李春苗

制約我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的最大瓶頸，要數(shù)資源環(huán)境約束下的建設(shè)空間不足。通常的解決思路主要是通過合理布局下的集約化，節(jié)約土地拓展發(fā)展空間，但總有難以協(xié)調(diào)和解決的農(nóng)民利益沖突問題。盡管有些城市采用諸如“土地?fù)Q社?！钡确绞?，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口市民化身份轉(zhuǎn)換，但許多農(nóng)民卻不愿意以失去土地和熟悉的生活方式成為城鎮(zhèn)居民。麗江市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，采用“保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田、建設(shè)山地城鎮(zhèn)”的發(fā)展思路，實(shí)現(xiàn)了土地高效利用和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的有機(jī)結(jié)合，走出了一條具有山區(qū)特色、麗江特征的新型城鎮(zhèn)化道路，給我們帶來以下三點(diǎn)啟示：

保護(hù)壩區(qū)耕地、建設(shè)山地城鎮(zhèn)，是山區(qū)貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的本質(zhì)要求。

麗江是一個山區(qū)市，90%以上的土地資源為山地。作為我國世界文化遺產(chǎn)保護(hù)的重點(diǎn)地區(qū)，麗江在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，保護(hù)壩區(qū)耕地與滿足城鄉(xiāng)建設(shè)用地需求矛盾十分突出。這就決定了麗江的城鎮(zhèn)化區(qū)別于一般的發(fā)展方式。尊重自然遺產(chǎn)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，凸顯民族文化，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，建設(shè)人與自然、資源和諧相處的山地城鎮(zhèn)，實(shí)現(xiàn)“城在山中、房在林中、水在城中、人在綠中”的特色城鎮(zhèn)目標(biāo)，就成為麗江市委、市政府確定的城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體思路。

上述思路，在玉龍納西族自治縣的探索中體現(xiàn)得淋漓盡致。10年前，玉龍縣在總結(jié)納西族依山建村經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，向低丘緩坡要城鎮(zhèn)建設(shè)用地，在山地荒坡上建成了辦公區(qū)、教育區(qū)、工業(yè)園區(qū)、火車客運(yùn)站、星級酒店等一批低丘緩坡綜合利用項(xiàng)目，有效保護(hù)了大批原計劃用于城市建設(shè)的壩區(qū)農(nóng)田，走出了一條與眾不同的、全新的山區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。

柔性化地實(shí)現(xiàn)農(nóng)民市民化身份轉(zhuǎn)換，是推動城鄉(xiāng)互補(bǔ)與共融的有效路徑。

在“城鎮(zhèn)上山”過程中，麗江市采取連片規(guī)劃和組團(tuán)式開發(fā)的策略，在尊重和保護(hù)好納西族等少數(shù)民族農(nóng)民風(fēng)土、民俗、民情和獨(dú)特生活方式的前提下，使山區(qū)各民族農(nóng)民自然融入城市生活。這種柔性地農(nóng)民身份市民化的轉(zhuǎn)變方式，一改我們過去硬性讓農(nóng)民轉(zhuǎn)換成市民的一些做法。

在麗江的一些新型村落，農(nóng)民祖祖輩輩依賴的傳統(tǒng)農(nóng)耕方式已然消失，代之而來的是一種現(xiàn)代城市文明和鄉(xiāng)村民俗文化高度融合的新的社區(qū)生活形態(tài)。農(nóng)民除了戶籍是農(nóng)村人口外，都在根據(jù)自己的情況選擇各種各樣的社會職業(yè)和生活方式，即使仍然在與土地打交道的人們，也都是以一種職業(yè)化的方式參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。以觀光農(nóng)業(yè)、民俗文化為特征的農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)，安置和吸引了眾多農(nóng)村及城市人口就業(yè)。

可見，麗江的城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)踐，并不在意統(tǒng)計學(xué)意義上的城市人口身份界定，而是在努力追求消除城鄉(xiāng)差別的一體化發(fā)展方式，讓城市的繁華與鄉(xiāng)村的生機(jī)互補(bǔ)、融合，中心城區(qū)和周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)功能互補(bǔ)，既保留個性化的特色文化區(qū)隔，又有整體共同的繁榮、富足和宜人。

堅持把農(nóng)民利益放在首位，是新型城鎮(zhèn)化、破解“三農(nóng)”難題的關(guān)鍵。

在我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)實(shí)踐中，“三農(nóng)”問題一直是困繞我們多年的難題。統(tǒng)籌城市和農(nóng)村的均衡發(fā)展，系統(tǒng)解決好農(nóng)業(yè)人口的發(fā)展問題是根本。然而，我們解決“三農(nóng)”問題習(xí)慣性的邏輯思路是“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民”，即如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化，建設(shè)一個什么樣的農(nóng)村，讓農(nóng)民增收來提高生活水平。不難看出，這是一種通過“物”的改變，來影響和實(shí)現(xiàn)“人”的改變的解決問題的路徑。由于這一“物本”建設(shè)路徑，忽略了“人”的真正需要，常常發(fā)生實(shí)踐過程中“事與愿違”的現(xiàn)象。

麗江在城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)中，把“農(nóng)民”作為規(guī)劃城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的“自變量”，一切圍繞人的全面發(fā)展和多元需要做文章，在首先解決好“農(nóng)民”的發(fā)展及需要上，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好“農(nóng)業(yè)、農(nóng)村”的問題。

比如，束河古鎮(zhèn)紅山村在保留原有植被、農(nóng)田和自然風(fēng)光不被破壞的前提下，通過市場化的方式引進(jìn)社會資本，在半山腰中打造成集旅游、觀光、休閑、度假為一體的綠色鄉(xiāng)村。其土地征用模式是在保留原有農(nóng)田使用性質(zhì)不變的前提下，公司出資整理和開發(fā)部分低丘緩坡山地，免費(fèi)為農(nóng)民統(tǒng)一建造具有星級標(biāo)準(zhǔn)的納西族特色民居建筑，同時提供一定面積的農(nóng)家庭院，發(fā)展與世界名鎮(zhèn)旅游服務(wù)接軌的星級“農(nóng)家樂”。公司按國家政策統(tǒng)一獲得對紅山村土地開發(fā)的使用權(quán)后，農(nóng)民現(xiàn)有的宅基地就變成了建設(shè)用地，從而獲得了真正意義上的房屋產(chǎn)權(quán)。與此同時，每個農(nóng)戶還可以獲得一些耕地的使用權(quán)，種植與旅游配套的蔬菜、水果、花卉等。紅山新農(nóng)村項(xiàng)目的開發(fā)實(shí)踐，為農(nóng)民柔性融入城市掃平了障礙。

城鎮(zhèn)化也好，新農(nóng)村建設(shè)也罷，如果不系統(tǒng)解決好人的發(fā)展問題，最終結(jié)果必然是“做不成，干不好，形不成”。在城鎮(zhèn)化的建設(shè)中，只有把“農(nóng)民”作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)變量，“三農(nóng)”問題的解決才能獲得利益平衡的基點(diǎn)，才能夠找到明確的規(guī)劃方向。從這個思路上看，麗江的實(shí)踐具有破題的意義。

當(dāng)然，麗江在城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)遠(yuǎn)不止以上三點(diǎn)，單就其立足生態(tài)環(huán)境，統(tǒng)籌處理好發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系；其在城市擴(kuò)張過程中，嚴(yán)格執(zhí)行依法補(bǔ)償基礎(chǔ)上的“征地返還”政策；在保護(hù)以壩區(qū)為載體的田園風(fēng)光和納西村落文化等方面，還有許多值得系統(tǒng)總結(jié)的亮點(diǎn)。

（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心教授）