張志紅

為了緩解縣鄉(xiāng)財政困難、增強縣級財政保障能力、促進縣域經(jīng)濟快速發(fā)展，江西省從2005年起，在維持現(xiàn)行行政隸屬關系、確保各級既得利益的基礎上，按照“八個到縣、兩個不變”的要求，率先在21個國家扶貧開發(fā)工作重點縣進行“省直管縣”財政體制改革試點，2007年試點縣增加到59個，2009年將全省80個縣全部納入改革范圍。實踐看來，江西實行“省直管縣”后，的確克服了“市管縣”體制存在的某些缺陷，展示了其優(yōu)越性和生命力，但一些深層次的問題沒有得到根本解決，影響了改革的效果，因此，有必要進一步對江西“省直管縣”財政體制進行分析研究，尋找完善的途徑，以促使江西“省直管縣”財政體制更加完善、更加科學、更為有效地發(fā)揮體制優(yōu)勢。

一、存在的問題

1.市縣財權與事權不匹配。

財權與事權不對稱，是現(xiàn)階段“省直管縣”財政體制改革中最大的問題。一是從市角度看，縣級財政由省財政直管，市級對縣級沒有了財政管理權，但市級仍履行綜合平衡本地區(qū)發(fā)展的職責，承擔著全市事權，明顯超出其財權所能承載的范圍。特別是要求市對縣支持不變，原給予縣級的各項配套資金，要繼續(xù)落實、配套到位，原給予縣級的各項補助，要繼續(xù)安排，并且補助數(shù)額原則上應在試點前的基礎上逐步增加，市級財權與事權存在明顯不對稱現(xiàn)象；二是從縣角度看，縣級財權由省級直管后，財力和資金都由省統(tǒng)一對其結算、撥付，與之相對應的事權也應由省級直管，但由于行政體制如行政審批權、人事任免權和其他管理權仍歸市管，這就必然形成縣級既要向省政府和省財政跑財力、資金、項目、政策，又要向市政府匯報工作、爭取理解和支持，事權沒有隨財權轉，造成縣級工作難度增大、行政資源浪費；三是從財政的職能看，財政都是為一定的政權服務的，是政府履行職能最重要的手段之一，然而，由于市縣財政的分離與管理權力限制，市縣政府領導層認同的一些區(qū)域性政策行動，在落實當中存在一些難以調和的體制性矛盾，直接影響到行政管理權在全市區(qū)域內的實施，從而對整個經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生影響。比如縣級不可避免地涉及到一些需要負擔經(jīng)費的跨區(qū)域事務，如果縣級推諉應承擔的義務，市級無法通過預算扣繳的方式來對其進行約束，最終影響全局性工作的順利開展。

2.省市權利與責任不對等。

省直管縣后，按照權責對等的原則，市級財政工作的重心應轉向城區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和履行綜合平衡本地區(qū)發(fā)展的職責上來，但江西實行的省直管縣財政體制，采取的是“八個到縣、兩個不變”的政策，省對縣資金直接撥付到縣、結算直接辦理到縣、工作直接部署到縣，同時要求市對縣支持不變、數(shù)據(jù)報送匯總程序不變，這種資金分配權上收、管理監(jiān)督職能下放的做法，導致省市之間權利與責任明顯不對等。一是省將縣直接納入管理后，在財政關系上，市級與縣級是平等的主體關系，市級對縣級沒有了財政管理權，但市級財政卻要繼續(xù)負擔所屬縣的各項資金配套和補助，市級發(fā)展城區(qū)經(jīng)濟、平衡本地區(qū)發(fā)展的壓力增大；二是工作直接部署到縣，卻要市級繼續(xù)負責縣級財政預決算和其他財政收支數(shù)據(jù)的審核、匯總、報送工作，市對縣沒有了財政管理權，造成工作被動尷尬；三是收入計劃直接下達到縣，縣級財政收入目標由省來確定與考核，卻要市級繼續(xù)承擔縣級組織收入的協(xié)調和匯總工作，市對縣財政收入情況無從把握，協(xié)調和匯總全市收入非常困難；四是資金直接撥付到縣，卻要市級繼續(xù)履行監(jiān)督職責，一旦資金方面出現(xiàn)問題，往往以沒有履行好監(jiān)管職責而追究市級責任。以上種種，由于省賦予市的財政管理職能主要體現(xiàn)在業(yè)務指導、督促檢查、量化考核、報表匯總等方面，市對縣的管理基本上是軟性約束，沒有什么硬性手段，市級財政管不了，也管不好。

3.省級財政管理難度增加。

“省直管縣”財政體制的實施，一方面增強了縣級靈活性，另一方面也增加了省級財政的管理壓力，省對縣的監(jiān)管存在失效的可能。一是對省級來說，省直管縣后，省級財政管理單位由原來的11個設區(qū)市變?yōu)?1個設區(qū)市和80個直管縣，管理幅度的增大、管理對象的增多、工作量的劇增，在現(xiàn)在人力下，為了平衡全局發(fā)展，省級財政對市縣管理對象，不得不借助于批量處理方法，執(zhí)行粗線條的分類指導原則，區(qū)域分類指導政策的適用性反不如從前。省對縣的監(jiān)管更是鞭長莫及，在約束縣級財政行為，監(jiān)督轉移支付、專項補助資金的投向，防止縣級投資沖動和重復建設等方面顯得力不從心。二是對市級來說，省直管縣后，市對縣的財政管理職能主要體現(xiàn)在業(yè)務指導、督促檢查、報表匯總等方面，由于這些職能都是軟約束，縣（市）能否正常運轉與市級責任也不掛鉤，加之市級財政的工作重心向發(fā)展城區(qū)經(jīng)濟和培植本級財源轉換，因此市級財政缺乏管理縣（市）財政工作的主觀能動性，客觀上也容易導致對區(qū)域內的省直管縣放手不管，造成直管縣財政管理上的真空。三是對縣級來說，縣級政府的經(jīng)濟社會管理權限得到擴大，信貸和項目支持力度也有所增強，很容易產(chǎn)生投資沖動，往往從自身的角度和短期利益出發(fā)，不顧資源配置的整體效率，片面追求政績而大搞形象工程，導致重復建設、小而全、惡性競爭等問題，對縣級財政管理提出了更高的要求，然而，目前縣級財政業(yè)務水平和管理能力一時還難以跟上，而省、市的監(jiān)督又不到位，極易滋生腐敗，財政資金的使用效率難以保證。

4.市幫扶縣的積極性削弱。

一方面，省直管縣后，突出了市縣“分灶吃飯”的制度安排，市縣處于“單兵獨戰(zhàn)”的境地，由過去的追求區(qū)域利益最大化變?yōu)楝F(xiàn)實追求市縣個體利益最大化，市級更多地從自身利益出發(fā)，選擇將財力更多地投向市自身，發(fā)展城區(qū)經(jīng)濟，培植本級財源，市級幫扶縣級的積極性削弱，尤其是一些財力不足的市本級，就更加難以實現(xiàn)對所屬縣的財政支持了。另一方面，省直管縣后，市對縣的財政管理職能受到局限，市對縣的管理職能基本上是軟性約束，沒有什么硬性任務，從考核角度而言，縣級財政能否正常運轉、工資是否兌現(xiàn)，主要責任在省級而不在市級，市里樂得“無責一身輕”，自然不愿再對省出臺縣級增支政策和項目資金給予配套。

5.工作程序尚欠規(guī)范。

目前，省市縣三級政府運行方式、工作方法、規(guī)章制度等還不能完全適應新的管理體制，縣級與省級、市級在工作銜接、溝通等方面還需要進一步磨合。一是縣級財政實行省直管后，財力和資金都由省統(tǒng)一對其結算、撥付，但行政體制如行政審批權、人事任免權和其他管理權仍歸市管，這就必然形成縣級既要向省政府和省財政跑財力、資金、項目、政策，又要向市政府匯報工作、爭取理解和支持，面對省市兩個“婆婆”，有些關系不好處理，縣級的工作難度增大；二是省財政為了加大資金監(jiān)管力度，將審核關口前移，規(guī)定從2012年開始，凡省管縣要求中央和省資金及政策支持的，必須由市級審核后統(tǒng)一向省申報，而一些市直部門認為縣應由省直管，監(jiān)管缺乏力度，市縣關系面臨尷尬；三是多數(shù)縣反映財政結算比較復雜，省級指標文件由省財政直接發(fā)至縣級，而市財政補助和上解事項由市財政下文，但也是通過省財政辦理結算，導致縣財政既要跟省財政對賬，又要跟市財政對賬，增加了不少工作量；四是全省總面積16.69萬平方公里，并且南北跨度大，許多縣位于以南昌為中心200公里的半徑以外，贛州有的縣在500公里以外，即使在交通發(fā)達的今天，半天時間也無法到達。而省里各項工作會議直接開到縣級，縣匯報工作直接到省廳，同時又要到市局召開同樣的會議，增加了縣財政的行政成本；五是資金結算、指標核對、數(shù)據(jù)報送等各種操作規(guī)程還沒形成統(tǒng)一、有效的模式，在編制報表時統(tǒng)計口徑經(jīng)常變化，加上“金財工程”建設速度偏慢，許多信息和數(shù)據(jù)的傳送不暢，財政結算和決算報表編制存在脫節(jié)現(xiàn)象。

6.跨區(qū)域公共物品提供困難。

按照“省直管縣”財政體制的統(tǒng)一支出劃分原則，市不得要求縣分擔本屬市事權范圍內的支出責任，這本是為了避免“市刮縣”的行為，但是也容易造成涉及跨縣的事業(yè)經(jīng)費支出難以統(tǒng)籌到位。一是財權與事權分立，市級政府很難在喪失了集中縣財力的情況下，繼續(xù)承擔縣級支出責任，市級承擔的區(qū)域性公共管理事務與公共產(chǎn)品供給的成本補償出現(xiàn)困難。二是市級調控能力弱化，資金調度出現(xiàn)緊張，難以滿足跨區(qū)域公共物品的供給。三是市縣財政關系由層級關系變?yōu)槠叫嘘P系后，市縣之間、縣縣之間的競爭更為直接，出現(xiàn)收入上爭權，支出上棄權現(xiàn)象，直接影響公共品的供給。以上種種，對涉及多個縣的抗旱排澇、衛(wèi)生防疫、科技推廣、水利建設、環(huán)境保護等，缺乏必要的支持手段。加之，垂直管理部門的財務管理體制還沒有完全理順，一些公關產(chǎn)品供給處于財權與事權監(jiān)管上的“真空”地帶。

二、完善江西省管縣財政體制的建議

江西“省管縣”財政體制中存在的問題表明，在事權與財權關系沒有理順、分稅制格局沒有改變、其他配套改革沒有跟進之前，僅憑省管縣財政體制并不能根除造成縣級財政困難的毒瘤，與市管縣只是管理形式上的“換湯不換藥”，且將付出“管理失效”成本。因此，筆者認為可以從以下幾個方面進一步完善江西省管縣財政體制：

1.科學界定各級政府的職責，進一步明晰省市縣財權與事權。

進一步明晰省市縣的事權和財權，是財政體制的核心內容，也是建立健全公共財政體系的關鍵。從浙江實際運行來看，省、市、縣事權與財權明確，各自發(fā)展，并未出現(xiàn)由于體制摩擦而造成的重大問題，因此，江西“省直管縣”后，要進一步明晰省市縣級政府之間的事權和財權，防止財政支出中“越位”和“缺位”現(xiàn)象。一要科學合理地劃分省、市、縣各級事權，根據(jù)受益范圍原則提供公共產(chǎn)品，區(qū)分哪些該由省里負責，哪些該由市里負責，哪些該由縣級負責。比如：對于市區(qū)范圍內的事權，仍按原體制運行；對于全市性的社會事業(yè)，應由市、縣兩級共同分擔；對于縣域范圍內的事權，市級財政應逐步退出，由縣級財政來保障。二要按照財權與事權對等的原則，在明確劃分各級政府事權基礎上，進一步明晰各級政府與事權相對應的財權，這樣才能確保公共管理事務落實到位。三要遵循職權下放的原則，凡是下一級政府能做的事情，一般不上交上一級政府，因為基層政府更接近公共商品的消費者——居民，能更好地了解居民的消費偏好，具有信息上的優(yōu)勢，這不僅有利于政府提高辦事效率，也方便人民群眾監(jiān)督。四要通過法律的程序，對各級政府間事權和財權的調整加以規(guī)范，而不能再依據(jù)行政上的權力隨意改變，防止上級政府隨意決定與下級政府的“游戲規(guī)則”，以保障各級政府都能獨立地行使其職權，從根本上理順地方各級政府間的財政關系，消除基層財政困難的制度因素。

2.加強省級政府調控能力，進一步加大對縣的監(jiān)管力度。

“省直管縣”后，省級財政要建立健全工作機制和監(jiān)督機制，不斷增強綜合調控能力，加強對縣級的管理與監(jiān)督，避免出現(xiàn)的“管理真空”問題。一要改革機構設置，調整管理職責，轉變管理方式，加強省級財政部門的人員和設備力量，建立與省直管縣財政體制改革相適應的管理體制和工作機制，以適應省直管縣后業(yè)務量增加的需要，減少對縣級管理和調控盲區(qū)。二要進一步強化省對縣財政工作的業(yè)務指導和管理，加強預算、國庫等涉縣業(yè)務的管理力量，實行省對縣級財政預算決算審查制度，完善財政收入目標考核辦法，促進縣級財政依法組織收入，科學合理地安排支出，保持收支平衡。三要加強對縣級政府行為的監(jiān)督，防止縣級政府從自身的角度和短期利益出發(fā)，不顧資源配置的整體效率，片面追求政績而大搞形象工程，從而出現(xiàn)投資沖動、重復建設、小而全、惡性競爭等“由放而亂”的局面。四要建立財政資金績效評估機制，對縣級財政資金使用效果進行評估，特別是要重點加強對直管縣專項資金使用情況的監(jiān)督檢查、跟蹤問效，通過對縣級財政資金撥付使用全過程的監(jiān)督，以提高財政資金使用效益。五要深化財政部門預算改革、國庫集中收付制度改革、收支兩條線改革和政府采購改革等，將部門管理資金納入財政統(tǒng)一管理，進一步規(guī)范縣級財政支出行為，提高對縣財政的管理與監(jiān)督能力。

3.重構市縣之間的利益關系，進一步提高市級積極性。

“省直管縣”后，市幫扶縣的積極性削弱，無形中也弱化了市對縣的帶動效應，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調發(fā)展。因此，應探索構建新型的縣與市之間的利益聯(lián)結關系，有效發(fā)揮中心城市對縣在財政和經(jīng)濟總體發(fā)展上的帶動作用。一要賦予市級財政必要的管理權限和管理手段，以加強市對直管縣的指導和督促，提高省市兩級共同支持縣級財政發(fā)展的積極性；二要對市本級財政進行合理定位，在促進市、縣財政平穩(wěn)運行基礎上調整財政管理體制，妥善處理省、市、縣三級政府間的利益分配關系；三要在充分調動縣級政府自我發(fā)展積極性的同時，市級財政要繼續(xù)加大對縣級財政的指導和支持力度，充分發(fā)揮地級市的綜合調研、業(yè)務培訓的優(yōu)勢，緩解省級財政管理壓力。

4.完善上級轉移支付制度，進一步增強地方發(fā)展后勁。

轉移支付是對政府間事權、財權劃分不完全對等的一種糾偏和矯正，完善轉移支付制度對改善基層財政困難狀況意義重大。一是進一步完善轉移支付制度的激勵約束機制?，F(xiàn)在的財政轉移支付重點支持經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，而經(jīng)濟率先發(fā)展的地區(qū)支持卻相應減少，這勢必會挫傷這些地區(qū)的積極性。建議改進上級轉移支付辦法，不停留在人均財力上，應結合基本的公共服務、地方貢獻大小以及經(jīng)濟發(fā)展速度等因素綜合考慮，堅持效率優(yōu)先原則，與地方上劃收入的增長率掛鉤，獎勵貢獻大的，激勵發(fā)展快的。保護縣級政府既得利益，形成良性互動機制，增強地方發(fā)展后勁，使地方經(jīng)濟得到可持續(xù)發(fā)展。二是規(guī)范轉移支付資金分配方法。對事業(yè)發(fā)展標準支出不再按標準財政供養(yǎng)人員來確定，應以轄區(qū)人口、轄區(qū)面積、財力貢獻等因素及其權重綜合確定。三是加大轉移支付資金的力度。計算可用財力時，在確保工資發(fā)放和機關正常運轉，確保教育經(jīng)費和社會保障經(jīng)費投入的前提下，增加城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)醫(yī)療、優(yōu)撫救濟、義務教育、計劃生育、法定支出、上級專項轉移支出配套資金等非財政供養(yǎng)人員支出占用的財力。四是要適當提高標準支出水平，同時對可用財力大于標準支出的地方不搞一刀切，而是根據(jù)實際情況給予一定的轉移支付。五是要推進轉移支付制度法制化建設，將轉移支付、稅收返還、體制性補助納入法制化、規(guī)范化軌道。

5.改革項目資金配套辦法，進一步減輕地方負擔。

雖然這些年省財政不斷加大對縣級的支持力度，但中央和省里大部分項目都要求縣級配套，這樣縣級財政陷入了不爭項目難發(fā)展，有了項目配套難的尷尬境地，甚至為了爭取項目又形成了新的債務，成為縣級財政和基層政權運轉的潛在風險。有的縣爭取了項目沒有辦法配套，只好做假資料應付檢查。建議取消省直管財政縣的項目配套或降低配套比例，減輕地方負擔，使縣級財政能騰出更多財力支持經(jīng)濟和社會各項事業(yè)發(fā)展。

6.加快“金財工程”建設，進一步提高工作效率。

目前縣財政部門的信息化水平建設還很滯后，大部分縣區(qū)財政局都沒有設立信息中心，也沒有機房，各縣區(qū)的部門預算編制仍然是手工利用EXCEL編制，在管理方式、管理水平、管理技術、管理效率方面與省管縣財政管理體制的要求還有一定差距。因此，應從硬件、軟件、人員技能培訓方面，加快“金財工程”建設，加大對縣財政各項業(yè)務的培訓力度，進一步規(guī)范省直管縣財政業(yè)務流程，不斷提高省以下各級財政的管理水平和管理效率，以適應新的形勢。同時，加快推進“金財工程”信息大平臺建設，實現(xiàn)省對市縣財政運行的實時動態(tài)監(jiān)控，逐步實現(xiàn)財政管理的科學化、信息化和規(guī)范化，以便在較短的時間內提高省與縣之間信息、政策、資金等溝通的效率。（作者單位：撫州市財政局）