)形式

1.1 名稱使用

體育地方立法中法律責(zé)任條款的名稱使用較為繁雜，以國家體育總局網(wǎng)站公布的體育地方立法為依據(jù)，通過統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)以下幾種形式：1）立法分章節(jié)，其中一章直接使用“法律責(zé)任”名稱，如《北京市體育競賽管理辦法》第4章就是關(guān)于法律責(zé)任的專門規(guī)定。2）立法分章節(jié)，其中名稱為“罰則”的一章來規(guī)定法律責(zé)任的內(nèi)容，如《無錫市體育經(jīng)營活動管理暫行辦法》第5章。3）立法分章節(jié)，法律責(zé)任的內(nèi)容歸結(jié)在“獎勵與處罰”一章中，如《山西省競技體育人才培養(yǎng)和退役安置辦法》第6章；另外，《杭州市全民健身設(shè)施建設(shè)和管理辦法》的序列表現(xiàn)為大寫的“一”或“二”，其中第5個序號為“獎勵與處罰”。4）沒有章節(jié)安排，只是在最后幾個條款中規(guī)定法律責(zé)任的內(nèi)容。從整體上看，第4種情況較多；第1種情況雖居第2位，但與第4種情況差異明顯；第3和第2種情況則更少。相關(guān)研究認(rèn)為，一般行政法規(guī)以“罰則”或“法律責(zé)任”一章表述，政府規(guī)章一般只是用專門的責(zé)任條款對其加以規(guī)定[1]。另外，各地的立法技術(shù)規(guī)范對此也有相應(yīng)規(guī)定，如《重慶市地方立法技術(shù)規(guī)范》第30條規(guī)定：如果分章，法律責(zé)任一章的標(biāo)題即是“法律責(zé)任”；不分章的則集中排在后面。還有第28條規(guī)定：地方性法規(guī)原則上不規(guī)定獎勵事項。由此看出，該立法技術(shù)規(guī)范主要支持2種模式，即上文的第1種情況和第4種情況。廣東、吉林等其他地方的規(guī)定與重慶類似。這里還有一種情況值得關(guān)注：一件立法中僅有行政處罰規(guī)定而無其他法律責(zé)任的規(guī)定，章名叫“罰則”，不應(yīng)稱作“法律責(zé)任”，原因在于，法律責(zé)任是一個包含民事責(zé)任、行政責(zé)任，以及刑事責(zé)任等的完整體系。依此看，《北京市體育競賽管理辦法》第4章法律責(zé)任的稱謂改為“罰則”更為妥帖。

由此分析可以看出：很多省、自治區(qū)遵循了這個一般性規(guī)定，不論法規(guī)和規(guī)章都采取了簡單化的不分章的集中排形式；河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)等地方則堅持了上述2種模式，法規(guī)采取了分章形式，規(guī)章利用了集中排形式。而一些立法則處在一種自己的偏好當(dāng)中，如寧夏自治區(qū)體育立法一共6件，其中4件立法中的法律責(zé)任的設(shè)定屬于第3種情況；最值得一提的是山西省，在總共不到10件立法中，這4種情況全都出現(xiàn)，并且各種情況出現(xiàn)的頻率較為平均。諸多名稱的使用容易導(dǎo)致混亂，使這些法律文件顯得不規(guī)范，不統(tǒng)一?？傮w上看，法律責(zé)任在稱謂及稱謂和內(nèi)容的匹配上隱約透著一些“亂”。既然很多地方都出臺了地方立法技術(shù)規(guī)范，就應(yīng)該依法修改。

1.2 設(shè)定模式

法律責(zé)任條文的設(shè)定模式研究認(rèn)為，我國的立法實踐中，主要包括“集中”和“分散”排列2種模式。其中“集中”排列顯示的是法律責(zé)任條文與各項義務(wù)性行為條款相分離，集中于法律文本的某一部分。相對應(yīng)地，“分散”排列模式中，法律責(zé)任總是在設(shè)定義務(wù)性行為規(guī)范的同一個條文中被同時表述出來[2]。我國體育地方立法幾乎無一例外都是采用的“集中”排列模式，進(jìn)而在表述方式上又多采用條（款）序?qū)?yīng)式。如《大同市體育市場管理辦法》第23條規(guī)定：違反本辦法第9條第3款、第10條、第16條規(guī)定的，由體育行政部門給予警告，責(zé)令限期改正，沒收全部違法所得，可并處1 000元以上10 000元以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的吊銷其《體育經(jīng)營許可證》。當(dāng)然，其他表述形式也存在，如行為敘述式，典型的例子是《太原市體育場地建設(shè)和管理辦法》第20條規(guī)定：公共體育設(shè)施的管理單位有下列情形之一的，由體育行政主管部門責(zé)令限期改正，沒收違法所得，違法所得5 000元以上的，并處違法所得2倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得5 000元以下的，可以處1萬元以下的罰款：（一）開展與公共體育設(shè)施、用途不相適應(yīng)的服務(wù)活動的；（二）違反本辦法規(guī)定出租公共體育設(shè)施的?！凹小焙汀胺稚ⅰ迸帕?種模式?jīng)]有優(yōu)劣之分，但是，一定要兼顧“一閱則明，避免重復(fù)、條文膨脹”的原則[2]。在當(dāng)前集體偏愛“集中”排列模式的情況下，我們更應(yīng)該認(rèn)真解讀此原則。以《廣州市體育競賽表演市場管理辦法》為例，該立法中法律責(zé)任單章設(shè)定，采用“集中”排列模式，條（款）序?qū)?yīng)式表述。從第34條到第50條都是關(guān)于法律責(zé)任的條款，基本上都是對前面33條義務(wù)性行為的逐一回應(yīng)。具體而言，第34條規(guī)定：違反本辦法第8條第（一）（二）（三）（五）（九）（十）項規(guī)定的舉辦條件舉辦體育競賽表演活動的，由體育行政部門處以5 000元以上30 000元以下的罰款。其第一款進(jìn)而規(guī)定：違反本辦法第8條第（四）（六）（七）（八）項規(guī)定的舉辦體育競賽表演活動的，由有關(guān)行政部門依法予以處罰?？创艘?guī)章的法律責(zé)任條款使人覺得眼花繚亂，不得不前后反復(fù)觀看，尋找相關(guān)項，由此給閱讀和理解帶來不便，無形中放大了這種模式和表述方法的固有缺陷；所以，該規(guī)章法律責(zé)任的設(shè)定模式值得商榷。這種情況在其他地方立法中也或多或少存在。對此，在立法技術(shù)上應(yīng)該準(zhǔn)確理解各種模式和表述方法的特點和適用場域。

1.3 編排順序

關(guān)于法律責(zé)任條款的編排順序問題，相關(guān)研究也給出了一定原則：應(yīng)該先規(guī)定行政主體的法律責(zé)任，再規(guī)定法律法規(guī)授權(quán)的組織的責(zé)任，最后才規(guī)定行政相對人的法律責(zé)任[1]。上述研究給出的原則一定程度上體現(xiàn)了“治權(quán)”思想。一些地方立法技術(shù)規(guī)范并沒有對此予以規(guī)定。體育地方立法實踐在這個問題上突出的是多元化色彩。從排列順序看，有與上述研究相一致的，如《北京市全民健身條例》，數(shù)量非常少。更多的是采取先規(guī)定行政相對人法律責(zé)任的形式，條款較為詳細(xì)，而行政主體隨后規(guī)定。對此，下文將有詳細(xì)分析。第3種情況是一些立法根本就沒有行政主體法律責(zé)任的規(guī)定，如《北京公共體育場所管理辦法》《天津市全民健身條例》。地方立法絕大多數(shù)是有關(guān)對經(jīng)濟(jì)管理和行政管理方面的立法[3]。某種意義上，這些體育地方立法突出了“管理”色彩，如果不對行政主體規(guī)定或者簡化法律責(zé)任，將其放到可有可無的位置，容易為他們“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)”打開方便之門。體育地方立法或是職權(quán)立法，或是執(zhí)法部門起草，考慮得多的是行政相對人的法律責(zé)任，這容易理解；但是，法律責(zé)任設(shè)計的一個基本原則是，要為所有違法主體都規(guī)定責(zé)任[4]。特別對于權(quán)力而言，法律責(zé)任的完善與否直接關(guān)系著權(quán)力的依法運(yùn)行和權(quán)利的依法保障，沒有責(zé)任的權(quán)力必然導(dǎo)致權(quán)力肆行。

2 體育地方立法中法律責(zé)任設(shè)定的主要種類

2.1 地方立法中的法律責(zé)任種類概說

人們對法律責(zé)任存在多種理解，學(xué)說林立。從廣義講是指任何組織或個人都應(yīng)當(dāng)遵守法律的義務(wù)，從狹義上講是指行為人由于實施了某種違法行為所必須承擔(dān)的相應(yīng)制裁的法律后果[5]。法律責(zé)任自成體系，包括違憲責(zé)任、刑事責(zé)任、民事責(zé)任、行政責(zé)任，以及國家賠償責(zé)任。其中，行政法律責(zé)任具有雙重性特點，即行政主體和行政相對人的法律責(zé)任。依照我國的立法體制和國家機(jī)關(guān)權(quán)力分工的不同，地方立法機(jī)關(guān)只能在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)設(shè)定行政責(zé)任；所以，體育地方立法中的法律責(zé)任主要體現(xiàn)的是行政法律責(zé)任。與行政主體對應(yīng)的法律責(zé)任是行政處分，與行政相對人對應(yīng)的是行政處罰。其中行政處分分為若干種，依據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》規(guī)定，行政處分主要包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等方式。而行政處罰從法理上講主要分為4大類：申誡性處罰，警告是其中典型的一種；財產(chǎn)性處罰，罰款最為普遍；行政性處罰，如責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證、執(zhí)照等；人身自由處罰，主要是行政拘留。存疑的問題在于，“通報批評” 是否為行政處罰或者行政處分？“責(zé)令改正”或者“限期改正”是否為行政處罰？對于“通報批評”，相關(guān)研究觀點不一，有的研究認(rèn)為，警告可以包括通報批評[6]。有的研究則持反對觀點，認(rèn)為行政處罰法未將通報批評列為行政處罰種類，公務(wù)員處分條例也沒有將其列人公務(wù)員處分種類?？梢?，通報批評既不是行政處罰也不是行政處分[7]。還有研究持折衷論的觀點，認(rèn)為應(yīng)該具體情況具體分析，當(dāng)用于單位內(nèi)部上級處理違紀(jì)的下級時是一種行政處分。對行政相對人而言，當(dāng)行政機(jī)關(guān)將通報批評寫入行政處罰決定中，并在一定范圍內(nèi)書面通報批評的，就是行政處罰[8]。本研究贊同第1種觀點；盡管通報批評未列入行政處罰法，但它可以看作或者理解為警告的一種情形，因為其對行政相對人的名譽(yù)、信譽(yù)等產(chǎn)生了影響。同樣，對于“責(zé)令改正”或者“限期改正”是否為行政處罰的問題也存在類似于上面的3種觀點；但是，本研究對此則持一種否定觀點，盡管很多地方法規(guī)規(guī)章有此規(guī)定。然而，它不是行政處罰，而是對當(dāng)事人實施行政處罰時，還要責(zé)令當(dāng)事人履行義務(wù)，可作為行政處罰普遍使用的原則[5]。其實，根據(jù)具體條款規(guī)定，也能作出這種判斷，如《北京市體育運(yùn)動項目經(jīng)營單位安全生產(chǎn)規(guī)定》第34條：體育運(yùn)動項目經(jīng)營單位違反本規(guī)定，有下列情形之一的，由體育行政主管部門責(zé)令改正，并按照下列規(guī)定給予行政處罰。顯然，這里的“責(zé)令改正”與行政處罰并列，不屬于行政處罰。

2.2 地方體育立法中法律責(zé)任具體種類分析

2.2.1 針對行政主體的法律責(zé)任種類

分析國家體育總局網(wǎng)站公布的體育地方立法發(fā)現(xiàn)，行政主體的法律責(zé)任主要體現(xiàn)為行政處分和刑事責(zé)任，比較籠統(tǒng)，偶有具體規(guī)定，甚至有的根本沒有相關(guān)規(guī)定。這里的行政主體包括行政部門和行政公務(wù)人員，其中對行政部門的處罰表現(xiàn)為對直接負(fù)責(zé)的主管人員的處罰。具體事例如《北京市全民健身條例》第34條規(guī)定：各級政府有關(guān)行政部門及其工作人員，未依照本條例規(guī)定履行職責(zé)或者對違法行為不查處的，由有關(guān)部門對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予行政處分?！吨貞c市體育市場管理條例》第21條，體育行政管理部門的工作人員玩忽職守、徇私舞弊、索賄受賄的，由所在單位或者有關(guān)部門給予行政處分；造成損失的，依法賠償；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。如此設(shè)計雖然符合《行政處罰法》和《公務(wù)員法》的規(guī)定，但是，也反映了一些問題：首先是缺乏責(zé)任種類（也可稱為“幅度“），這一點遠(yuǎn)不及對行政相對人法律責(zé)任的種類設(shè)計，導(dǎo)致針對性不強(qiáng)；另外，這種設(shè)計還凸顯了行政色彩，這一點與前文編排順序一節(jié)中提到的問題有異曲同工之妙。具體表現(xiàn)為行政處分與其說是法律責(zé)任，不如說是法定性的“紀(jì)律責(zé)任“，對此，《公務(wù)員法》第55條有相關(guān)規(guī)定。

2.2.2 針對行政相對人的法律責(zé)任種類

行政相對人的法律責(zé)任種類較多，包含了前文所論述的4大類中的前3類，具體為警告、批評、罰款、沒收違法所得或非法所得、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或吊銷許可證、執(zhí)照6種。實例如《河北省全民健身活動辦法》第26條規(guī)定：違反第11條第2款規(guī)定的，由體育行政部門責(zé)令其改正，拒不改正的，對單位給予通報批評?！稄V西壯族自治區(qū)體育市場條例》第22條規(guī)定：經(jīng)營者違反本條例第15條第1款規(guī)定，未做好體育設(shè)施、器材的維修保養(yǎng)工作，可能危及消費(fèi)者安全的，由體育行政部門責(zé)令改正；拒不改正的，由工商行政管理部門責(zé)令停業(yè)?！短旖蚴杏斡緢鏊芾磙k法》第20條規(guī)定：因游泳場所的責(zé)任，造成游泳者溺水死亡或者傷殘的，由市體育行政部門暫扣或注銷其游泳場所開放許可證。需要注意的是，上述體育地方立法中既包括法規(guī)又有規(guī)章，由此，這里面涉及到一個重大問題：體育地方規(guī)章的行政處罰種類問題。

依據(jù)我國《行政處罰法》第13條第1款規(guī)定，規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和范圍內(nèi)作出具體規(guī)定，此謂規(guī)章的規(guī)定權(quán)；另一方面，依據(jù)第2款規(guī)定，對于尚未制定法律、法規(guī)的，規(guī)章對行政違法行為可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。此謂規(guī)章的設(shè)定權(quán)。相比地方性法規(guī)可以設(shè)定前面談到的6類行政處罰，地方規(guī)章的設(shè)定權(quán)是相對較窄的。如果地方規(guī)章設(shè)定了除警告或者一定數(shù)量罰款以外的行政處罰，就構(gòu)成了越權(quán)設(shè)定行政處罰。進(jìn)一步，地方規(guī)章越權(quán)設(shè)定行政處罰違反了《行政處罰法》。

地方規(guī)章多為執(zhí)行性和解釋性規(guī)范法律文件，鑒于各地差異較大的實際情況，也可以進(jìn)行創(chuàng)制性立法，某種意義上也可以稱作“自主性立法”。這種“自主性立法”往往是國家立法尚未觸及的領(lǐng)域，因此，沒有上位法的制約。這時，地方規(guī)章主要遵循的是《行政處罰法》第13條第2款規(guī)定，體現(xiàn)的是設(shè)定權(quán)。我國體育地方立法多出現(xiàn)在20世紀(jì)90年代末期，盡管1995年《體育法》頒布實施，由于構(gòu)思于計劃經(jīng)濟(jì)時代，所以，對于很多體育深化改革的新事物未有規(guī)定，如職業(yè)體育、體育市場、體育經(jīng)營等。這給了地方進(jìn)行體育“自主性立法”的契機(jī)。筆者的前期研究顯示：體育產(chǎn)業(yè)類法規(guī)規(guī)章包括各地出臺的體育經(jīng)營活動管理條例或辦法，占32%[9]。由于各地立法者未對行政處罰的相關(guān)規(guī)定引起足夠的重視，所以，體育地方規(guī)章越權(quán)設(shè)定行政處罰的問題屢見不鮮。如《安徽省體育經(jīng)營監(jiān)督管理辦法》第22條和《太原市體育場地建設(shè)和管理辦法》第20條關(guān)于“沒收違法所得” 的規(guī)定，《齊齊哈爾市體育經(jīng)營活動管理辦法》第28條關(guān)于“責(zé)令停止?fàn)I業(yè)”的規(guī)定，《天津市游泳場所管理辦法》第20條關(guān)于“暫扣或注銷其游泳場所開放許可證”的規(guī)定，《濟(jì)南市游泳場所管理辦法》第16條關(guān)于“收繳《救生員證書》、注銷登記”的規(guī)定。最為離奇的是《鞍山市體育市場管理規(guī)定》第39條規(guī)定：違反本規(guī)定，在體育市場經(jīng)營活動中，有下列行為之一者，體育行政部門將視情節(jié)輕重，分別給予警告、罰款、沒收違法所得、責(zé)令停業(yè)整頓或暫扣、吊銷《許可證》的處罰。該規(guī)定作為地方規(guī)章，完全享有了與地方法規(guī)相同的行政處罰。類似的情況還包括《上海市營業(yè)性保齡球館管理辦法》。

從時間角度看，盡管《武漢市體育市場管理規(guī)定》及《上海市營業(yè)性保齡球館管理辦法》等關(guān)于行政處罰的規(guī)定違反了《行政處罰法》，但是，這些地方規(guī)章的出臺要早于或者與《行政處罰法》出臺時間相當(dāng)，似乎情有可原。而《長沙市體育市場管理暫行辦法》1996年頒布，2002年修訂，仍然存在越權(quán)設(shè)定行政處罰問題就難辭其咎了。

2.2.3 對其他一些特殊種類的闡釋

行政處罰應(yīng)該遵循法定原則。我國《行政處罰法》第8條規(guī)定了7種行政處罰種類，其中前6種與上文講到的法理學(xué)上的分類一一對應(yīng)。第7類是法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰，比較特殊。體育地方立法的實踐中行政處罰除了常見的前6類還包括其他一些種類，具體實例為《山西省體育競賽監(jiān)督管理辦法》第37條規(guī)定：體育競賽的主辦者有下列行為之一的，體育行政部門或者登記機(jī)構(gòu)可以根據(jù)情節(jié)輕重分別給予警告、暫?；蛘呷∠擉w育競賽的處罰?！段鞑刈灾螀^(qū)登山條例》第31條規(guī)定：登山團(tuán)隊違反本條例第13條和第16條規(guī)定，不按計劃開展登山活動的，所交注冊費(fèi)不退，領(lǐng)取的登山許可證作廢，登山計劃終止執(zhí)行。類似于“取消體育競賽、許可證作廢及某種活動終止執(zhí)行”的處罰是否應(yīng)該歸屬此類。要真正認(rèn)定其他行政處罰并非是一件容易的事情，需要精確把握行政處罰的內(nèi)在特性。體育地方立法實踐中還常常見到這樣的規(guī)定，如《河北省全民健身活動辦法》第25條規(guī)定：社會體育指導(dǎo)員在進(jìn)行體育健身指導(dǎo)服務(wù)時，造成嚴(yán)重事故的，由發(fā)證機(jī)關(guān)收回其資格證書，其中關(guān)鍵詞為“收回其資格證書”?！顿F州省體育經(jīng)營活動管理辦法》第17條規(guī)定：有下列行為之一的，由體育主管部門給予警告，并責(zé)令限期改正；逾期不改正的，處以500元至5 000元的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，由體育主管部門撤消原審核文書并通知同級登記部門。關(guān)鍵詞為“撤銷”。《山西省體育設(shè)施管理條例》第26條規(guī)定：改建公共體育設(shè)施，減少原有面積的，由縣級以上體育行政部門責(zé)令限期恢復(fù)原有面積。關(guān)鍵詞為“恢復(fù)”。凡此種種。如果有“收回其資格證書”“撤銷”“恢復(fù)”等關(guān)鍵詞的法律規(guī)定出現(xiàn)在“法律責(zé)任”或者“罰則”一章中，可以認(rèn)定為行政處罰；如果出現(xiàn)在沒有章節(jié)的立法中，也就是最常見的第4種情況，如何認(rèn)定呢？退一步講，即使在“法律責(zé)任”或者“罰則”一章中，它們就必然是一種行政處罰嗎？所以，非常有必要明確行政處罰的內(nèi)在特性。相關(guān)研究對此進(jìn)行了深入探討，該研究認(rèn)為可以從形式和實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行判斷，最關(guān)鍵的還是實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，為此總結(jié)了行政處罰的6個特點：行政性、具體性、外部性、最終性、制裁性及一次性。依此，行政處罰應(yīng)該與行政強(qiáng)制措施、行政執(zhí)行罰、責(zé)令糾正違法、具體行政行為的撤回等劃清界限[10]。以“恢復(fù)”為例，它是對違法行為的修復(fù)，某種意義上是“等價”的，而行政處罰是對違法行為的懲罰，違法者需付出高的“代價”；所以，未來的立法或者法律修改中立法者對此應(yīng)該高度重視。此所謂“法律責(zé)任的內(nèi)容有缺陷，把本不屬于法律責(zé)任的內(nèi)容作為法律責(zé)任來規(guī)范”[11]。

3 罰款設(shè)定問題分析

3.1 設(shè)定方式和使用情況

罰款是地方立法中較為普遍、制裁力較強(qiáng)的一種行政處罰種類，它是行政處罰制度的重要組成部分。相關(guān)研究根據(jù)抽樣統(tǒng)計，認(rèn)為罰款在地方性法規(guī)設(shè)定的所有法律責(zé)任中所占的比重已經(jīng)達(dá)到了68.6%[12]。本研究通過認(rèn)真瀏覽體育總局政策法規(guī)一欄，認(rèn)為體育地方立法中有關(guān)罰款的條款同樣很多。在罰款設(shè)定上既有一些共性和特點，也存在一些問題。首先是罰款設(shè)定方式，關(guān)于設(shè)定方式，相關(guān)研究總結(jié)了8種罰款數(shù)額設(shè)定方式和4類罰款數(shù)額組合形式。8種設(shè)定方式為固定數(shù)值式、固定倍率式、數(shù)值數(shù)距式、數(shù)值封頂式、倍率封頂式、倍率數(shù)距式、數(shù)值保底式及概括式。4類使用方式為“獨(dú)用”“并用”“選用”和“復(fù)用”[13]。經(jīng)過統(tǒng)計，地方體育立法的罰款設(shè)定方式中數(shù)值數(shù)距式最多，占了絕大多數(shù)；其他依次為數(shù)值封頂式、倍率數(shù)距式、固定數(shù)值式、倍率封頂式和概括式，其中數(shù)值封頂式與倍率數(shù)距式數(shù)量相近，稍靠前；固定數(shù)值式、倍率封頂式和概括式數(shù)量接近，只有幾件；沒有發(fā)現(xiàn)固定倍率式和數(shù)值保底式的罰款設(shè)定方式。所謂“數(shù)值數(shù)距式”就是指將罰款設(shè)定為某數(shù)值區(qū)間，即以數(shù)值明確罰款數(shù)額的上限和下限[13]。如《北京市體育競賽管理辦法》第35條規(guī)定：主辦者有下列行為之一的，由體育行政部門責(zé)令改正，處1 000元以上3萬元以下罰款。從使用方式看，主要使用一種方式的“獨(dú)用”情況最多，其他還包括“并用”和“復(fù)用”組合方式，沒有“選用”組合方式。所謂“并用”是指在一個條款中同時使用2種及以上設(shè)定方式，如《河北省全民健身活動辦法》第24條第2款規(guī)定：經(jīng)營性全民健身服務(wù)單位聘用無資格證書的人員從事有償服務(wù)的，責(zé)令改正，并根據(jù)無資格證書人員的人數(shù)，對單位按每人處500元以上3 000元以下罰款，但最高不得超過10 000元。這里同時用了“數(shù)值數(shù)距式”和“數(shù)值封頂式”2種方式。所謂“復(fù)用”在體育地方立法中主要體現(xiàn)的是“違法所得有無”情況而同時使用不同的罰款設(shè)定方式，如《太原市體育設(shè)施建設(shè)和管理辦法》第23條規(guī)定：公共體育設(shè)施的管理單位有下列情形之一的，由體育行政主管部門責(zé)令限期改正，沒收違法所得，違法所得5 000元以上的，并處違法所得2倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得5 000元以下的，可以處1萬元以下的罰款。這里違法所得用的是“倍率數(shù)距式”，而沒有違法所得用的是“數(shù)值封頂式”。 與此情況類似，《內(nèi)蒙古自治區(qū)體育市場管理條例》第25條用的是“倍率數(shù)距式”和“數(shù)值數(shù)距式”。而《河北省游泳場所管理辦法》第29條規(guī)定更為復(fù)雜，違法所得用的是“倍數(shù)封頂式”加“數(shù)值封頂式”；沒有違法所得用的是“數(shù)值封頂式”。 “并用”和“復(fù)用”組合方式使用情況相比，后者多于前者；總體上，兩者使用數(shù)量有限，其中“復(fù)用”組合方式使用區(qū)域較窄。在一部規(guī)章中使用罰款設(shè)定方式最多的當(dāng)屬《長沙市體育市場管理暫行辦法》和《河北省游泳場所管理辦法》，其中前者主要使用了“數(shù)值封頂式”“倍數(shù)封頂式”“固定數(shù)值式”以及“倍率數(shù)距式”。

罰款設(shè)定方式各有優(yōu)缺點，以較為普遍使用的“數(shù)值數(shù)距式”為例，相關(guān)研究認(rèn)為，這種方式的最大優(yōu)勢是直觀清晰，易于操作和執(zhí)行；問題在于剛性的數(shù)值也使其難以適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而導(dǎo)致罰款責(zé)任的不合時宜[14]。為此，有研究提出，應(yīng)該摒棄以絕對數(shù)設(shè)定罰款具體數(shù)額的傳統(tǒng)方式，而代之以動態(tài)的、相對數(shù)指標(biāo)來設(shè)定罰款的幅度區(qū)間，并提出了相關(guān)的思路。如規(guī)定法律生效后，以上一年度的某一國民經(jīng)濟(jì)指標(biāo)額（如職工日平均工資）的×倍為罰款處罰的限額區(qū)間[15]。值得一提的是，應(yīng)該杜絕“概括式”的使用，這種方式僅規(guī)定“罰款”而沒有明確具體標(biāo)準(zhǔn)，弊端顯而易見：既難以操作又可能為執(zhí)法者恣意罰款提供機(jī)會。當(dāng)前，《廣西壯族自治區(qū)體育場地管理條例》第20條還有此規(guī)定。從使用方式上看，“獨(dú)用”遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于組合方式，一方面說明各地看重罰款設(shè)計的簡明性和執(zhí)法的便捷性，另一方面又暴露了體育地方立法過程中罰款設(shè)定方式簡單化的問題，對于各種特殊情況的具體把握（如前文提到的“有無非法所得”）有待進(jìn)一步提升。前文《太原市體育設(shè)施建設(shè)和管理辦法》第23條規(guī)定和《河北省游泳場所管理辦法》第29條規(guī)定雖然較為復(fù)雜，運(yùn)用了組合方式或者規(guī)定較為詳細(xì)（如以5 000元為限進(jìn)行劃分），但是，能夠綜合各自優(yōu)勢，以此所長補(bǔ)彼之短，比較真實地顯現(xiàn)出“過罰相當(dāng)”的原則。

3.2 罰款額度（幅度）問題

違法主體差異是法律責(zé)任區(qū)別設(shè)置的關(guān)鍵要件之一。一般而言，違法主體分為“自然人”“法人”“責(zé)任人”和“未分主體”4種[16]。體育地方立法實踐顯示：“未分主體”的情況占了相當(dāng)數(shù)量，其表現(xiàn)形式也有所不同，如《上海市營業(yè)性保齡球館管理辦法》第14條規(guī)定：對違反本辦法的單位和個人，由市或者區(qū)、縣體育行政管理部門視情節(jié)輕重，按下列規(guī)定予以處罰。這里盡管列出了“單位”和“個人”，但是，罰款時則一視同仁，未作區(qū)分。另一種是籠統(tǒng)的規(guī)定，如《黑龍江省體育發(fā)展條例》第42條規(guī)定：違反本條例，擅自舉辦商業(yè)性體育競賽的，由縣級以上體育行政部門責(zé)令立即改正，沒收違法所得，并處以2萬元以上5萬元以下罰款。違法主體差異表明罰款也應(yīng)該存在差異，這可以從發(fā)揮的作用、施加的影響（危害性）和承受力角度進(jìn)行考慮。一般慣例是“自然人” “責(zé)任人”“法人”罰款逐次加重。存在“未分主體”相當(dāng)數(shù)量的情況表明，立法者對違法主體的差異性尚未予以足夠重視。

總體上看，體育地方立法中罰款數(shù)額最高的是5萬元，倍數(shù)最高的是5倍，罰款對象包括前述各類主體。最低數(shù)額為100元，針對的是自然人，最低倍數(shù)為1倍。針對同一個對象，罰款幅度過寬是值得關(guān)注的一個問題。如《黑龍江省體育發(fā)展條例》第45條規(guī)定：違反本條例，有下列行為之一的，由縣級以上體育行政部門給予直接責(zé)任人員處以1萬元以上5萬元以下罰款。1萬元～5萬元的幅度使得實施中自由裁量的余地較大，同時也給了受罰對象相當(dāng)大的操作空間。類似的還包括《天津市游泳場所管理辦法》第16條規(guī)定中的“500元以上1萬元以下罰款”等。當(dāng)然，自由裁量的問題還涉及到相關(guān)條款規(guī)定中的“情節(jié)嚴(yán)重的”情形，《北京市全民健身條例》第35條第2款規(guī)定：違反第16條規(guī)定，國家實行強(qiáng)制性體育服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的體育運(yùn)動項目活動場所未達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，由體育行政部門責(zé)令限期改正；逾期不改的，處以3 000元以上5 000元以下罰款，情節(jié)嚴(yán)重的，可處以5 000元以上3萬元以下罰款。“情節(jié)嚴(yán)重的”難以界定，但是，罰款幅度陡然翻升。

4 關(guān)于體育地方法規(guī)和規(guī)章修訂、清理問題

考察現(xiàn)有體育地方法規(guī)和規(guī)章的法律責(zé)任問題發(fā)現(xiàn)：除開立法技術(shù)規(guī)范問題，一些體育地方立法則直接違反了《行政處罰法》的規(guī)定。《行政處罰法》第64條規(guī)定：本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的，應(yīng)當(dāng)自本法公布之日起，依照本法規(guī)定予以修訂，1997年12月31日前修訂完畢。實踐證明，體育地方立法并沒有認(rèn)真地貫徹和落實這一條款。前期研究顯示：在現(xiàn)有136個地方體育法規(guī)規(guī)章中，已經(jīng)有40件被修改過，占總數(shù)的近30%，其中法規(guī)類的23件，規(guī)章類的17件[9]。由此說明很多地方法規(guī)和規(guī)章頒布至今尚未做過修訂，一直與法律發(fā)生著抵觸。除此之外，還有一個現(xiàn)象值得清理和修訂體育地方法規(guī)和規(guī)章。很多體育地方立法中都有關(guān)于刑事、民事責(zé)任條款的設(shè)定，如《北京市體育設(shè)施管理條例》第25條規(guī)定：侵占、破壞公共體育設(shè)施或者居住區(qū)配套體育設(shè)施的，由體育行政部門責(zé)令限期改正，并依法承擔(dān)民事責(zé)任?！短畜w育經(jīng)營活動管理辦法》第31條規(guī)定：體育經(jīng)營活動違反其他法律、法現(xiàn)的行為，由有關(guān)行政管理部門依法處罰。構(gòu)成犯罪的，由司法機(jī)關(guān)依法追究刑事責(zé)任。對于這個問題，早在20世紀(jì)80年代末期全國人大法工委答復(fù)地方人大請示中有過明確：追究刑事責(zé)任的，必須是刑法具體規(guī)定的；反之，地方立法不宜規(guī)定刑罰。體育深化改革導(dǎo)致了諸多新事物的出現(xiàn)，比如假球、黑哨、體育產(chǎn)業(yè)等，刑法對此就未有規(guī)定。也就是說該違法行為在刑法中找不到“歸宿”，所以，這種法律條款沒有實際意義。當(dāng)前，一些地方立法技術(shù)規(guī)范對此已有明確規(guī)定，如《廣東省人民代表大會常務(wù)委員會立法技術(shù)與工作程序規(guī)范（試行）》（2007年施行），其第106條第1款規(guī)定：地方性法規(guī)一般不籠統(tǒng)規(guī)定“違反本條例的規(guī)定，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任”。第107條規(guī)定：地方性法規(guī)一般不籠統(tǒng)規(guī)定“違反本條例的規(guī)定，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。由此，無論從歷史角度還是現(xiàn)實視角，修改體育地方立法中法律責(zé)任的相關(guān)條款都勢在必行。最后，還值得關(guān)注的是，我國的《治安處罰條例》已經(jīng)上升為《治安處罰法》，對此，我國《體育法》通過包裹立法的方式進(jìn)行了修改；然而，現(xiàn)今為止，只有一部地方立法中將涉及到此內(nèi)容的《治安處罰條例》修訂為《治安處罰法》，其他體育地方立法依然固我。上述凡此種種，都需要地方立法者認(rèn)真修訂和清理已有的法規(guī)規(guī)章，只有這樣才能有力適應(yīng)不斷變化了的體育形勢。

5 結(jié)束語

體育地方立法中法律責(zé)任的設(shè)定既有技術(shù)問題，如名稱使用、編排順序、模式和罰款設(shè)定方式的選用等，又有地方規(guī)章越權(quán)設(shè)定行政處罰，導(dǎo)致違反法律、與法律相抵觸的情形。針對這些問題，修訂、清理是主要解決措施，應(yīng)該處理好“制定”與“修訂”的關(guān)系，堅決消除與法律的矛盾，不斷提高和規(guī)范法律責(zé)任設(shè)定的技術(shù)。一些體育地方立法頒布實施已經(jīng)十幾年，很多內(nèi)容已經(jīng)時過境遷，至今未曾修改，暴露出各地對體育地方立法并沒有引起足夠的重視。應(yīng)該及時修訂與清理，真正體現(xiàn)法律責(zé)任設(shè)計原理，防止“良法”變成“惡法”。如此，體育地方立法就會發(fā)揮更大功效。

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