胡小萍

基金項(xiàng)目：江西省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2011年度重點(diǎn)項(xiàng)目（11ZD084）

2012年11月22日，教育部公布《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》，其中第5條規(guī)定：各級(jí)各類學(xué)校要“依法制定具有自身特色的學(xué)校章程”，“到2015年，全面形成一校一章程的格局。經(jīng)過(guò)核準(zhǔn)的章程，應(yīng)當(dāng)成為學(xué)校改革發(fā)展，依法治校的基本依據(jù)”。

現(xiàn)實(shí)中我們看到，就中小學(xué)來(lái)說(shuō)，有些學(xué)校制定了章程，但大多數(shù)學(xué)校是沒(méi)有章程的。按照《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》規(guī)定的“到2015年全面形成一校一章程的格局”的要求，從現(xiàn)在開(kāi)始，各中小學(xué)校長(zhǎng)應(yīng)該考慮著手制定學(xué)校章程了，否則就成了“無(wú)章辦學(xué)”。已經(jīng)有了章程的，據(jù)本人了解，多數(shù)在格式上不規(guī)范，內(nèi)容比較籠統(tǒng)、空泛，對(duì)學(xué)校工作的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義不大，需要進(jìn)一步修訂和完善。那么，什么是學(xué)校章程？該如何制定好學(xué)校章程？本文將對(duì)此作些探討，以供中小學(xué)校長(zhǎng)在制定章程時(shí)參考。

一、學(xué)校章程的內(nèi)涵及其意義

關(guān)于章程法學(xué)界有些不同的解釋，一般是指某個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等組織或團(tuán)體就組織的性質(zhì)、宗旨、組織原則、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)范圍等重大事項(xiàng)加以說(shuō)明而形成的文件，是組織或團(tuán)體內(nèi)部的法規(guī)，是規(guī)范組織或團(tuán)體運(yùn)行的綱領(lǐng)性文件。

學(xué)校章程是就學(xué)校的性質(zhì)、類型、辦學(xué)宗旨、主要任務(wù)、內(nèi)部管理體制、人事管理、財(cái)務(wù)活動(dòng)等重大而基本的問(wèn)題作出全面規(guī)范而形成的文件，是學(xué)校依法自主辦學(xué)、實(shí)施管理、履行職能的基本準(zhǔn)則。

1.制定學(xué)校章程是依法治校的需要

1997年9月，黨的十五大報(bào)告第一次將“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家”作為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)人民治理國(guó)家的基本方略。此后，推進(jìn)社會(huì)主義法制建設(shè)一直是我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要戰(zhàn)略舉措。2012年11月，黨的十八大報(bào)告再一次重申“全面推進(jìn)依法治國(guó)”，把“法治”作為“治國(guó)理政的基本方式”。依法治校是國(guó)家法制建設(shè)的主要內(nèi)容之一，是建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家的必然要求，而依法治校的前提是有法可依。這里所說(shuō)的“可依”的“法”除了大家所熟悉的《中華人民共和國(guó)教育法》、《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》等一系列國(guó)家或地方政府頒布的法律和行政規(guī)章、條例等法律、法規(guī)性文件以外，還包括學(xué)校內(nèi)部的規(guī)章制度，而學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度中首要的、最根本的就是學(xué)校章程，它是學(xué)校的“憲法”，是辦學(xué)最基本的規(guī)范性文件。

其實(shí)早在1995年《中華人民共和國(guó)教育法》就提出了制定學(xué)校章程的要求，《教育法》第26條規(guī)定，設(shè)立學(xué)校要有四個(gè)基本條件，而其首要條件就是要“有組織機(jī)構(gòu)和章程”，第28條規(guī)定學(xué)校行使的九項(xiàng)權(quán)利的第一項(xiàng)就是，“按照章程自主管理”?？梢?jiàn)，章程對(duì)學(xué)校來(lái)說(shuō)，是必不可少的，它不僅是學(xué)校辦學(xué)和管理運(yùn)行的重要依據(jù)，也是教育行政部門(mén)對(duì)學(xué)校進(jìn)行監(jiān)督、管理的主要依據(jù)，也是社會(huì)了解學(xué)校的“窗口”。

有校長(zhǎng)可能會(huì)說(shuō)，我們學(xué)校各方面的工作都有規(guī)章制度，裝訂起來(lái)厚厚的一本，不需要再制定什么學(xué)校章程了。其實(shí)，學(xué)校規(guī)章制度是不能代替章程的。就學(xué)校制度體系來(lái)說(shuō)，章程是對(duì)學(xué)校全局性的、重大的、根本性的問(wèn)題的規(guī)定，是各項(xiàng)具體的規(guī)章制度制訂的依據(jù)。從法理上講，學(xué)校章程是“母法”，是“上位法”，具有最高的法律效力；而各項(xiàng)具體的規(guī)章制度是“子法”，“下位法”，其條文規(guī)定不能與章程有沖突。深入一些學(xué)校調(diào)研時(shí)?？吹剑瑢W(xué)校的規(guī)章制度確實(shí)很多，每一項(xiàng)制度規(guī)定似乎都有其道理，但當(dāng)把多個(gè)制度放到一起一比較就發(fā)現(xiàn)有制度“打架”的現(xiàn)象，究其原因是多方面的，但有一重要原因就是因?yàn)槿鄙僬鲁痰慕y(tǒng)領(lǐng)，對(duì)學(xué)校的辦學(xué)宗旨、辦學(xué)理念、各項(xiàng)工作的基本原則等不明確，在實(shí)際工作中“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，出了什么問(wèn)題就出臺(tái)一項(xiàng)什么制度，以至于前后矛盾，制度“打架”，一旦面對(duì)實(shí)際問(wèn)題還得“領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)了算”。所以，依法制定學(xué)校章程，確立學(xué)校章程在學(xué)校管理中的權(quán)威性，確實(shí)做到依法建章、依章管理，不僅可以對(duì)上承接各項(xiàng)法律、法規(guī)和規(guī)章，使國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章的落實(shí)校本化，而且可以對(duì)下統(tǒng)領(lǐng)學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度，使各項(xiàng)規(guī)章制度的制定有依據(jù)、合法化，對(duì)實(shí)現(xiàn)學(xué)校管理由人治走向法治具有重要的意義。

2.制定學(xué)校章程是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的需要

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)教育發(fā)展受到諸多問(wèn)題的困擾，如，素質(zhì)教育難以推進(jìn)、優(yōu)質(zhì)教育資源短缺導(dǎo)致?lián)裥Ｓ萦?、教育體制機(jī)制行政化嚴(yán)重、辦學(xué)自主權(quán)得不到落實(shí)、辦學(xué)活力不足、“千校一面”“千人一面”，等等。破解這些難題的一個(gè)重要途徑就是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，這也是總結(jié)我國(guó)教育發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)、借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家教育發(fā)展的先進(jìn)理念和制度的必然要求。

我國(guó)自上世紀(jì)末本世紀(jì)初開(kāi)始提出建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》第十三章又再一次重申了建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的要求。現(xiàn)代學(xué)校制度的基本特征是“政校分開(kāi)、管辦分離”、學(xué)校“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會(huì)參與”。建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度需要作出多方面的努力，如，要構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間的新型關(guān)系，要確立學(xué)校的獨(dú)立法人地位，要在校內(nèi)形成依法治校、民主治校的系列制度，等等。學(xué)校章程是制定學(xué)校各項(xiàng)制度的基礎(chǔ)和依據(jù)，現(xiàn)代學(xué)校制度的一些基本關(guān)系、重要事項(xiàng)都需要通過(guò)學(xué)校章程來(lái)加以明確。所以，制定學(xué)校章程是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。

3.制定學(xué)校章程是國(guó)際教育的通行做法

學(xué)校依法建章、依章管理是國(guó)際教育的通行做法。如，1947年日本頒布的《學(xué)校教育法》將學(xué)校章程作為保障學(xué)校運(yùn)行的重要內(nèi)容；同年頒布的《日本學(xué)校教育法施行規(guī)則》規(guī)定，關(guān)于學(xué)校設(shè)置許可的申請(qǐng)或申報(bào)，許可申請(qǐng)書(shū)或申報(bào)書(shū)必須分別附加“校章”等事項(xiàng)的文件。

1992年施行的《俄羅斯聯(lián)邦教育法》有專門(mén)條款對(duì)學(xué)校章程作出規(guī)定，要求章程由9個(gè)部分、26項(xiàng)內(nèi)容組成，包括校名、地點(diǎn)、創(chuàng)辦人、教育大綱、教學(xué)使用的語(yǔ)言、招生辦法、學(xué)習(xí)期限、學(xué)校與學(xué)生及家長(zhǎng)關(guān)系確立的程序、學(xué)校財(cái)務(wù)與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、學(xué)校管理程序、教育過(guò)程參與者的權(quán)利與義務(wù)，等等。

澳大利亞的維多利亞州曾在1997年啟動(dòng)“未來(lái)學(xué)?！庇?jì)劃，計(jì)劃中最重要的一項(xiàng)內(nèi)容就是要求每個(gè)學(xué)校制定一份學(xué)校章程，明確學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展重點(diǎn)、教育職員工和學(xué)生的行為準(zhǔn)則、學(xué)校的各項(xiàng)財(cái)務(wù)預(yù)算、評(píng)估等，學(xué)校按章程進(jìn)行教學(xué)和管理，接受所在社區(qū)的監(jiān)督。

總之，制定好學(xué)校章程是建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度，與國(guó)際教育接軌，促進(jìn)依法治校，提高學(xué)校管理規(guī)范化、科學(xué)化水平的必然要求。

二、學(xué)校章程制定的程序

制定學(xué)校章程一般包括起草、征求意見(jiàn)并修訂、審議通過(guò)、核準(zhǔn)、公布實(shí)施等幾個(gè)步驟。

1.章程的起草。起草章程是制定章程的基礎(chǔ)性工作。學(xué)?？梢猿闪⒄鲁唐鸩莨ぷ餍〗M。小組成員在正式起草章程之前要組織搜集、學(xué)習(xí)相關(guān)的教育法律法規(guī)，熟悉國(guó)家的法律要求和政策精神，了解國(guó)家對(duì)相關(guān)問(wèn)題是如何規(guī)定的。在此基礎(chǔ)上通過(guò)集體討論，形成章程草案。

2.征求意見(jiàn)并修訂。章程草案形成后要印發(fā)給教職工，在不同的層面通過(guò)組織召開(kāi)座談會(huì)、學(xué)習(xí)討論等集體和個(gè)別的形式廣泛征求大家的意見(jiàn)和建議。在聽(tīng)取教職工意見(jiàn)之前最好由相關(guān)人員對(duì)章程草案進(jìn)行解讀，讓教職工了解草案制定的過(guò)程以及相關(guān)條款的含義，以便教職工提出針對(duì)性的意見(jiàn)和建議。同時(shí)，在校外，征求相關(guān)專家、學(xué)者、教育行政部門(mén)相關(guān)人員的意見(jiàn)和建議，在吸收合理意見(jiàn)的基礎(chǔ)上對(duì)草案進(jìn)行修訂。

3.審議通過(guò)。將修訂好的章程提交教職工（代表）大會(huì)審議通過(guò)（民辦學(xué)校的章程需提交董事會(huì)討論通過(guò)）。

4.核準(zhǔn)。將教代會(huì)審議通過(guò)的章程由校長(zhǎng)簽字后報(bào)上級(jí)教育主管部門(mén)核準(zhǔn)。章程一經(jīng)核準(zhǔn)，學(xué)校將遵章辦學(xué)，不受任何組織或個(gè)人的非法干涉。

5.公布實(shí)施。將核準(zhǔn)后的章程在全校公布實(shí)施。有條件的學(xué)?？梢詫⒄鲁檀蛴〕蓛?cè)，分發(fā)給全體教職工，便于大家遵照實(shí)施。

三、學(xué)校章程制定的要求

1.內(nèi)容上要符合國(guó)家法律法規(guī)，遵循教育及管理規(guī)律，體現(xiàn)本校辦學(xué)實(shí)際。

學(xué)校制定的章程必須符合國(guó)家的法律法規(guī)的規(guī)定，不能與國(guó)家具有法律效力的法律法規(guī)相抵觸，并要隨著國(guó)家法律法規(guī)的變更作出相應(yīng)的調(diào)整。

學(xué)校章程本質(zhì)上是對(duì)學(xué)校教育教學(xué)活動(dòng)和管理活動(dòng)的規(guī)范和約束，所以，必須遵循教育教學(xué)規(guī)律和管理規(guī)律，如以教學(xué)為中心、促進(jìn)學(xué)生全面發(fā)展等都需要在章程中體現(xiàn)出來(lái)。

每所學(xué)校都是共性與個(gè)性的統(tǒng)一，制定章程在兼顧共性的同時(shí)，還要從本校實(shí)際出發(fā)，體現(xiàn)自身的辦學(xué)特色。要根據(jù)自己學(xué)校所處的地域特點(diǎn)、學(xué)校發(fā)展的歷史與傳統(tǒng)、學(xué)?，F(xiàn)有的條件和可能的發(fā)展空間、師資水平、生源條件等一系列因素，來(lái)制定對(duì)本校工作具有切實(shí)指導(dǎo)價(jià)值的章程，切忌照搬照抄，否則就失去了制定章程的意義，成為一紙空文。

2.文本格式上要全面、規(guī)范。

章程包括標(biāo)題和正文兩大部分。

標(biāo)題只需“校名”+“章程”就行，如《XX縣第一中學(xué)章程》即可，無(wú)需再加“學(xué)?！倍?。

正文一般采取“總則+分則+附則”的形式，也可以根據(jù)內(nèi)容的需要直接采用條目式。關(guān)于正文的內(nèi)容，我國(guó)目前還沒(méi)有哪項(xiàng)法律對(duì)中小學(xué)的章程內(nèi)容作出具體規(guī)定。1995年原國(guó)家教育委員會(huì)印發(fā)的《<中華人民共和國(guó)教育法>宣傳提綱》指出，學(xué)校章程包括“辦學(xué)宗旨、管理體制和財(cái)務(wù)活動(dòng)等基本的、重大的問(wèn)題”。一般來(lái)說(shuō)，一份章程應(yīng)該涵蓋以下內(nèi)容：制定章程的依據(jù)、校名、校址、網(wǎng)址、學(xué)校類型、學(xué)制、辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)宗旨、辦學(xué)理念、培養(yǎng)目標(biāo)、校訓(xùn)、校風(fēng)、教風(fēng)、學(xué)風(fēng)、校歌、校旗、?；?、管理體制及運(yùn)行機(jī)制（包括校長(zhǎng)的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)；黨組織的職責(zé)、權(quán)利與義務(wù)；教代會(huì)的職責(zé)，等等）、教育教學(xué)管理、總務(wù)后勤管理、教科研管理、安全管理、教職工的權(quán)利與義務(wù)、學(xué)生的權(quán)利與義務(wù)、學(xué)校與家長(zhǎng)及社區(qū)的關(guān)系、章程的解釋權(quán)、章程的修改程序，等等。

章程在核準(zhǔn)之前要加“草案”二字。經(jīng)核準(zhǔn)的章程文本應(yīng)在最后注明：本章程于X年X月X日經(jīng)第X次教代會(huì)通過(guò)，X年X月X日經(jīng)XXX教育局核準(zhǔn)。

3.語(yǔ)言上要嚴(yán)密、準(zhǔn)確、精煉。

章程的詞語(yǔ)組織要嚴(yán)密，語(yǔ)意表達(dá)要準(zhǔn)確，語(yǔ)言表述要精煉，要使用完整的陳述句，為體現(xiàn)章程的嚴(yán)肅性和規(guī)范性，一般不用縮略語(yǔ)或口語(yǔ)。