[摘要] 國有企業(yè)泛行政化，已成為國有企業(yè)發(fā)展的深層障礙之一，深化國有企業(yè)改革必須“去行政化”。本文揭示了國有企業(yè)泛行政化的主要表現(xiàn)，包括企業(yè)及其企業(yè)家的行政級別化、“商而優(yōu)則仕”現(xiàn)象、“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象、企業(yè)間“高管對調(diào)”現(xiàn)象、資源配置的行政化和嚴重的行政性壟斷等。建議盡快取消國企及其高管的行政級別，真正落實政企分開，深化行政審批制改革，強化企業(yè)自主權(quán)，建立職業(yè)經(jīng)理人制度，完善國有企業(yè)高管的激勵約束機制，打破行政性壟斷，不斷弱化“官本位”觀念，形成創(chuàng)富文化。

[關(guān)鍵詞] 國有企業(yè) 去行政化 壟斷 旋轉(zhuǎn)門

[中圖分類號] F272.9 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2013）06-0029-05

[基金項目] 國家社科基金重點項目“深化國有企業(yè)改革問題研究”（13AJY012）；北京市高等學?！伴L城學者”培養(yǎng)計劃項目“中國壟斷行業(yè)的競爭化改造研究”（CIT&TCD20130330）。

[作者簡介] 戚聿東（1966 — ），吉林東豐人，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學校長助理，教授，博士生導(dǎo)師，經(jīng)濟學博士，研究方向：公司治理、企業(yè)管理。

改革開放以后，沿著放權(quán)讓利、制度創(chuàng)新和戰(zhàn)略重組的思路，國有企業(yè)改革取得了重大進展。但最近10年來，在政府“抓大放小”以及國有企業(yè)戰(zhàn)略重組過程中，國有企業(yè)的政企不分現(xiàn)象又有所抬頭，企業(yè)行政化趨勢越來越明顯，有悖于社會主義市場經(jīng)濟體制的改革方向。2013年十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了國有企業(yè)建立職業(yè)經(jīng)理人制度，更好發(fā)揮企業(yè)家的作用，合理增加市場化選聘比例。這就要求繼續(xù)按照政企分開的思路，進一步落實企業(yè)自主權(quán)，從根本上消解國有企業(yè)的泛行政化現(xiàn)象。

一、 國有企業(yè)泛行政化的主要表現(xiàn)

企業(yè)是市場經(jīng)濟體制的微觀運行主體，政府是市場經(jīng)濟體系的宏觀調(diào)控主體。國有企業(yè)作為政府直接出資的企業(yè)，也是一種委托代理關(guān)系，與其他一般企業(yè)只在于委托人的性質(zhì)不同，其他并無太多特殊之處?！豆痉ā泛汀镀髽I(yè)法》等相關(guān)法律制度已經(jīng)對國有企業(yè)運行作了基本規(guī)范，但因為改革不到位，使得改革中途的國有企業(yè)出現(xiàn)了泛行政化現(xiàn)象，主要表現(xiàn)在如下方面。

（一）企業(yè)行政級別化

中國國有企業(yè)按照政府序列的行政級別，呈現(xiàn)中央企業(yè)、省屬企業(yè)、市屬企業(yè)和縣屬企業(yè)四級，中央企業(yè)有正部級、副部級、正廳級、副廳級四個系列，省屬企業(yè)有副廳級、正處級、副處級三個系列，市屬企業(yè)和縣屬企業(yè)依次類推。中央企業(yè)因為出資人的不同，行政級別上略有差異。財政部為出資人的中央企業(yè)一般為正部級企業(yè)，如中國鐵路總公司、中信集團、中國投資有限公司等。國務(wù)院國資委履行出資人職責的中央企業(yè)多為副部級和正廳級。壟斷行業(yè)和重要競爭性行業(yè)的中央企業(yè)多為副部級，多一半的中央企業(yè)為正廳級。由于國有企業(yè)基本為多法人聯(lián)合體的企業(yè)集團，企業(yè)集團分為母公司、子公司、孫公司等層級，正式的企業(yè)行政級別只是針對母公司或集團公司而言，企業(yè)集團內(nèi)部依據(jù)層級地位套用相應(yīng)的行政級別。

（二） 企業(yè)家的行政級別化

國有企業(yè)行政級別化，意味著企業(yè)家自然就享有行政級別。按照干部任命權(quán)限，國有企業(yè)集團母公司層面的正職領(lǐng)導(dǎo)人，包括黨委書記、董事長、總經(jīng)理，一般由上級黨委任命，組織部負責考核。對于副職高管，一般由國資委任命并負責考核。文化國有企業(yè)，中央層面由財政部履行出資人職責，各省或由新成立的文化國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會（文資委）履行出資者職責，文化國有企業(yè)的企業(yè)家級別與國資委直屬的國有企業(yè)，行政級別大體一樣。

（三） “商而優(yōu)則仕”現(xiàn)象

正是因為國有企業(yè)及其企業(yè)家的行政級別化，國有企業(yè)家比起民營企業(yè)家多了一個“出口選項”，即國有企業(yè)家較為廣泛地存在“商而優(yōu)則仕”現(xiàn)象。相反，一些民營企業(yè)家，無論業(yè)績多么突出，都不可能從體制外直接轉(zhuǎn)為體制內(nèi)的政府官員，最多只能取得各級人大代表、政協(xié)委員、工商聯(lián)執(zhí)委等象征社會地位的“政治身份”。

（四）“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象

由于國有企業(yè)被視同政府行政系列，國有企業(yè)家不僅“商而優(yōu)則仕”，而且政府官員也可以“仕而優(yōu)則商”。而且很多情況下，國有企業(yè)成為政府官員晉升機制中的“中轉(zhuǎn)站”，或?qū)磳⑼诵莸恼賳T理想安排的“歸宿點”。于是，在國有企業(yè)家“商而優(yōu)則仕”現(xiàn)象的同時，“仕而優(yōu)則商”和“仕無途回企”現(xiàn)象也漸漸成為一種現(xiàn)象，國外稱之為“旋轉(zhuǎn)門”（Revolving door）現(xiàn)象。如2010年，電信業(yè)國有企業(yè)董事會成員來自行業(yè)主管部門的比例，中國電信為41%，中國移動為33%，中國聯(lián)通為32%。在石油業(yè)，中石油股份有限公司董事會成員來自行業(yè)主管部門的比例為43%，中石化股份有限公司為47%，中國海洋石油總公司為9%①。在各個國有企業(yè)所在行業(yè)，“旋轉(zhuǎn)門”現(xiàn)象都不同程度地存在著。

（五） 企業(yè)間“高管對調(diào)”現(xiàn)象

在正常的市場經(jīng)濟中，企業(yè)競爭對手之間，高管之間是不可能“對調(diào)”或“互換”的，但在國有企業(yè)體系中，這種“對調(diào)”或“互換”現(xiàn)象卻成為家常便飯，比比皆是。特別是在壟斷行業(yè)國企中，當競爭對手為爭奪市場份額而打得不可開交時，突然一紙調(diào)令，雙方或多方之間的高管來了個“對調(diào)”。在反壟斷法中，這種“對調(diào)”無異于“人事合謀”，但在行政化的國有企業(yè)中，黨委、政府或國資委“老板”有權(quán)決定國有企業(yè)家的“人事安排”，國有企業(yè)家也只能必須服從行政命令。在石油、航空、冶金、電子等諸多行業(yè)都出現(xiàn)過同行不同企業(yè)之間的高管對調(diào)現(xiàn)象。

（六） 資源配置的行政化

在中國經(jīng)濟體中，企業(yè)被人為劃分為體制內(nèi)與體制外兩大板塊，形成了無所不在的“雙軌制”。在資源配置上，國有企業(yè)在土地占有、財政投資與補貼、貸款、資源占有、公司上市、利潤分配等方面都享有無可比擬的“政策偏飯”，使得國有企業(yè)與非國有企業(yè)之間身份不對等，競爭不公平，績效不可比。2012年世界500強企業(yè)中，中國大陸上榜85家，其中78家為國有企業(yè)，7家為民營企業(yè)。2012年中國民營企業(yè)500強凈利潤合計4328億元，不及中移動、中石油、國家電網(wǎng)、中石化、中海油、神華6家央企的凈利潤總和，甚至很多年份不如中移動和中石油兩家央企的凈利潤合計②。民企成為國企的剩余，民企只能在國有企業(yè)“制高點”之外去“撿?！薄Ｈ绱藦娬?、強國有、強壟斷的發(fā)展模式，造成中國經(jīng)濟發(fā)展的擠出效應(yīng)越來越明顯，包括政府對市場的擠出，國有對民營的擠出，中央對地方的擠出以及壟斷對競爭的擠出。在政府規(guī)模和職能不斷擴張、市場半徑趨于縮小的情況下，國有經(jīng)濟控制力不斷強化，民營經(jīng)濟舉步維艱，很多省份和行業(yè)出現(xiàn)了“國進民退”現(xiàn)象。2012年，中央財政收入56132億元，地方本級收入61077億元；中央企業(yè)營業(yè)總收入260559億元，地方國有企業(yè)為163211億元；中央企業(yè)利潤總額15045億元，地方國有企業(yè)為6914億元①。無論是中央企業(yè)還是地方國企，多屬行政壟斷行業(yè)，石油、電力、電信、銀行、建筑、汽車、鋼鐵、電子、煤炭等行業(yè)基本成為世界級企業(yè)的孵化器。行政壟斷行業(yè)中的“巨無霸”式國有企業(yè)集團，基本上都是靠行政手段重組“裝筐”而成。例如，中央企業(yè)從2003年的196家已經(jīng)重組為目前的113家，完全是依靠行政手段“拉郎配”的結(jié)果，所減少的央企成了另一家央企的全資總公司，從一級央企看，數(shù)量減少了，但二級央企數(shù)量沒有變化，而且這種央企重組在市場上具有反競爭的效果。地方國有企業(yè)的重組情況及其后果也大都如此。

（七） 行政性壟斷嚴重

行政性壟斷主要有兩種表現(xiàn)形式，一是行業(yè)保護主義，二是地方保護主義。行業(yè)保護主義和地方保護主義由來已久，當代多以行業(yè)壟斷結(jié)構(gòu)和地方壟斷行為形式出現(xiàn)。目前中國壟斷行業(yè)營業(yè)收入約占GDP的40%，國有獨資、獨治、獨占、獨享的“四獨”現(xiàn)象嚴重，投資、價格等行為受政府規(guī)制，各種壟斷行為較為嚴重，《反壟斷法》作為經(jīng)濟憲法，本應(yīng)禁止一切壟斷現(xiàn)象。但在中國，國有企業(yè)壟斷結(jié)構(gòu)卻被賦予了“豁免權(quán)”，如中國《反壟斷法》第七條規(guī)定：“國有經(jīng)濟占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護?！?國務(wù)院國資委據(jù)此對軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運等七大行業(yè)保持國有經(jīng)濟的絕對控制力，同時對裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設(shè)計、科技等基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的重要骨干企業(yè)保持較強控制力。對國有企業(yè)特別是央企過于“網(wǎng)開一面”，使得無論是壟斷行業(yè)還是競爭性行業(yè)的重要骨干企業(yè)都成為《反壟斷法》的“法外之地”，與社會主義市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求格格不入。地方保護主義本質(zhì)上是一種“塊塊經(jīng)濟”或“諸侯經(jīng)濟”。政府部門經(jīng)常限制外地產(chǎn)品的進入，限制本地重要資源的外賣，要求行政區(qū)域內(nèi)上下游企業(yè)之間的“互買”。不管是地方保護主義性質(zhì)的“塊塊壟斷”，還是行業(yè)主管部門壁壘森嚴的“條條壟斷”，本質(zhì)上都是一種濫用行政權(quán)力限制競爭的壟斷行為。

二、 國有企業(yè)“去行政化”的政策建議

國有企業(yè)泛行政化，有認識上的原因，有體制上的因素，還有政策執(zhí)行力的問題。就現(xiàn)行體制來說，中國市場經(jīng)濟體制遠未完善定型，改革仍在半途，雙軌制并存交纏。特別是近10年來，市場化改革有所停滯，甚至在某些方面某些領(lǐng)域有所倒退。國有企業(yè)的發(fā)展很大程度上得益于行政化資源配置和行政壟斷，使得國有企業(yè)行政化不但沒有弱化取消，反而在新形勢下得以強化，使得中央早已決定的取消國有企業(yè)及其領(lǐng)導(dǎo)人的行政級別工作一拖再拖。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經(jīng)濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，使市場在資源配置中起決定性作用。既然如此，國有企業(yè)“去行政化”便具有了重要性和緊迫性。

（一）盡快取消國企及其高管的行政級別

改變國有企業(yè)作為政府行政附屬物的地位，切斷政府與企業(yè)之間的行政附屬關(guān)系，首當其沖就是盡快取消企業(yè)的行政級別以及企業(yè)家的相應(yīng)級別。1999年中共十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》中，就已明確提出，深化國有企業(yè)人事制度改革，“對企業(yè)及企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人不再確定行政級別”。2000年，原國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布了《國有大中型企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度和加強管理基本規(guī)范（試行）》，明確規(guī)定，企業(yè)不再套用黨政機關(guān)的行政級別，也不再比照黨政機關(guān)干部的行政級別確定企業(yè)經(jīng)營管理者的待遇，實行適應(yīng)現(xiàn)代企業(yè)制度要求的企業(yè)經(jīng)營管理者管理辦法。遺憾的是，這些重要制度性規(guī)定在現(xiàn)實中沒有得到很好的執(zhí)行。2013年中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出國有企業(yè)要“建立職業(yè)經(jīng)理人制度”，“國有企業(yè)要合理增加市場化選聘比例”，意在取消國有企業(yè)及其高管的行政級別，制度依據(jù)十分明確，今后只是執(zhí)行和落實的問題。

（二）深入貫徹《公司法》，完善國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人產(chǎn)生機制

實行現(xiàn)代企業(yè)制度是深化國有企業(yè)改革的方向。現(xiàn)代企業(yè)制度的核心是形成健全完善的法人治理結(jié)構(gòu)和機制，包括“三會一層”的治理架構(gòu)和工作機制。《公司法》已經(jīng)賦予了股東大會、董事會、監(jiān)事會和企業(yè)高管各自的權(quán)利，董事、監(jiān)事、高管的產(chǎn)生，需要嚴格按照《公司法》及其公司章程規(guī)定的程序執(zhí)行。實施國有企業(yè)“去行政化”改革，需要在法律地位上確立“企業(yè)本位論”。企業(yè)是自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的市場行為主體，與政府沒有行政依附關(guān)系，政府是國有企業(yè)的出資者，國有企業(yè)具有法人財產(chǎn)權(quán)，二者是委托代理關(guān)系。政府需要按照《公司法》以及《公司章程》規(guī)定的法定程序行使委托者的職權(quán)，不可越過股東大會、董事會、監(jiān)事會等直接任命國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人。上級黨委只能直接任命公司的黨委書記，至于黨委書記作為高管能否當選董事、進而兼任董事長，應(yīng)該完全按照法定程序進行。當股東大會作為公司的最高權(quán)力機構(gòu)否決了黨委書記的董事資格后，或者當董事會否決了黨委書記兼任董事長的選舉，上級黨委應(yīng)該充分尊重公司股東大會和董事會的合法選擇。鑒于現(xiàn)實中的股東大會往往“程序重于內(nèi)容”和“形式重于實質(zhì)”，因此需要特別加強董事會對選聘職業(yè)經(jīng)理人及其薪酬事項的決定性作用，使得董事會成為公司與政府的有效“隔離帶”。

（三）深化行政審批制改革，強化企業(yè)自主權(quán)

確保企業(yè)在法治下享有常態(tài)下的自主權(quán)，特別是享有投資自主權(quán)，應(yīng)該是經(jīng)濟體制改革的重點之一。經(jīng)過六輪審批制改革，目前中央仍有1500多個行政審批事項，地方政府還有1.7萬個①。深化行政審批制度改革，繼續(xù)簡政放權(quán)、把減少和下放行政審批事項作為政府職能轉(zhuǎn)變的突破口，國家發(fā)展和改革委員會即將發(fā)布《政府核準的投資項目目錄（2013年本）》，2013年將取消、下放和轉(zhuǎn)出涉及企業(yè)的投資核準事項40多項。今后應(yīng)該繼續(xù)以減少行政審批為突破口，進一步簡政放權(quán)，凡是市場能夠有效調(diào)節(jié)、企業(yè)能夠自主決定、行業(yè)組織能夠自律管理的事項堅決取消審批。在投資管理上，按照“誰投資、誰決策、誰收益、誰承擔風險”的原則，最大限度地縮小審批、核準范圍，進一步落實企業(yè)投資自主權(quán)。不斷取消政府行政審批權(quán)，使得政府手中掌握的“自由裁量權(quán)”和“職務(wù)消費額”空間不斷趨小。應(yīng)該保留“退出通道”，政府官員可通過參加“公聘”而成為企業(yè)管理者甚至高管，黨和政府不應(yīng)再直接任命國企高管。

（四）打破行政性壟斷

國企高管的薪酬之所以受到政府的“上限”管制，因為國企相當于“準政府”，國有企業(yè)家相當于“準官員”，而且多數(shù)國企都身處壟斷行業(yè)，在競爭不充分的市場中，能夠安享壟斷者的平靜生活，能夠坐享“壟斷利潤”。目前，壟斷行業(yè)改革嚴重滯后，壟斷行業(yè)收入普遍嚴重高于競爭性行業(yè)，成為社會收入分配差距擴大的主要來源之一。深化壟斷行業(yè)改革，引入市場競爭機制，是中共十六大、十七大連續(xù)提出的深化改革的政治任務(wù)，遺憾的是，壟斷行業(yè)改革實際進展非常緩慢，大大滯后于競爭性行業(yè)的改革。在這種背景下，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中再次提出，自然壟斷行業(yè)根據(jù)不同行業(yè)的特點實行網(wǎng)運分離，放開競爭性業(yè)務(wù)，推進公共資源配置市場化，進一步破除各種形式的行政壟斷。在打破壟斷、放松管制的改革趨勢下，對壟斷行業(yè)進行競爭化改造，不斷強化競爭機制，相競而進，相爭而奇，化腐朽為神奇，不僅有助于轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，也有助于解決與壟斷相關(guān)的各類“行政化”問題。鑒于壟斷行業(yè)改革內(nèi)容的復(fù)雜性和繁重性，不可能“畢其功于一役”，“十二五”期間，可不賦予壟斷行業(yè)改革以更多的內(nèi)容，建議從競爭化改造入手，盡可能將“寄生”在自然壟斷業(yè)務(wù)中的競爭性業(yè)務(wù)剝離，倒逼壟斷行業(yè)國有企業(yè)在產(chǎn)權(quán)、治理、價格、規(guī)制等方面的改革。同時，對于行業(yè)主管部門和地方政府形形色色的行政性壟斷行為，可運用《反壟斷法》加以約束。

（五）建立職業(yè)經(jīng)理人制度，完善國有企業(yè)家的激勵約束機制

外國國有企業(yè)“少而精”，在國民經(jīng)濟中不占主導(dǎo)，性質(zhì)上多為特殊法人，故國有企業(yè)董事會成員及其董事長普遍被納入政府公務(wù)員系列。中國國有企業(yè)數(shù)量眾多，經(jīng)濟地位重要，截至2011年底，全國國有企業(yè)（不含金融類）為14.47萬戶，其中中央企業(yè)113戶。全國國有企業(yè)營業(yè)總收入和凈利潤分別占全社會工商企業(yè)的35%和43%，在21個基礎(chǔ)性和支柱性產(chǎn)業(yè)中，國有資本比重超過50%①。這就決定了國有企業(yè)性質(zhì)上不可能為特殊法人，只能作為一般法人。但與普通公司、民營企業(yè)、外資企業(yè)等性質(zhì)的一般法人又有很大的區(qū)別，不可能完全實行完全相同的薪酬決定機制，現(xiàn)實中總是要受到政府的“上限”管制。建立國有企業(yè)職業(yè)經(jīng)理人制度以后，國有企業(yè)可以以績效工資制為主，對高管實行包括基本工資、職務(wù)補貼、效益獎金、股票期權(quán)等多種形式的激勵機制，企業(yè)家從總體上將會成為社會最富裕的階層，企業(yè)家“轉(zhuǎn)政”的機會成本就會越來越大，這有助于從經(jīng)濟根源上扭轉(zhuǎn)國有企業(yè)家的“轉(zhuǎn)政”趨勢。當然，國有企業(yè)家如果愿意真心從政，政府應(yīng)該保留“進入通道”，完全可以參加各級黨委和政府各個層次的官員“公選”，黨和政府對此不應(yīng)加以限制。

（六） 不斷弱化“官本位”觀念，塑造創(chuàng)富文化

國企行政化是“官本位”現(xiàn)象的一種體現(xiàn)，取消國企及其領(lǐng)導(dǎo)的行政級別，需要在觀念上、文化上和物質(zhì)利益上不斷弱化“官本位”現(xiàn)象。弱化乃至打破“官本位”，關(guān)鍵在于黨和政府的認識和決心。按照十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中的規(guī)定，使市場在資源配置中起決定性作用，形成更加成熟更加定型的市場經(jīng)濟體制，為此需要大幅度減少政府對資源的直接配置，簡政放權(quán)，還權(quán)于企，重塑法治高效廉潔的政府形象。在契約社會中，政府法人和企業(yè)法人具有平等地位。在法治狀態(tài)下，對政府來講，法不授權(quán)不可為；對企業(yè)來講，法不禁止即可為。在媒體宣傳報道上，要多多宣傳介紹企業(yè)家的創(chuàng)富故事，使企業(yè)家、創(chuàng)業(yè)家成為社會令人羨慕的創(chuàng)富階層。只有市場經(jīng)濟的深入實踐，才有助于緩解甚至消除日趨嚴重的“官本位”現(xiàn)象，使得政府官員與企業(yè)家各得其所。

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