傅哲祥

始于2012年“十一”長(zhǎng)假的高速公路免費(fèi)政策，讓有車族盡享“免費(fèi)奶酪”的同時(shí)，淡薄了債務(wù)人的義務(wù)與責(zé)任。2013年“兩會(huì)”上，又有委員提出“所有法定假日高速公路都應(yīng)免費(fèi)”，這一觀點(diǎn)值得商榷。

首先，中國(guó)高速公路的公益性與現(xiàn)行投資建設(shè)體制并不融合。由于高速公路占用了大量的公共土地資源，在使用上具有“非排他性”與跨區(qū)域性，而且其供求關(guān)系不受價(jià)值規(guī)律驅(qū)動(dòng)，由此決定了高速公路天然擁有公益和壟斷的屬性。

但是，因?yàn)楦咚俟肥亲匀毁Y源和后續(xù)巨額成本投入形成的，所以全世界從來(lái)沒(méi)有不收費(fèi)的公路（包括高速公路，下同），只是收取的形式、方法和標(biāo)準(zhǔn)不同。大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家是通過(guò)征收燃油稅、輪胎稅及其他稅收，再借助中央政府和各級(jí)地方政府的負(fù)債，并以政府為主體對(duì)國(guó)家高速公路主干網(wǎng)進(jìn)行投資、建設(shè)、維護(hù)和營(yíng)運(yùn)。

上世紀(jì)80年代，中國(guó)以少量的政府補(bǔ)貼和授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)激發(fā)社會(huì)各界的投資激情，再通過(guò)“企業(yè)化”模式（由企業(yè)作為項(xiàng)目主體），籌集資金并按照一定的“項(xiàng)目資本金制”撬動(dòng)市場(chǎng)資源（債務(wù)融資或股權(quán)融資），完成對(duì)高速公路項(xiàng)目的投資、建設(shè)，并通過(guò)營(yíng)運(yùn)收費(fèi)，收回投資、清償債務(wù)，從而形成了中國(guó)道路的“三次收費(fèi)”現(xiàn)狀：

購(gòu)車時(shí)的“車購(gòu)稅”（源自車輛購(gòu)置附加費(fèi)），用車時(shí)的“燃油稅”（源自養(yǎng)路費(fèi)及其附加費(fèi)、客貨運(yùn)輸附加費(fèi)），上路時(shí)的“通行費(fèi)”?！败囐?gòu)稅”和“燃油稅”改革似乎讓公眾忘記了自己始終在承擔(dān)國(guó)家道路建設(shè)和營(yíng)運(yùn)資金籌集的義務(wù)，各級(jí)政府又恰恰在這關(guān)鍵時(shí)刻回避了公開(kāi)該等稅費(fèi)收入與使用的職責(zé)。

從政府層面分析，對(duì)高速公路的投資，一方面具有拉動(dòng)即期GDP和內(nèi)需、擴(kuò)大社會(huì)就業(yè)、體現(xiàn)政府形象的功能；另一方面，作為流通動(dòng)脈，是保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。所以，近20年來(lái)，國(guó)家財(cái)力不足卻始終難以阻擋各級(jí)政府對(duì)高速公路投資、建設(shè)的追求。

但是，既然中國(guó)已經(jīng)選擇了按照市場(chǎng)規(guī)則進(jìn)行融資和投資、建設(shè)高速公路項(xiàng)目，那么就應(yīng)當(dāng)遵守市場(chǎng)規(guī)則，履行市場(chǎng)的責(zé)任和義務(wù)。政府推出的免費(fèi)政策實(shí)質(zhì)上是超越了法律范圍內(nèi)的行政干預(yù)，并將高速公路陷入投資、建設(shè)“市場(chǎng)化”與使用、管理“公益性”的悖論之中。

其次，個(gè)別高速公路暴利遮蔽了交通基建的整體債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

不可否認(rèn)，2003年以前建成通車的高速公路（包括全部已上市的項(xiàng)目）占據(jù)區(qū)位優(yōu)勢(shì)，在土地紅利和人口紅利疊加中，表現(xiàn)出極高的毛利率（超過(guò)60%）。但是，如果用歷史的觀點(diǎn)來(lái)看，高速公路的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)比“暴利”高。

因?yàn)椋谛螒B(tài)上高速公路必然是以“網(wǎng)絡(luò)”形式存在和發(fā)展，這樣才能發(fā)揮高速公路助推社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能。因此，按照公平的價(jià)值分配原則，虧損項(xiàng)目的虧損應(yīng)當(dāng)由盈利項(xiàng)目進(jìn)行交叉補(bǔ)貼，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源平衡。

另?yè)?jù)權(quán)威統(tǒng)計(jì)，2011年末中國(guó)高速公路總里程已經(jīng)達(dá)到8.5萬(wàn)公里，所謂上市公司“暴利”的高速公路只有6000公里，占全部高速公路的0.7%；剩余的99.3%高速公路運(yùn)行情況究竟如何，極少見(jiàn)諸報(bào)端。

高速公路路網(wǎng)分時(shí)、分段、分項(xiàng)目規(guī)劃、投資、建設(shè)形成的成本差異和效率差異被少數(shù)路段的“暴利”掩蓋，不僅引發(fā)公眾對(duì)高速公路收費(fèi)的質(zhì)疑，而且遮蔽了全體高速公路的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

最后，落后的運(yùn)輸生產(chǎn)方式與不透明的稅費(fèi)，再加上“通行費(fèi)”，才是道路運(yùn)輸行業(yè)高成本的共同推手。而超前建設(shè)與不斷走高的建設(shè)成本或許是“通行費(fèi)”存在的根源。按照社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，高速公路建設(shè)應(yīng)該“適度超前”。但是，在社會(huì)財(cái)力不足時(shí)，如何平衡資金來(lái)源與超前建設(shè)、資本投資與項(xiàng)目效率就成為不容回避的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。當(dāng)初堅(jiān)持放大資本杠桿上項(xiàng)目時(shí)，就已經(jīng)為今天的“多重收費(fèi)”或“增加物流成本”埋下了病根。

換一個(gè)角度看，與其讓公眾質(zhì)疑高速公路收費(fèi)，不如追問(wèn)近年來(lái)高速增長(zhǎng)的專項(xiàng)用于公路建設(shè)的“車購(gòu)稅”、“燃油稅”都用到了哪里？財(cái)政分配體制與高速公路收費(fèi)的公開(kāi)透明，才是解決公民出行成本高的治本之道。

（作者單位為浙江省交通投資集團(tuán)）