劉琳 辛繼召

改革開放三十多年的今天，中國的經(jīng)濟與社會得到了長足發(fā)展。而與此同時，改革進程中受益的部分人群，逐漸形成既得利益群體，不僅掌握了諸多社會資源，并在利益的交換中壟斷改革成果，甚至成為中國進一步改革的阻力。

在這樣的背景下，人們越來越將改革的前景寄托于頂層設計的作用，希望以此破除地方與部門既得利益格局。

在燕京華僑大學校長、經(jīng)濟學家華生看來，當下對于頂層設計的討論，眾說紛紜，而最需要理清的一個基本問題是：改革由誰設計？所有的改革說到底都由人主導，改革設計者的利益導向與能量發(fā)揮，對改革的推進至關重要。

華生認為，改革需要中央的決心與智慧，中央是最高意義上的改革設計者和推動者，無須另設其他形式的改革政府機構。中央應設計合理的制度，使得部門和地方基于自身利益驅動的行為，與整體的改革目標不沖突。

具體層面的改革方案設計者，其人員構成不應僅由相關部門官員組成，需要在一定程度上開放用人體制，引入民間智力，從而避免利益牽絆和思維模式的局限。

中央是最高形式的改革委

《財經(jīng)國家周刊》：近些年，部門利益與地方利益對改革造成的阻力，越來越被人們詬病。對此你怎么看？

華生：從經(jīng)濟學的角度，每個人都追求自我利益最大化。推動改革，不能忽視人的這一本性。

不存在沒有既得利益的部門與階層，因此改革永遠存在對立面、存在既得利益的阻力。當今中國面臨的這個問題，古今中外的改革都曾遇到過。沒有既得利益，也就無所謂改革了，我想這是對待改革的一個最基本認識。

從這個角度出發(fā)，我們不能一邊說部門與地方利益是改革的最大障礙，一邊又要求、寄希望于他們在各自的領域推動改革。部門和地方一定會站在自己的立場出發(fā)來制定政策。因此，改革的推動，一定來自于更高層的力量。

《財經(jīng)國家周刊》：這個“更高層”，具體是指什么？

華生：這個更高層也就是中央。中央處于最高的位置，這客觀上就會使其擺脫局部的既得利益，面對的是全國、全體人民的利益；從另一個層面講，這一位置也決定了其面對的壓力超越部門，是整個社會全方位的發(fā)展壓力。

現(xiàn)在有一些聲音提議建立凌駕于部門之上的專職改革部門，例如改革委員會，認為這樣的“配置”可以擺脫局部利益，不是完全沒有道理。但從中央所處的位置來考慮，中央不就是改革委員會嗎？

特意建立一個部門搞改革，反而可能會有負面效果。新的部門自然配一套新的人馬，改革是中國當下的最大要務，級別低了沒有權威，新搞個“大衙門”，在中國現(xiàn)行的人事體制下，很難避免又是分官銜、占位子、求晉升。我們完全可以預判，工作尚未開始，利益分割已經(jīng)開始，新部門自身就已經(jīng)演變成一個既得利益部門了。

因此，我認為并不需要成立什么政府部門才能推動改革。改革開放是中央的旗幟，沖破既得利益的變革，始于高層的決心和對綜合壓力的判斷。無論從超脫性、從推動力，還是從協(xié)調力上來說，中央就是最高的改革決策者和最好的改革推動者，具體的設計則要開放言路，采各家之長。

《財經(jīng)國家周刊》：目前，部門與地方利益盤根錯節(jié)，需要改革的問題很多，需要克服的利益阻力也有很多。中央作為真正意義上的改革委，應該如何理順與部門、地方的關系？

華生：所謂改革，就是要設計出一個機制，能夠在各階層、各部門都是理性人、都追求自身利益這個大前提下，調整利益結構。

人們現(xiàn)在總說部門和地方利益成為了改革的阻力，然而中國體制有一大優(yōu)勢，就是集中力量辦大事。如果局部利益成為了整體改革的阻力，就說明我們的制度設計存在問題，制度沒能調動起各方的力量，相反這套機制可能是在刺激各方發(fā)揮負能量。

因此，中央進行頂層設計，首要一點就是確立政策的邏輯——即用制度引導部門和地方的行為，使得他們基于自身利益驅動的行為，與整體的改革目標不沖突，符合改革的需要。

舉個例子，現(xiàn)在的土地財政制度令地方政府的利益跟開發(fā)商連在一起，跟高房價、高地價連在一起，與無房居民的利益是相沖突的。房價、地價一旦下跌，地方政府賣不出地，沒有了收入，銀行貸款和利息都還不上了。

這個機制下，地方政府怎么可能好好調房價？房地產(chǎn)調控十多年，地方變著法子跟調控唱對臺戲，這個時候必須要改制度。當然，類似現(xiàn)象不僅局限在房地產(chǎn)業(yè)，在其他領域也都存在。

如果制度不改，希望大家的行為改，僅寄希望于大家的覺悟提高，那改革是不可能有實際進展的。

《財經(jīng)國家周刊》：當下有一種趨勢，即各部門都談頂層設計，改革變成各行其道。但部門自改，畢竟力度有限，甚至有的部門通過改革更加固化了既得利益。如何改變這一局面？

華生：我認為這在一定程度上是缺乏改革共識的表現(xiàn)。各部門、各群體都不愿意真正觸動自己的利益，因此就容易把頂層設計搞成一個“筐”，形成一個似乎無所不包、卻又誰的利益都沒有真正觸及的東西。這樣的設計，只能讓本來就很復雜的社會與經(jīng)濟發(fā)展局面，變得更復雜。

頂層設計，要把復雜的東西簡化。我認為要順利地推進改革，高層應組織討論，去偽存真，確定最為聚焦的改革共識點，也就是可以牽一發(fā)而動全身的改革切入點。先集中力量在這一點上進行突破，在改革的實踐中再進一步擴大共識，尋找下一步、再下一步的改革點，確定改革步驟。

改革設計要引入民間智慧

《財經(jīng)國家周刊》：改革還需要具體措施的設計者、實踐者。在制定各領域改革方案層面，仍需要相應部門提供大量智力人力，怎樣才能保證改革的精神和決心從上到下貫穿下來，避免改革方案走樣？

華生：改變這一問題，需要改變現(xiàn)在的用人體制。改革，要從改人入手，改革的設計需要吸收各界智慧。

我們現(xiàn)行的用人體制存在較大的封閉性，如果完全依靠現(xiàn)在各部門與地方的官員來做具體的改革制度設計與規(guī)劃，局限性是很大的。

用人體制的封閉性主要帶來兩個層面的問題。

第一，官員的行為邏輯通常都是上行下效，一個職業(yè)化的官員肯定以仕途的發(fā)展為目標，他做什么都要考慮領導的意志，要考慮自己所在單位的利益和意見。換句話說，他本身就處于既得利益格局之中。因此，缺乏足夠的動力。

第二，改革是一項需要大量創(chuàng)新的活動，需要銳力和突破。而官員長期所處的氛圍往往較為“中庸”，官場多年，已經(jīng)形成了較為固定的思維模式和工作套路，即使有勇氣突破既得利益，可能也缺乏足夠的新意。

現(xiàn)在不少改革方案出來以后，大家感覺很失望，那往往是因為方案的設計者或囿于部門利益，或與一線距離已經(jīng)較遠，對社會新生事物了解不夠，方案的設計過程是關起門來作業(yè)。長期行政工作導致的思維局限決定了改革難有大的突破。

《財經(jīng)國家周刊》：在你看來，用人體制應朝什么方向改變，才有利于改革的突破？

華生：以破除既得利益格局為目標的頂層設計，一個基本要求，是需要廣泛吸收處于既得利益格局之外的人來參加。改革要想吸取新鮮的意見，首先要吸收新鮮的血液。

因此進行改革設計，要吸收民間的智慧參與進來，建設開放性的用人機制，改變封閉作業(yè)的政策制定過程。從制度設計上，我認為可以考慮拿出一部分政府部門崗位，以聘用一定年限的方式，引入民間智力，讓這些人也承擔起改革等政策方案設計者的角色。