曹雨倩

摘 要：近年來(lái)各種公共危機(jī)事件頻發(fā)，一系列公共危機(jī)事件不僅造成社會(huì)資源的巨大損失，而且嚴(yán)重影響到社會(huì)的穩(wěn)定與發(fā)展，危機(jī)對(duì)于社會(huì)的嚴(yán)重危害性已經(jīng)日益引起各國(guó)政府格外重視。如何應(yīng)對(duì)危機(jī)，減少損失，愈來(lái)愈成為人們所關(guān)注的話題。面對(duì)各種重大的突發(fā)事件做出及時(shí)有效的反應(yīng)，也成了政府對(duì)危機(jī)的管理的首要內(nèi)容。針對(duì)現(xiàn)階段政府危機(jī)管理機(jī)制，簡(jiǎn)要分析了公共危機(jī)事件發(fā)生的前中后，事件的管理體系的整套運(yùn)行機(jī)制。提出建立政府現(xiàn)代化危機(jī)管理制度，全面提升我國(guó)政府危機(jī)應(yīng)對(duì)能力，保障我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。同時(shí)對(duì)我國(guó)公共危機(jī)管理機(jī)制的建設(shè)做出展望。

關(guān)鍵詞：政府；公共危機(jī)；管理機(jī)制

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2013）18-0017-02

當(dāng)今世界，政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、自然生態(tài)各個(gè)領(lǐng)域千差萬(wàn)別，高度不確定性、動(dòng)態(tài)性與復(fù)雜性因素錯(cuò)綜交織，潛藏和孕育著無(wú)處不在的風(fēng)險(xiǎn).人類文明的發(fā)展與進(jìn)步在取得高新科技，創(chuàng)造輝煌成就的同時(shí)，新型突發(fā)事件頻發(fā)，多重公共危機(jī)四伏，傳統(tǒng)社會(huì)面臨非傳統(tǒng)威脅，現(xiàn)代政府面對(duì)后現(xiàn)代危機(jī)，世界在令人眼花繚亂的結(jié)構(gòu)、重塑、再造與新生過程中不斷經(jīng)受著一輪又一輪的轉(zhuǎn)換考驗(yàn)。在全人類生存環(huán)境受到前所未有的共同威脅和挑戰(zhàn)面前，任何一個(gè)民族都無(wú)法獨(dú)善其身，任何一個(gè)國(guó)家政府都責(zé)無(wú)旁貸，必須要在監(jiān)控預(yù)警，化解風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)急處置，危機(jī)重建的全過程中，發(fā)揮現(xiàn)代公共行政體系和公共管理系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)，引領(lǐng)跨地區(qū)、跨部門、跨領(lǐng)域的各方力量協(xié)同配合，強(qiáng)力抗擊各類災(zāi)害，科學(xué)抵御各種宿敵，有效回應(yīng)社會(huì)危機(jī)。

2003年的SARS阻擊戰(zhàn)，促使中國(guó)在與疫魔短兵相接數(shù)輪交鋒中迅速組建起了應(yīng)急管理的組織體系。2007年底頒布的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，在迄今最高法律位階上躍動(dòng)著應(yīng)急管理法制化的足音。如果說(shuō)在2008年春節(jié)百年未遇的暴雪洗禮面前，中國(guó)的應(yīng)急管理系統(tǒng)還稍顯稚嫩的話，那么短短幾個(gè)月之后的“5·12”汶川大地震，時(shí)隔兩年之后的玉樹強(qiáng)震，海內(nèi)外無(wú)不驚訝于中國(guó)政府卓越領(lǐng)導(dǎo)之下的眾志成城，抗震救災(zāi)。第一時(shí)間快速反應(yīng)，全程實(shí)報(bào)真實(shí)境況，各方協(xié)力迅速整合以及井然有序穩(wěn)步推進(jìn)的災(zāi)后重建，充分彰顯了一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)有力、沉著高效、蓬勃成長(zhǎng)的政府形象。但毋庸諱言，成就面前我們?nèi)匀恍枰碇蔷?，更加需要痛定思痛，付出更加切?shí)的努力，采取系統(tǒng)變革措施，摒棄條塊分割部門壁壘，堅(jiān)持不懈地構(gòu)建起中國(guó)特色公共危機(jī)與應(yīng)急管理的部級(jí)對(duì)策結(jié)構(gòu)，包括組織體系、領(lǐng)導(dǎo)體制、決策中心、指揮平臺(tái)、運(yùn)行機(jī)制、作業(yè)流程、項(xiàng)目網(wǎng)絡(luò)，以及高度體系化、操作性強(qiáng)的應(yīng)急預(yù)案和配套法律支撐框架。

盡管環(huán)境動(dòng)蕩不安，但風(fēng)險(xiǎn)是可以防范的，危機(jī)是可以管理的，而且是需要治理的。防范風(fēng)險(xiǎn)和化解危機(jī)，這是解決公共問題的難點(diǎn)，也是社會(huì)公共關(guān)注的熱點(diǎn)。為此，應(yīng)急管理常態(tài)化，常規(guī)管理應(yīng)急化，應(yīng)當(dāng)成為政府首要的公共事務(wù)。政府只要存在一天，就必須責(zé)無(wú)旁貸地推進(jìn)這項(xiàng)公共工程。毫無(wú)疑問，這需要科學(xué)的探索，科學(xué)的認(rèn)知，科學(xué)的引領(lǐng)。雖然我們意識(shí)到，災(zāi)難來(lái)臨時(shí)兵來(lái)將擋、水來(lái)土掩的愚昧?xí)r代應(yīng)該是一去不復(fù)返的，但是當(dāng)我們真正應(yīng)對(duì)時(shí)，當(dāng)政府協(xié)同全社會(huì)組建精準(zhǔn)有備、演練成熟、蓄勢(shì)待發(fā)的應(yīng)急力量時(shí)，這才發(fā)現(xiàn)，原來(lái)我們比以往任何時(shí)候都更加需要科學(xué)體系和科學(xué)方法論使規(guī)劃和行動(dòng)獲得強(qiáng)大的智力支撐。

一、公共危機(jī)管理體系的防范機(jī)制——預(yù)案體系

1.公共危機(jī)事件的預(yù)防準(zhǔn)備機(jī)制

重大突發(fā)事件的應(yīng)急管理要以預(yù)防為主，預(yù)防與救援相結(jié)合。從某種意義上說(shuō)，預(yù)防比救援更加重要，因?yàn)樵俪晒Φ木仍仓荒軌蜃畲笙薅鹊販p輕突發(fā)事件的影響，而有效的預(yù)防則能夠完全避免突發(fā)事件的影響。

2. 公共危機(jī)事件的預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制

“非典”以來(lái)，我國(guó)的應(yīng)急管理實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)應(yīng)付向主動(dòng)應(yīng)對(duì)，從結(jié)果導(dǎo)向到原因?qū)虻难葑?，大力推進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)管理的理念，不斷將應(yīng)急管理的關(guān)口前移。在此過程中，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制建設(shè)受到了空前的重視。應(yīng)急管理的最高境界是將突發(fā)事件消滅在萌芽狀態(tài)。這就要求我們樹立預(yù)事在先，未雨綢繆的意識(shí)，建立和完善應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制，最大限度地減少各種災(zāi)害所造成的影響。

二、公共危機(jī)管理體系的處置機(jī)制

1.公共危機(jī)事件的信息溝通機(jī)制

信息溝通是重大危機(jī)事件應(yīng)急管理中必須予以高度重視的問題。一方面，信息是決策的基礎(chǔ)。沒有及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀、全面的信息，應(yīng)急管理部門就不能把握事件的動(dòng)態(tài)和走勢(shì)，有效地進(jìn)行應(yīng)急決策。決策信息的來(lái)源中下對(duì)上的信息報(bào)送以及水平方向的信息共享都是至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。另一方面，改革開放三十多年以來(lái)，我國(guó)社會(huì)民主程度日益提高，公眾的知情意識(shí)、監(jiān)督意識(shí)、維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，政府有責(zé)任及時(shí)、準(zhǔn)確、客觀、全面地向社會(huì)公眾發(fā)布和傳遞有關(guān)公共危機(jī)或重大突發(fā)事件的發(fā)生、演進(jìn)與處置的信息。這兩個(gè)方面構(gòu)成了危機(jī)事件雙向的信息溝通。

2.公共危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)機(jī)制

當(dāng)危機(jī)事件發(fā)生以后，應(yīng)急管理部門應(yīng)當(dāng)針對(duì)其性質(zhì)、特點(diǎn)和危害程度，立即組織有關(guān)部門，調(diào)動(dòng)各種應(yīng)急資源和社會(huì)力量，依照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定進(jìn)行應(yīng)急決策，開展應(yīng)急處置。應(yīng)急決策處置是應(yīng)急管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，它決定著應(yīng)急管理能否有效地遏制突發(fā)事件，最大限度地減輕突發(fā)事件的影響。其次，公共危機(jī)事件的處置是應(yīng)急管理的核心環(huán)節(jié)。即使有時(shí)采取了嚴(yán)密的防范措施，也并不能完全避免突發(fā)事件的發(fā)生。當(dāng)事件發(fā)生后，要在精心準(zhǔn)備的基礎(chǔ)上，根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)、特點(diǎn)和危害程度，及時(shí)組織有關(guān)部門，調(diào)動(dòng)各種應(yīng)急資源，對(duì)危機(jī)事件進(jìn)行有效的處理，以降低社會(huì)公眾生命、健康與財(cái)產(chǎn)所遭受損失的程度。

3.公共危機(jī)事件的社會(huì)動(dòng)員與國(guó)際合作機(jī)制

《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第6條規(guī)定：國(guó)家建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，增強(qiáng)全民的公共安全和防范風(fēng)險(xiǎn)的意識(shí)，提高全社會(huì)的避險(xiǎn)救助能力。從世界主要國(guó)家的應(yīng)急管理實(shí)踐來(lái)看，為了迅捷、高效地應(yīng)對(duì)重大突發(fā)事件，并降低應(yīng)急行政成本，政府必須建立一個(gè)行之有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，將企業(yè)、NGO、公民個(gè)人等力量凝聚起來(lái)，形成一股強(qiáng)大的應(yīng)急合力。

隨著人類社會(huì)生產(chǎn)力水平的不斷提高，在以計(jì)算機(jī)技術(shù)為基礎(chǔ)的信息革命的催化作用下，人類的交往方式突破了傳統(tǒng)的時(shí)空局限。這大大加快了經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程，提高了各個(gè)國(guó)家之間的相互依存程度。在經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，人類社會(huì)經(jīng)受著重大突發(fā)事件提出的前所未有的巨大挑戰(zhàn)，如SARS在世界內(nèi)蔓延，全球氣候變暖所導(dǎo)致的自然災(zāi)害頻發(fā)，國(guó)際恐怖主義日益猖獗等。這要求我們?cè)趹?yīng)對(duì)重大突發(fā)事件的過程中，必須建立一個(gè)行之有效的國(guó)際合作機(jī)制。我國(guó)政府在事件的預(yù)防、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建等方面，應(yīng)該加強(qiáng)同國(guó)外政府和有關(guān)國(guó)際組織展開合作與交流。

三、公共危機(jī)管理體系的恢復(fù)重建機(jī)制

公共危機(jī)事件特別是一些重大突發(fā)事件的發(fā)生嚴(yán)重?cái)_亂了社會(huì)生產(chǎn)生活秩序，給社會(huì)公眾的生命、健康和財(cái)產(chǎn)造成了巨大的損失。在事態(tài)得到有效的控制后，應(yīng)急管理從以搶險(xiǎn)救災(zāi)為主的階段轉(zhuǎn)向以恢復(fù)重建為主的階段。建立健全重大突發(fā)事件的恢復(fù)重建機(jī)制，不僅要盡快恢復(fù)災(zāi)損設(shè)施以及社會(huì)生產(chǎn)與生活的秩序，還要貫徹可持續(xù)發(fā)展的理念，把恢復(fù)重建作為增強(qiáng)社會(huì)防災(zāi)、減災(zāi)能力的契機(jī)，整體提升全社會(huì)抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力?；謴?fù)重建并不僅僅意味著補(bǔ)救，也意味著發(fā)展，因?yàn)榛謴?fù)重建要在消除事件影響的過程中除舊布新。從這個(gè)意義上來(lái)看，恢復(fù)重建既包括挑戰(zhàn)，又蘊(yùn)藏著機(jī)遇，是突發(fā)事件處置過程中實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)“?！睘椤皺C(jī)”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

四、公共危機(jī)管理體系的調(diào)查評(píng)估機(jī)制

人類發(fā)展歷史就是一部人類不斷與各種災(zāi)害頑強(qiáng)抗?fàn)幍臍v史。在抗災(zāi)救災(zāi)的過程中，人們需要對(duì)災(zāi)害及其應(yīng)對(duì)活動(dòng)進(jìn)行全面、系統(tǒng)的調(diào)查評(píng)估，以了解災(zāi)害發(fā)生的原因、災(zāi)害造成的影響，總結(jié)抗災(zāi)救災(zāi)活動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，進(jìn)而提升防災(zāi)、減災(zāi)的能力。應(yīng)急管理的四個(gè)階段，即減緩，準(zhǔn)備，響應(yīng)與恢復(fù)，是一個(gè)閉合循環(huán)的過程。在此過程中，調(diào)查評(píng)估應(yīng)貫徹其始終。調(diào)查評(píng)估的目的包括：有效預(yù)防和處置危機(jī)事件，盡可能減輕危機(jī)事件產(chǎn)生的負(fù)面影響和提高組織的學(xué)習(xí)能力，提高組織應(yīng)對(duì)危機(jī)事件的效能。

危機(jī)事件特別是一些重大突發(fā)事件往往持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，影響范圍廣，危害程度深。它對(duì)一個(gè)國(guó)家的應(yīng)急管理能力提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因?yàn)閼?yīng)急管理體系內(nèi)的任何一個(gè)微小的弊端都會(huì)在特別緊急的狀態(tài)下被放大。同時(shí)，從另一個(gè)角度看，危機(jī)事件也是完善應(yīng)急管理措施，提升應(yīng)急管理能力的機(jī)會(huì)。但由“?！鞭D(zhuǎn)“機(jī)”，從挑戰(zhàn)到機(jī)遇，這并不是一個(gè)自然而然的過程，它需要建立危機(jī)事件的調(diào)查評(píng)估機(jī)制。

從2003年抗擊“非典”開始，我國(guó)應(yīng)急管理事業(yè)圍繞著“一案三制”建設(shè)，取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，應(yīng)對(duì)重大危機(jī)事件的能力大幅度提升。由于我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，危機(jī)事件仍然是影響我國(guó)社會(huì)和諧穩(wěn)定、科學(xué)發(fā)展的重要因素。在現(xiàn)在的應(yīng)急管理體制之下，健全與完善重大突發(fā)事件的應(yīng)急機(jī)制是應(yīng)急管理工作的重點(diǎn)。在未來(lái)重大危機(jī)事件的應(yīng)對(duì)機(jī)制建設(shè)過程中，應(yīng)該有以下幾個(gè)著力點(diǎn)：

第一，在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)事件的過程中，加強(qiáng)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，迅速整合各種應(yīng)急資源，提高應(yīng)急反應(yīng)的速度，避免因部門、條塊分割所造成的推諉扯皮或多頭管理、貽誤戰(zhàn)機(jī)的現(xiàn)象，及時(shí)總結(jié)和積累重大危機(jī)事件的應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)。

第二，在重大危機(jī)事件的應(yīng)急管理過程中，切實(shí)貫徹“預(yù)防為主，預(yù)防與應(yīng)急并重”的原則，突出“風(fēng)險(xiǎn)管理”的原則，力爭(zhēng)使誘發(fā)危機(jī)事件的風(fēng)險(xiǎn)因素消失于無(wú)形之際。無(wú)危為安，無(wú)損為全。增強(qiáng)公共安全，必須扭轉(zhuǎn)“重救輕防”的傾向。

第三，隨著我國(guó)政府從全能型政府向有限政府的轉(zhuǎn)變，重大突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)必須引入公共治理的理念，建立有效的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制，使企業(yè)、非政府組織、非營(yíng)利組織及公民個(gè)人能夠有序地參與到應(yīng)急管理中來(lái)，形成多元主體應(yīng)急管理的局面。

第四，針對(duì)我國(guó)危機(jī)事件管理合作性缺陷的弱點(diǎn)，我們需要密切應(yīng)急管理部門與媒體的合作關(guān)系、應(yīng)急決策部門與智囊?guī)斓年P(guān)系、應(yīng)急管理中的軍民關(guān)系、應(yīng)急管理中的區(qū)域及國(guó)際合作關(guān)系。

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