張曉君

東盟對外政策的形成機理

自1967年成立以來，東盟已成為世界上成功的區(qū)域組織之一。通過創(chuàng)造性地運用“東盟方式”，實施大國平衡戰(zhàn)略，以小國聯(lián)盟的形式取得了一系列重大的外交成果。

客觀情況：小國聯(lián)盟

東南亞國家多為小國，歷史上常在大國之間求生存。二戰(zhàn)之后，東南亞國家紛紛取得民族獨立。在“冷戰(zhàn)”時期，為抗衡大國的壓力，東南亞國家通過整合力量形成“外交共同體”，進而通過一致行動獲取國際支持，以維護地區(qū)和平、保障經(jīng)濟發(fā)展、抵制外部干擾。

文化傳統(tǒng)：主權(quán)至上

東南亞國家大都有被外來殖民或侵略的歷史，因此對民族獨立和國家主權(quán)非?？粗亍Ｔ趯ν庹呱?，東盟秉承“地區(qū)問題、地區(qū)解決”的外交理念，不愿意受到外來力量的干涉。在內(nèi)部合作上，東盟各國承認各國國情和自主發(fā)展道路，主張互相尊重和互不干涉。與西方不同，東盟并未簽署限制國家主權(quán)的條約，目前也沒有任何超國家的制度約束機制。

內(nèi)部機制：東盟方式

東盟內(nèi)部磋商機制的核心是“東盟方式”——區(qū)域內(nèi)國家間以平等對話和充分協(xié)商為前提進行交往，重要特征是協(xié)商一致的行為方式，進行非正式化和軟機制性地交流，以靈活和自愿的方式開展國家之間的合作。根據(jù)美國管理學(xué)家阿蘭·克林斯的研究，東盟的協(xié)商原則包括3個方面的內(nèi)涵：一是一致決策；二是協(xié)商不成，則擱置問題；三是成員國利益應(yīng)該服從于組織的利益。

對外戰(zhàn)略：大國平衡

東南亞地緣關(guān)鍵，位處亞洲、大洋洲、印度洋、太平洋之中。東盟長期實施“大國平衡”戰(zhàn)略，平衡大國在成員國的利益；成員國采取對外中立的態(tài)度；拒絕外部大國干涉成員國的內(nèi)部事務(wù)，在中、美、日、俄等大國間縱橫捭闔。近期，面臨“中國崛起”，藉由美國“戰(zhàn)略東移”為契機，在安全問題上，東盟有借美國抗衡中國的趨勢。

東盟“一個聲音”外交的困境

在2007年11月東盟首腦會議上簽署的《東盟憲章》中，明確規(guī)定，未來的東盟具有“一個目標”、“一個身份”和“一個聲音”。但是與歐盟、北美自由貿(mào)易區(qū)相比，東盟在對外“一個聲音”上面臨著多重阻礙。

發(fā)展失衡引致的目標困境

在東盟成員國中，不同的社會制度、政治體制、法律體系和文化信仰并存。其中最大問題是各國經(jīng)濟發(fā)展水平各異。老撾、緬甸和柬埔寨還是最不發(fā)達國家，而新加坡已經(jīng)是“準發(fā)達國家”，2012年的人均GDP高達52051美元。因此對貿(mào)易與環(huán)境、投資與國家安全、人權(quán)和企業(yè)社會責(zé)任等認識的分歧直接導(dǎo)致東盟內(nèi)部難以形成一致行動。

平衡戰(zhàn)略導(dǎo)致的路徑困境

東盟試圖通過“大國平衡”的戰(zhàn)略實現(xiàn)“和平、自由和中立”的外交目標，但實際上卻未能如愿。對中、美、日、俄等大國而言，東南亞戰(zhàn)略意義重大。美國自提出“亞太再平衡”戰(zhàn)略后，通過做出所謂的安全保障和承諾，實施聯(lián)合雙邊或多邊演習(xí)來拉攏東盟國家。因此，東盟十國不可避免地在某些領(lǐng)域面臨著在中美之間站隊的選擇。在南海問題上，有些國家承認南海諸島是中國的固有領(lǐng)土，有些國家企圖借助美日等力量抗衡中國，還有些國家則保持中立態(tài)度。隨著大國對東盟各國的拉攏，東盟的凝聚力將有所降低。

軟機制性引發(fā)的行動困境

由于深受東方思想的熏陶，“東盟方式”僅是一個彈性合作機制，并非是強力的契約聯(lián)盟。國情不同導(dǎo)致了利益訴求分化，協(xié)商方式通過定期會晤形成共識的難度頗大。另外，東盟的外交身份也有困境。在主要的國際組織中，東盟地位都很特殊。在聯(lián)合國中東盟是觀察員，在世貿(mào)等其他國際經(jīng)濟組織中，東盟的影響力近乎為零。

東盟對外政策展望

在經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化進程加快的背景下，東盟將努力向著以共同體的方式來處理部分地區(qū)事務(wù)?；诖?，針對東盟對外政策的研判將有助于我國處理與東盟國家關(guān)系。

東盟的法制化和機制化建設(shè)將提速

雖然在成立后的46年中，“東盟方式”推動了東盟一體化進程，但是靈活的協(xié)商機制并不能有效地形成共識。有鑒于此，2007年東盟各國簽訂了第一份具有普遍法律意義的文件——《東盟憲章》，首次明確建立東盟共同體的戰(zhàn)略目標，推動了東盟的法制化建設(shè)進程。2012年底，東盟領(lǐng)導(dǎo)人決定將2015年12月31日設(shè)定為建立東盟共同體的最后期限。東盟共同體是由東盟經(jīng)濟共同體、東盟安全共同體和東盟社會文化共同體3部分組成，本質(zhì)上是以維護東盟成員國的權(quán)利和利益，獨立處理對外事務(wù)的實體組織，這從根本上理清了東盟的法律地位問題，為東盟與其他國家或國際組織的交往奠定法律基礎(chǔ)。

東盟將繼續(xù)在與大國合作之中平衡各方力量

中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)于2010年正式啟動，東盟與日本、韓國等國的自貿(mào)區(qū)建設(shè)也已經(jīng)步入收尾階段。印度和俄羅斯提出“東向”和“向東看”戰(zhàn)略，俄羅斯成為了東盟的正式對話國。無疑東盟將加速與傳統(tǒng)大國的政治經(jīng)貿(mào)合作。隨著美國“重返亞太”戰(zhàn)略的布局，亞洲政治格局可能會更加撲朔迷離。在對外政策上，作為區(qū)域一體化組織，東盟將保持與各大國之間的友好關(guān)系，通過與大國的深入合作實現(xiàn)“大國平衡”的戰(zhàn)略。

東盟對外政策的形成將受外來因素所影響

美國的“亞太戰(zhàn)略再平衡”戰(zhàn)略將直接影響東盟的對外政策。美國的“亞太戰(zhàn)略再平衡”在經(jīng)濟層面表現(xiàn)為美國主導(dǎo)推進TPP戰(zhàn)略（TPP，全稱為Trans -Pacific Partnership Agreement，跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定），通過形成比現(xiàn)存自由化體制包括“中國—東盟自貿(mào)區(qū)”更為自由化和吸引力的國際經(jīng)濟制度安排以重構(gòu)經(jīng)濟合作秩序。東盟國家的參與無疑將增強美國在東南亞地區(qū)的控制力。隨著日本、韓國和東南亞國家自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略部署，其已經(jīng)與東盟之間建立了經(jīng)濟合作機制，在對東盟的貿(mào)易、投資、金融、法律援助方面形成了一定的合作規(guī)模。美國的“亞太戰(zhàn)略再平衡”除了加強軍事交流合作外，還輸出西方的人權(quán)和民主的價值和制度，從改變政治生態(tài)上影響東盟國家的外交政策價值取向。此外，中國對東盟仍是其外交政策形成的重要考量因素。

中國的對策

毋庸置疑，中國在東南亞地區(qū)具有強大的號召力和影響力，特別是隨著“中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)”的建立，中國與東盟在貿(mào)易和投資方面得到了迅猛發(fā)展，在可預(yù)期的未來，中國對東盟外交的影響仍將是舉足輕重的。但是，必須引起注意的是，在當前復(fù)雜的國際形勢和東盟國家民主化和法制化的發(fā)展趨勢背景下，中國應(yīng)當檢討以往對東盟的外交政策，適時的調(diào)整策略，構(gòu)建新型中國與東盟戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系。

中國和東盟合作的現(xiàn)狀與困境

東南亞國家對我國的地緣政治和地緣經(jīng)濟意義十分重大，與我國國土安全、經(jīng)濟發(fā)展和航道安全等休戚相關(guān)。由于領(lǐng)土爭端，在冷戰(zhàn)期間我國與少數(shù)東盟國家關(guān)系有所惡化。1996年亞洲金融危機后，東盟國家出口和外資流入急速下滑，因此將中國視為競爭對手，“中國威脅論”甚囂塵上。為遏制危機的蔓延、塑造穩(wěn)定周邊關(guān)系，保護中國經(jīng)濟崛起大局戰(zhàn)略，中國與東盟在2002年簽署了旨在確保領(lǐng)土爭端通過外交途徑解決的《南海各方行為宣言》。在經(jīng)濟上，初步建成“中國—東盟自貿(mào)區(qū)”。

以“中國—東盟自貿(mào)區(qū)”為合作平臺，經(jīng)貿(mào)合作突飛猛進，雙邊貿(mào)易額從2002年的550億美元上升到2012年的4000億美元，增長了6倍多。目前東盟是中國的第三大貿(mào)易伙伴，而中國已連續(xù)10年是東盟第一大貿(mào)易伙伴。雙向投資發(fā)展迅猛，東盟是中國在國外的第一大投資市場，東盟則是中國重要的海外供應(yīng)承包市場。然而，雙方合作仍有不足。首先，經(jīng)濟合作的深度和廣度有待于進一步加強，其他領(lǐng)域還處于初級階段；其次，雖然雙方在信息交流某些領(lǐng)域已經(jīng)有初步的預(yù)警框架方案，但并未達成實質(zhì)上的雙邊信息共享機制，仍面臨信息不對稱和不完美的局面；最后，雙方對區(qū)域事務(wù)尚未形成定期會晤等有效共識形成機制，在領(lǐng)土爭端、國土安全和恐怖主義等非傳統(tǒng)安全方面，缺乏部長級或更高層的多邊聯(lián)絡(luò)系統(tǒng)。

中國與東盟合作的改進措施

10年來，雙方的聯(lián)系愈發(fā)密切。但是在南海問題的背景下，我國與越南、菲律賓、印度尼西亞等國可能陷入緊張的局勢。有鑒于此，在“中國崛起”和美國“重返亞洲”的時代背景中，未來我國可在以下政策和制度上做出適當調(diào)整：

第一，總體政策和策略應(yīng)適當予以調(diào)整。我國長期奉行“不干預(yù)內(nèi)政”的外交政策。但在全球化環(huán)境下，人權(quán)、法制和民主成為各國政治經(jīng)濟變革中重要的元素。如果在對外援助和人權(quán)等領(lǐng)域一味的奉行“不干預(yù)內(nèi)政”政策，將不利于提高我國的國家形象和軟實力。此外，我國與東盟國家構(gòu)建戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系和自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的過程中，基本采取“不主導(dǎo)”策略。結(jié)果導(dǎo)致中國與東盟的合作在規(guī)則質(zhì)量和制度執(zhí)行方面的效果大打折扣。因此，應(yīng)當推進相關(guān)的國際組織和合作機制的創(chuàng)建。

第二，在經(jīng)濟上，我國應(yīng)積極地維護與東盟各國的雙邊貿(mào)易和投資關(guān)系，并通過區(qū)域?qū)用娴暮献?，維持地區(qū)穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展。同時，我國應(yīng)不斷拓展非常規(guī)的自由貿(mào)易合作，在能源、農(nóng)業(yè)、電信、運輸和金融等多邊體制難以達成一致的議題方面形成深入的合作。在中國積極牽頭的情況下，以制度強化和保持東盟與中國之間的經(jīng)濟依賴關(guān)系，減弱美國及其他亞洲大國對中國經(jīng)濟戰(zhàn)略圍剿。

第三，在外交上，支持東盟國家在地區(qū)事務(wù)中發(fā)揮更重要的作用。強化中國與東盟的“榮辱與共”，甚至是“唇亡齒寒”的地緣身份關(guān)系，削減美國對亞洲的控制力，為我國的地緣安全創(chuàng)造有利條件。藉由中國-東盟自由貿(mào)易區(qū)、大湄公河次區(qū)域經(jīng)濟合作機制等合作，開展以政治、經(jīng)濟、文化、法律等多元外交活動，形成包括援助、防務(wù)、法律等合作在內(nèi)的外交格局。在文化輸出、法制輸出等領(lǐng)域，參與和影響東盟國家的民主和法律的變革進程。

第四，還應(yīng)該大力強化中國-東盟之間的文化領(lǐng)域往來，包括藝術(shù)、影視、教育、旅游和其他文化產(chǎn)業(yè)的交流、往來、投資和合作，不僅從經(jīng)貿(mào)角度提高交流寬度，還要從意識形態(tài)和精神文化、思想理念的高度提高中國-東盟的融合深度。例如建設(shè)類似清華大學(xué)前身-留美預(yù)備學(xué)校的合作學(xué)校、聯(lián)合交流中心、聯(lián)合傳媒和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等等。

此外，應(yīng)正視東盟共同體的建設(shè)，對于以南海問題為代表的歷史性遺留問題，應(yīng)與東盟國家開展合作，秉持“區(qū)域問題、區(qū)域解決”的理念，一方面防止外來干涉；另一方面盡量避免正面沖突，通過對話與談判的方式和平解決。還要全面推進和開展雙邊信息溝通建設(shè)、信息化交流，及時、全面、詳細、準確地獲得和掌握第一手信息和材料，以便更好地進行分析和決策。